基于责任定位法的工业用地集约利用绩效评价——以江苏省盐城市为例

周咏馨，李 恬，吕玉惠

（1.苏州科技大学工程管理系，江苏 苏州 215009；2.盐城市国土资源局盐都分局,江苏 盐城 224002）

1 引言

随着城市化进程的推进，工业用地处于快速无序扩张与低效利用状态，阻碍了城市的健康发展。尽管近年来国土资源部开展了工业用地集约利用效果的评价工作，学者们也从多方面展开了大量的研究，但是许多城市工业用地低效利用现象未得到有效改善，说明现行绩效评价方法及其制度有待进一步完善。现有的评价方法主要有层次分析法、层次分析法和熵值法结合法[1]、RAGA-AHP法[2]、多因素综合评价法、模糊评价法、主成分分析法、聚类分析法、Bayes判别法[3]、DEA模型法[4-5]、DEA与Tobit模型结合法[6]、还有GIS、RS、ArcGIS技术评价工业土地集约利用潜力[7-9]。这些方法和技术主要是利用综合评价思想来衡量工业用地的集约利用效果，只能概括地描述土地利用情况，测算分值难以反映区域、行业、企业用地绩效中所存在的具体问题，不同区域、不同行业的评价结果之间缺乏可比性，实践指导意义有限。

为了更加客观、直观、科学地核查和评价工业用地绩效的高低，追溯相应的责任主体——土地使用权人，必须从意识形态上进行创新和变革。个人如何看待社会规则的公正与公平，明显会影响绩效[10]。当低效用地的责任人受到约束并承担责任时，低效利用的惩罚作用将会促进土地使用者达成集约利用的共识。基于这种理念，本文独创了能够显性评价各绩效指标的“责任定位法”。该方法通过编制宗地评价指标的代码与编码，可以实时锁定和定位工业用地绩效高低的具体原因，进而有针对性地奖惩土地使用权人。

责任定位法的理论与实践意义在于能够培育和引导高效利用土地的意识形态，发挥责任人的自我强化机制，形成良性的工业用地绩效提升机制。目前，该方法已用于评价江苏省盐城市盐都区的工业用地绩效，已为相关管理部门界定低效用地及其清退边界提供了理论支持和决策参考。

2 责任定位法概述

2.1 概念及技术流程

责任定位法是以宗地为评价单元，分析评价区域内（市、区、县等）每宗工业用地各评价指标的绩效等级，编制绩效编码，划分宗地绩效类别的方法，技术流程见图1。

图1 责任定位法的技术流程图Fig.1 Technique fl ow chart of responsibility localization method

2.2 评价指标的选取

绩效评价的目的是掌握经济活动的效率，为政府制定用地政策、产业发展政策提供依据。考虑数据的可得性、真实性以及评价工作的可持续性，本文选取了容积率、建筑密度作为利用强度绩效的评价指标，选取了能够直接反映经济效益的每公顷税收和每公顷营业收入作为经济绩效的评价指标。

2.3 i值区间的确定

确定绩效等级划分区间的i值，需要对数据进行标准化处理。数据标准化处理的方法有极差法和标准差法等。标准差法处理数据后的标准化分值分布在［-1，1］之间。极差法处理数据后的标准化分值分布在［0，1］之间。利用级差法处理过的数据可以百分制排序，更符合人脑思维方式，故采用极差法对数据进行处理，见式（1）。

式（1）中，xi为评价指标，yi为评价指标标准化处理后的分值。评价指标的标准化分值对正向指标而言，分值越靠近1，表明绩效越好；越靠近0越要淘汰。绩效等级与i值区间的对应关系见表1。表1中的in是标准化分值所处等级的下限（n=1, 2, 3, 4, 5）。i值的具体数值，是数据标准化处理后，依据当地相关法律法规和德尔菲法来确定的。

2.4 指标代码的确定

指标代码由它的标准化分值与绩效等级的下限in来确定，详见表1。指标代码由阿拉伯数字和英文字母组成，阿拉伯数字在前表示指标所属的大类，英文字母在后表示指标所属大类中的亚类。

表1 评价指标绩效等级代码表Tab.1 Codes of performance index grades

2.5 编制工业用地绩效编码

（1）工业用地绩效编码的构成。工业用地绩效编码分为总编码和分项编码。分项编码由三部分构成，第一部分是行业代码，第二部分是评价目的代码，也称作分项代码（如经济绩效代码是J、利用强度绩效代码是L），第三部分是评价指标编码。行业代码来自《国民经济行业分类与代码（GB/4751-2011）》，其本身没有任何实际意义，仅仅是区分工业企业所属的行业，方便直接分析和比较各行业的用地绩效。指标编码由评价指标代码构成，指标代码用“-”连接后，形成指标编码。评价指标根据需要可以是两个，也可以是两个以上，每个指标都有一个对应的绩效等级与代码。总编码包括两部分，行业代码和分项类别，详解见图2。

