生态文明耕地保护建设的内涵和趋势分析

■罗成

当前，在缺乏有效的激励政策辅助下，单一的强制性管制手段并不能持续的满足经济快速增长和多元化的用地需求，而高度城市化区域，伴随着耕地保护矛盾凸显，土地用途管制带来的农地发展权因受限问题也逐渐暴露。生态保护补偿政策这一现阶段试行较为广泛的跨区域利益补偿机制，是协调区域利益冲突、提升区域公共福利的重要政策工具。将耕地纳入生态补偿体系统筹进行补偿，不仅可以提升耕地保护政策绩效，保障耕地保护补偿政策持续高效运转，也是解决上海市农地发展权受限，彰显耕地生态价值，推动生态文明建设的重要途径。

一、上海市耕地保护补偿制度概况

（一）聚焦永久基本农田、公益林、水源地重点生态资源，建立健全生态补偿机制

2009年上海市正式出台了《上海市人民政府关于本市建立健全生态补偿机制的若干意见》（沪府[2009]82号）和《生态补偿转移支付办法》，首次提出将永久基本农田、水源地和公益林三类重点生态资源纳入全市生态保护体系进行统一补偿，力图通过对保护区内经济发展机会损失进行补偿，提高社会公众对生态资源保护的关注度，这是上海市耕地激励性保护机制的开端。

2013年上海市政府进一步完善了耕地激励性保护机制，相继出台了《上海市基本农田生态补偿工作考核办法（2013年修订）》《水源地生态补偿考核办法》以及《公益林生态补偿考核办法》等规定，从农户生态保护积极性、生态资源规范使用情况等方面进一步细化了上海市生态补偿工作考核机制，逐步建立起了覆盖补偿资金筹集、发放与后期监管等各个环节的相对完善的生态补偿制度，耕地保护补偿机制也日趋完善。永久基本农田作为上海市生态资源的重要构成部分，是上海市生态补偿体系的重要内容，通过将永久基本农田纳入生态补偿范围，改变了传统的单一的行政命令式的耕地保护方式，对维护全市耕地数量稳定、提升耕地生态系统服务价值等方面发挥着重要的作用，也是上海市耕地“三位一体”保护制度的重要构成，在扩展粮食安全基本内涵、维护城市基本生态安全等方面发挥着重要的作用。

（二）公共财政为主，多渠道筹措资金，丰富补偿资金来源

强有力的资金保障是耕地生态补偿机制得以持续运转的强大后盾。从上海市生态补偿机制运行模式看，公共财政一直是生态补偿资金的重要来源。其基本思路是将永久基本农田、公益林、水源地等列人生态补偿财政转移支付范围，根据市财政年度状况确定各区生态补偿资金总额，再综合考虑保护面积、保护成效、保护投入、保护工作考核等因素，确定对各区转移支付金额。同时在生态补偿过程中建立了补偿资金动态调整机制，每年全市生态补偿转移支付资金将根据纳入生态补偿的面积和补偿重点进行动态调整。另一方面，全市还积极拓宽生态补偿资金来源，积极推动补偿资金的多元化。具体包括新增费、土地出让金提成、耕地占用税等，不足部分则由财政兜底，通过建立补偿专项资金，实现专款专用充分保障了耕地保护补偿资金来源的稳定性和可靠性。

（三）各区积极探索，大胆创新，补偿政策日益多样化

根据上海市耕地保护补偿政策总体要求，浦东新区、松江区、奉贤区以及闵行区等相关区均以《关于本市建立生态补偿机制的若干意见》和《生态补偿转移支付办法》为基础，结合各区耕地保护实际情况，制定了具体的基本农田生态补偿方案，部分区也结合各自实际进行了大胆创新。浦东新区在全市生态补偿机制创建之前，就开始了积极探索和实践。从扶持永久基本农田区发展角度出发，浦东新区2007年先后印发了《浦东新区扶持基本农田区域发展的若干规定》《浦东新区基本农田区域发展专项资金使用管理办法》，安排专项财政资金建立扶持基本农田区域发展，重点用于基本农田政策性补贴。2010年浦东新区又印发《浦东新区2010年基本农田保护和扶持村级组织专项资金使用管理办法》，提出设立3.5亿元“专项资金”，对基本农田、村级组织、一事一议进行补贴，其中对基本农田的政策性补贴为135亿元，补贴对象为土地管理部门核定的基本农田，并已落实第二轮农村土地承包关系的“耕地”。