（2）工业用地绩效编码的编制原则。为增强评价结果的可比性，提高责任定位法的通用性和可推广性，建议工业用地绩效编码的编制，实行“五统一”原则，即统一行业类别代码（全国行业分类代码）、统一评价目的代码（分项代码）、统一用地绩效评价指标及指标编码的顺序与构成。同时，各地区可以根据各自的特殊情况和具体情况，依据编制原则，在现有评价指标后面自行增加其他评价指标。

图2 工业用地绩效编码的构成Fig.2 The composition of industrial land performance codes

2.6 工业用地绩效类别的确定

分项编码编制完成后，需要确定它们的绩效类别。表2详细说明了划分用地绩效类别的原则，规定依据第一指标代码的等级确定用地绩效类别的大方向，依据后续指标代码的等级确定用地绩效的具体类别。当评价经济绩效时，以每公顷税收作为第一绩效评价指标；当评价利用强度绩效时，第一绩效评价指标为容积率。

2.7 总绩效编码的确定

依据分项编码划分宗地绩效类别后，就可以编制宗地的总编码。如果某宗地利用强度绩效编码为HY3400-L-3A-3A，则属于三类；经济绩效编码为HY3400-J-2B-2A，则属于二类，那么其总编码为HY3400-32，其中HY3400是行业代码，32是分项类别，3代表利用强度绩效类别，2代表经济绩效类别。

表2 工业用地绩效类别划分表Tab.2 Performance category classification of industrial land

3 实证分析

盐都区是江苏省盐城市下辖的市辖区之一。盐都区位于盐城市西南部，处于长江中下游平原。盐都区工业用地调查所涉及的企业，2015年度销售收入共计2227900.85×104元，上缴税费总额102464.85×104元，上缴国税77730.57×104元，上缴地税18525.72×104元，上缴规费2458.86×104元，从业人员76680人，参保人员37809人。全区工业用地每公顷产出为66.72×104元，每公顷税费为3.07×104元。从总量指标上看，难以分析盐都区工业用地的投入产出情况。然而，工业用地绩效编码可以直观分析每宗工业用地绩效的高低。

为验证责任定位法的可行性、客观性和科学性，从盐都区工业用地调查数据库中选取了容积率及建筑密度作为利用强度绩效的评价指标，选取了每公顷税收和每公顷营业收入作为经济绩效的评价指标。绩效编码的编制过程中，首先依据当地规划标准、用地政策等法律法规和企业用地效益的统计规律划分各绩效类别的i值范围，然后采用德尔菲法再次分析i值区间，通过4轮专家打分法确定i的取值范围，详见表3。

为验证盐都区工业用地绩效编码的含义与指标原始数据所反映情况的吻合程度，采用“点”、“面”验证相结合的方式，分析绩效编码对实际用地绩效的解释能力，验证其实践指导意义。

3.1 “点”式验证

在调查区域内，随机选取了10宗地（表4），检验和分析责任定位法的内涵及应用价值。

（1）验证利用强度绩效类别与经济绩效类别的追责效果。表4中1号、2号、3号宗地的总编码为HY3500-31、HY3500-21、HY3600-31。从分项类别看，这三宗地经济绩效类别都是1类，表明其经济绩效情况相似，但是利用强度绩效有差异，2号宗地的利用强度绩效类别为2类，优于1号、3号宗地，从整体上看2号宗地的用地绩效最好。细查它们的分项编码，发现三宗地的经济指标编码均为1A-1A，利用强度指标编码各不相同，1号宗地为2B-3A，2号宗地为1A-3A，3号宗地为3A-1B。从容积率指标代码看，2号宗地的容积率绩效为1A，优于1号宗地的2B和3号宗地的3A；3号宗地容积率绩效最低。核查原始数据发现，2号宗地的容积率为2.54远大于1号宗地的1.0与3号宗地的0.66，表明2号宗地的实际利用情况优于1号宗地和3号宗地，说明绩效类别的含义与实际情况相符合，可用于直接查找宗地绩效高低的原因。