闵行区对承担基本农田保护的村集体和农户进行直补。2008年闵行区印发了《闵行区人民政府关于建立生态补偿机制、重点扶持经济薄弱村发展的实施意见》，建立专项扶持资金，对全区规划落地的基本农田和以土地租赁方式建设的涵养林、片林进行生态补贴，对经济薄弱村进行重点扶持。从2008年至2010年，基本农田保护补偿标准逐年提高，分别为每年每亩300元、450元、600元，其中50%直接补贴到农民，其余50%由各村统筹用于农村服务工作。

（四）补偿政策成效初显

以基本农田保护补偿为主要内容的生态补偿制度不仅丰富了上海市耕地保护制度内涵，显化了耕地生态系统服务价值。耕地保护生态补偿机制的建立也改变了传统的单一行政约束模式下的耕地保护方式，彰显了耕地作为城市生态资源对城市生态安全的贡献，同时也是提升耕地保护制度整体绩效、增强耕地保护力度的重要举措。耕地保护补偿制度连同耕地占补平衡制度、用途管制制度等共同构成了严格的耕地保护制度体系，减缓了全市耕地流失速度。

耕地保护补偿在重构了耕地价值形成机制，提升耕地使用者收入来源方式，推动城乡统筹发展方面也具有积极作用。通过基本农田生态补偿机制，对耕地利用的生态等外溢价值进行补偿，改变了耕地单一的经济价值构成，重构了耕地利用价值体系，将耕地利用的外溢价值补偿给农户也增加了农民增收渠道，对提升农民经济收入，缩小城乡差距具有重要作用。另一方面，耕地保护补偿机制的建立也唤醒了公众生态保护意识，提升耕地保护公众参与度，为耕地保护经济补偿政策的深入开展建立了良好的群众基础。

（五）补偿资金空间配置效率提升是未来耕地保护补偿政策可持续发展的关键

由于不同区域的生态环境是非均质的，耕地所提供的生态系统服务也存在着量和质的差异，因此区域生态系统所处的地位与承担的生态服务功能也不相同。其次，生态系统受损风险与土地经营者的参与成本也存在显著的区域差异，生态补偿资金的空间分配如果忽视了农地发展权价值的空间差异，不但难以起到激励效果，难以平衡地区间耕地保护损失与贡献的对等性，反而还可能削弱补偿效果、引发耕地保护主体不公平感等“逆向激励”。虽然上海市自2009年已开始试点推行耕地保护补偿政策，但从政策发展历程分析，在现阶段的耕地保护补偿机制中，补偿资金的空间配置方式仍然是基于不同区域的耕地保有量而确定，对农地发展权的空间异质性和用途管制强度的空间差异以及由此引发的区域机会成本损失考虑尚不明显。因此，未来的耕地保护补偿政策如何将农地发展权价值损失与补偿资金的空问配置相结合，在有限的补偿资金支持下，如何通过合理配置生态补偿资金规模，通过补偿资金供给，提升受保护区耕地生态效益和质量水平是上海市耕地保护补偿政策改进的关键。

二、农地发展价值的空间分异与补偿资金空间配给

农地发展权作为土地发展权的重要组成部分，其产生和创设是土地权利随经济发展动态变化的历史必然趋势，也是维护区域粮食安全和保障生态系统完整性的重要手段。从农地发展权的内涵分析，农地发展权的空间差异主要源于两方面：一是农地发展权本身具有的鲜明空间异质性特征，并且该特征主要是基于农地自身的禀赋优势、质量条件等基本属性的差异而产生的，由于耕地自然禀赋和耕作条件、区位条件等因素具有较大差异，导致耕地资源所能够产生的外部性价值和耕地保护主体的机会成本损失程度具有较大差异。另一方面，农地发展权价值的空间差异则来源于政府管制强度的空间差异，高度的空间管制强度会减少耕地生产功能的供给，从而提高管制区内其农地发展权能潜在价值。

（一）耕地资源空间分布不均

农地发展权价值的空间差异主要来源于耕地资源空间分布非均衡，尤其是耕地数量、质量和生态贡献程度在不同区域间的异质性。

在耕地资源总量方面，耕地资源禀赋优势反映了区域内耕地资源总体规模，对区域内农地发展权价值总量具有决定性作用。根据上海市2014年土地利用变更调查成果，全市耕地总面积为282万亩，耕地空间分布非均衡现象较为明显。其中崇明区作为全市耕地资源的集中分布区，仅该区耕地资源就占全市耕地总量的31.8%，资源总量优势突出，而位于城市近郊地区的闵行、宝山两区，耕地资源仅占全市总量的3.4%。

在耕地质量方面，据2014年完成的“上海市耕地质量等别补充完善工作”成果，全市国家级自然等别范围位于5－7等，其中以6等地为主，占总面积的87%，主要分布于青浦区、奉贤区和崇明区等远郊地区。全市耕地国家级利用等别范围位于4－8等，其中以5等、6等地为主，分别占总面积的21%和70%，主要分布于奉贤区、嘉定区、宝山区、松江区；国家级经济等别范围位于4－7等，其中以5等、6等地为主，分别占总面积的20%和66%，主要分布于奉贤区、宝山区、金山区。尤其是近年来，部分耕地因设施种植导致的土壤次生盐渍化以及施肥不当、长期酸雨导致土壤酸化等问题也成为制约耕地质量提升的障碍性因素。

在耕地资源生态贡献方面。作为区域生态系统的重要组成部分，耕地资源的生态贡献度主要反映了耕地资源总量占本区生态资源总量的比重。根据上海市生态红线划定方案，全市生态用地主要包括耕地、林地、河流水面、湖泊水面、水库水面、坑塘水面、沿海滩涂、内陆滩涂、冰川及永久积雪、沼泽地等地类。各区在生态资源结构等方面差异较为明显，其中耕地资源生态贡献度最高的是金山区，将近70%的生态用地为耕地，耕地资源的稳定对维护区域生态安全、保障生态系统的正常运转以及提升区域生态环境质量方面具均有不可替代的作用。除此之外，在嘉定区、松江区，耕地资源占本区生态资源的比例也在60%左右，而在生态资源相对丰富的崇明区，耕地资源占生态资源的比重仅为23.8%，远低于其他区域。由此可见，从生态资源完备性角度考虑，在生态资源类型相对单一的地区，保障耕地资源总量的相对稳定性对维护区域生态平衡具有重要意义。

（二）土地用途管制强度空间分化

空间管制强度主要反映了区域内土地用途转换的概率。管制强度较高的地区，其农地发展权的实现概率就相对较小，而管制强度较弱的地区，农地发展权价值显化的概率相对较高。从耕地保护补偿的政策实施目标分析，消弭耕地非农化的冲动越强，发展受限程度越高，管制强度越大，土地发展权的损失就越严重，因此在耕地保护补偿中更应该得到较高补偿额度。土地利用总体规划作为区域土地政策调控的核心，对区域土地用途管制强度具有决定性作用。根据上海市土地总体规划指标和土地年度计划，区域内的土地用途管制强度可从各区新增建设用地占比、耕地非农化比例、耕地义务保有量和规划永久基本农田占比方面进行分析。

在新增建设用地指标分配方面，新增建设用地指标越多意味着区域农地转化为建设用地的数量越多，农地发展权的实现概率越高。根据上海市土地年度供应计划，2014-2016年位于城市近郊地区的宝山区、闵行区和嘉定区始终是全市土地用途的高强度管制区域，3年新增建设用地平均比例都在1O%以下，而位于远郊地区的奉贤、松江、金山等区域，新增建设用地指标均值都在13%以上，土地用途管制强度相对较低。