（2）验证不同行业绩效编码的解释力与追责力。表4中4号宗地的总编码为HY3600-32、5号宗地的总编码为HY3500-22，可以看出，两宗地经济绩效类别均是2类，利用强度绩效类别不同，4号宗地的3类劣于5号宗地的2类，总编码显示5号宗地集约利用情况优于4号宗地。核查分项编码，4号宗地土地利用强度编码的为3A-1B、5号为1A-3A，4号宗地容积率代码3A劣于5号宗地的1A。核查原始数据，4号宗地的容积率是0.63、5号宗地的容积率为2.04，表明4号宗地的实际利用情况的确劣于5号宗地，4号宗地有待提高土地的利用强度。然而，是敦促4号宗地的使用权人改进生产技术或转型升级，还是直接淘汰清退4号宗地，还需要将其与HY3600行业中其他宗地进行比较。从经济绩效方面看，4号宗地的编码为2A-2B、5号为2A-1A，5号宗地的营业收入代码1A高于4号宗地的2B。核查原始数据发现，4号宗地每公顷税收81.15×104元、每公顷营业收入1258.74×104元；5号宗地的每公顷税收136.34×104元、每公顷营业收入7601.47×104元，5号宗地的实际经济效益确实优于4号宗地。实证检验总编码与分项编码的含义与实际情况符合，宗地的绩效编码能够反映利用强度绩效和经济绩效，可以将责任落实到具体的地块及其使用者。

（3）验证同一行业绩效编码的解释力与追责力。表4中6号、7号宗地的总编码分别为HY3400-22、HY3400-32。从经济类别看，两宗地的经济类别都是2类；从利用强度类别看，6号宗地的利用强度类别为2类，优于7号宗地的3类。查看利用强度编码，发现6号宗地的利用强度指标编码是2A-1A，7号宗地的是3A-3A，6号宗地的容积率代码是2A，优于7号宗地的3A，6号宗地的建筑密度代码是1A，优于7号宗地的代码3A。进一步查看原始数据，发现6号宗地容积率是1.23，高于7号宗地的容积率0.67；6号宗地的建筑密度是0.54优于7号宗地建筑密度为0.67。两者的经济指标编码均为2A-2B，每公顷实际税收分别为79.35×104元、76.65×104元，也很接近。验证结果表明同一行业绩效编码的含义能够客观反映土地的利用强度绩效和经济绩效。

表4 宗地绩效编码抽样分析表Tab.4 Sampling analysis of land performance codes

（4）验证绩效编码界定低效用地的效力。表4中8号、9号、10号宗地总编码中的分项类别均为33，说明这三宗地的利用强度类别与经济强度类别均为3类，可以界定为低效用地。查看它们的分项编码，利用强度指标编码分别为3A-1A、3B-1B、3B-1B，经济绩效指标编码分别为3B-3B、3B-3B、3B-3B。核查原始数据，发现8号宗地的实际容积率是0.53，9号是0.44，10号是0.41，表明在容积率方面10号宗地的利用强度最低；发现8、9、10号宗地每公顷税收分别为1.5×104元、4.5×104元、6.0×104元，每公顷营业收入分别为60.75×104元、43.95×104元、 58.50×104元，表明在这三宗地中，10号宗地的税收效益最大，营业收入居中， 8号宗地的税收效益最低，营业收入最高。通过比较原始数据与绩效编码的含义，证实绩效编码能够反映土地利用强度绩效和经济绩效，也能够用于界定低效用地，具有实践指导意义。

3.2 “面”式验证

（1）宗地绩效类别分布总体情况的验证。从责任定位法对盐都区工业用地绩效评价结果看，盐城市盐都区工业经济发展情况很不均衡，优质企业极少，三类宗地占比远远大于其他类别，如图3、图4所示。

从图3展示信息看，一类宗地占比6.59%，每公顷税收最大值为3506×104元，平均值为437×104元。三类宗地占比51.56%，每公顷税收最大值为15×104元，平均值为3×104元。从每公顷税收MAX趋势线可以看出，每公顷税收呈下降趋势。通过实地调查发现，盐都区的确只有少数企业经营状况良好，用地绩效落差大，企业的生产经营能力不均衡，整体水平普遍偏低。

图3 盐都区工业用地经济绩效类别占比及每公顷税收变化趋势Fig.3 Proportion of performance categories and changing tendency of per hm2 tax on Yandu District

从图4展示信息看，该地区工业用地的利用强度总体偏低，61.79%的宗地的容积率低于1.0，一类绩效的宗地很少仅有0.33%。经核查发现这种现象是一些宗地建筑密度过大不符合消防、绿化规定造成的，说明该地区需要认真分析土地利用强度情况，关注建筑密度过大带来的安全问题，同时对于有发展潜力的宗地及其对应的企业，可以适当提高容积率或增加工业用地。