在新增建设用地占用耕地指标方面，可占用耕地指标越多，耕地一定时期内转换为建设用地的概率越高，农地发展权价值实现的可能性越大。根据上海市土地年度供应计划，2014-2016年，全市新增建设用地中耕地平均比例高达67.9%，尤其在嘉定、青浦和奉贤等区，新增建设用地占用耕地平均比例高达70%以上，而位于远郊地区崇明，该比例仅为58.6%，农地发展权受限程度的空间差异显而易见。

在耕地保有量和永久基本农田面积方面，耕地保有量反映区域内规划确定的耕地保有底线，耕地保有量占比越高，说明该区域管制强度越大。另一方面，在我国严格的耕地保护制度下，永久基本农田被赋予了有别于一般耕地的特殊保护措施，其管制强度和要求均较一般耕地更加严格，因此，永久基本农田占耕地的比例也是反映区域内土地用途管制强度的重要指标。根据上海市土地利用总体规划调整完善成果，至2020年，全市耕地保有量约为282万亩，其中永久基本农田252万亩，占耕地面积的89%。从各区耕地和基本农田占本区土地资源比例分析，金山、奉贤两区耕地和永久基本农田占本区域内土地面积比例显著高于其他区域，均超过30%，尤其是金山区，耕地保有量占区域土地面积的比例高达42.4%，农地发展权受限问题尤其突出。

基于以上分析可看出，在耕地资源自身空间分布非均衡和区域土地用途管制空间失衡的大背景下，需要统筹考虑各区耕地资源禀赋和区域内的管制强度两方面因素对农地发展权价值损失补偿。尤其是对于城市周边地区的闵行、嘉定等区，作为土地用途管制的重点区域，农地发展权受限表现尤为突出，因此耕地保护补偿可适当向该区倾斜，以提高补偿资金的利用效率。

三、未来耕地保护补偿制度建设的新方向

基于上海市耕地资源空间布局非均衡和区域土地用途管制强度的巨大差异，未来耕地保护补偿制度的改进，需要走出单一的以耕地数量为唯一分配标准的分配模式，更多的需要将区域农地发展权受限因素纳入分配方案的设计中，凸显耕地资源的区域差异和土地用途管制政策对耕地保护补偿资金分配方式的影响，提高耕地保护补偿资金利用效率。通过将耕地保护制度的强化与补偿资金的分配相挂钩，逐步提升补偿政策绩效水平。具体来看，未来的耕地保护补偿方式可从以下两方面进行改进。

（一）建立耕地保护补偿方案设计的预评估机制

补偿方案设计应当与全市土地利用总体规划结合，充分反映规划对区域农地发展权价值的引导作用。根据评估结果制定更加合理的补偿资金分配方案，同时以规划调整为契机，适时对补偿标准和补偿方案进行定期修正，实现耕地保护补偿方案的设计与土地用途管制政策的充分衔接。在耕地保护补偿政策的执行中，可引入修正系数，从全市层面对耕地保护补偿资金分配进行合理修正，改变单一的以耕地资源数量为唯一标准的分配方式。

（二）引导耕地保护补偿政策由单一的“输血”向“造血”转变

对于高度城市化的上海市而言，多数地区农民生计方式已经实现了较大转变，农民对耕地的依赖程度已经处于较低水平，传统的耕地生产功能已经退化，因此试图通过耕地保护补偿将农户固化在耕地上已经难以实现。另一方面，随着农民收入水平的提高，在人均耕地面积并不富裕的背景下，以“发钱”为目的补偿对农户的吸引力已经逐渐降低，而在现有补偿标准在短期内并不能达到以补偿改变农民农地使用动机的拐点。因此未来的耕地保护补偿政策应与引导农村新兴产业发展相结合，充分利用耕地资源的多功能属性，通过显化耕地资源生态、文化价值，提升耕地价值。□