（2）不同行业间同一绩效类别情况的验证。通过比较不同行业同一绩效类别宗地的每公顷税收及容积率的最大值与平均值，可以分析不同行业间同一绩效类别用地绩效的差距、企业发展状况的差距。

图4 盐都区工业用地利用强度绩效类别占比及容积率变化情况Fig.4 Proportion of Industrial land use intensity and changing tendency of volume rate on Yandu District

图5 不同行业间土地经济绩效类别比较图Fig.5 Comparison of land economic performance among different industries

从图5可以看出，两个行业经济绩效类别的分布情况相似。不过，HY3400行业每公顷税收的最大值为1455×104元，均值为386×104元,三类宗地占比53.8%；HY3500行业每公顷税收的最大值为1072×104元，均值为371×104元,三类宗地占比54.3%，从三类*以上宗地的亩均税收看，HY3400行业的平均发展状况略优于HY3500行业。

从图6可以看出，HY3500行业的最大容积率是3.45，均值2.45，二类**宗地占比14.5%，三类宗地占比50.8%。HY3400行业最大容积率是2.41，均值1.90，二类**宗地占比9.3%，三类宗地占比66.41%，从三类**以上宗地看，HY3500行业的容积率绩效好于HY3400行业。

图6 不同行业间土地利用强度绩效类别比较图Fig.6 Comparison of land use intensity among different industries

（3）同一行业中用地绩效变化情况的验证。通过比较同一行业中每公顷税收及每公顷营业收入的最大值、最小值及平均值，可以了解该行业的整体发展水平。通过分析HY3400行业中各类用地的分布情况，从图5（a）可以看出该行业中三类宗地最多，一类和二类**宗地的每公顷税收最大值分别是1455×104元和386×104元，每公顷相差1069×104元，表明该地区存在值得学习的行业龙头企业，但行业整体发展情况一般。从图6（a）可以看出，75.6%的宗地的容积率低于1.0，表明该行业大多数宗地的土地利用强度有待提高。实地验证发现利用责任定位法划分的通用制造业（HY3400）行业宗地的绩效类别与实际用地绩效情况吻合。

4 研究结论

（1）责任定位法具有科学性。评价方法是否科学，需要验证评价结果是否与实际情况、行业发展情况相符。依据责任定位法在盐都区工业用地绩效评价中的应用情况，证实宗地绩效编码的含义与宗地实际用地绩效情况相符，表明绩效编码能够客观、合理地解释实际用地绩效，具有科学性。

（2）责任定位法可操作性强。虽然综合评价法操作简单，但权重确定的主观性、评价分值的综合性会导致评价结果的内涵含糊，针对性不强。责任定位法是对每个评价指标直接分等定级，确定它们的绩效等级后合成绩效编码。指标代码不涉及权重确定和综合得分问题，不存在信息综合现象，各指标等级是依据当地政策等法律法规、企业用地效益统计规律及德尔菲法确定的，尽可能地维护了评价结果的客观性，简单实用。

（3）责任定位法具有指导性。利用责任定位法编制的绩效编码，能够直接指导企业和管理部门采取相应措施管理工业用地。各部门可以根据自身管理工作的需求，提取和利用相关指标代码，及时有效简化日常管理工作。税务部门可根据每公顷税收指标代码，查找企业的偷税漏税行为，及时制止此类行为。招商部门可提取二类绩效以上宗地的每公顷税收数据及容积率数据，作为招商引资的下限。土地监管部门可提取落后淘汰类宗地的信息，制定用地绩效提升和清退措施。

（4）责任定位法具有通用性。责任定位法、综合评价法都可以评价工业用地的绩效，但责任定位法可以直观展示每宗地用地绩效的具体情况。只要确定评价区域内各评价指标绩效等级的下限，就可以编制绩效编码来比较同一地区内同一行业间或不同行业间用地绩效的具体差别，分析不同区域同一行业或不同行业间用地绩效的高低。

制度实质上是个人或社会对事物之间的某些作用或某些关系的一般思想习惯[11]。制度是为约束在谋求本人效用或财富最大化过程中个人行为而制定的规章、程序和伦理道德的行为规则[12]。基于意识形态是影响经济增长的制度因素的理念研发的责任定位法，有助于从意识形态上培育集约利用制度，对于挖潜存量、控制增量，提升资源利用效率，促进工业经济转型升级，促进城市经济可持续发展具有重要的意义。

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