对国内现行控规容积率科学性的探讨

黄婷婷

1 研究背景

我国是在20世纪80年代后才逐渐采用“容积率”这一概念,容积率可以说也是市场经济和政治制度作用下催生的产物。随着几十年的发展,容积率作为控制性详细规划中既具有可操作性又被普遍认知的核心指标,受到了前所未有的重视,但是也应该看到,我国目前控规中的容积率在科学性上的问题同样值得探讨。

1.1 新《城乡规划法》颁布后的控制性详细规划

从2008年1月1日起,新的《中华人民共和国城乡规划法》开始实施,其中一个很大的改动就是将控制性详细规划作为具有法律效力的规划重新定位,第十九条规定组织编制城市的控制性详细规划,城市人民政府城乡规划主管部门必须根据城市总体规划的要求,经本级人民政府批准后,报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。自此,控制性详细规划提到了一个新的高度。

1.2 容积率的实用性

由于“容积率”这个指标涵义明确,能够集中而直观地表述地块的开发建设强度,我国的土地管理、城市规划、房地产开发等部门和机构都广泛采用“容积率”这个指标,以致这两年“容积率”这个名词不但在专业科技人员中,而且也在广大群众中流传和使用。居民对容积率认知情况见图1。

1.3 容积率的重要性

容积率在一定程度上反映了地块的开发强度和土地的利用效率,在合理的空间环境条件下,容积率愈大,表示地块建设开发强度愈高,土地利用率也愈高;反之,容积率愈小,地块建设开发强度愈低,土地利用率也愈低。

土地是国家不可再生的重要资源。城市土地则是被投入了物化劳动(基础设施)的资源,具有更高的经济价值[1]。合理使用城市土地有很大的经济意义,同时还有重要的社会意义和环境意义。

2 国内现行控规容积率在科学性上的缺陷

2.1 容积率确定方法的科学性

各类专家和学者都对容积率进行过深刻的探讨,有自己的不同见解,提出了规划容积率、管理容积率、标准容积率、高限容积率、分区容积率、控制容积率、项目容积率、平均容积率、最佳容积率、经济容积率、合理容积率、环境容积率等,每一种容积率都有独特的考量标准和测算方式,却很难明确哪一种是在规划中该使用或是能够作为根本依据的。

2.2 容积率使用的科学性

容积率在使用过程中存在着很大的问题,特别是在市场经济下。由于容积率是一项看来简单而实际上“隐含”着复杂相关因素的数值,很多研究都表明城市地价与容积率有着相互影响的联系,容积率越高,土地的利用价值也越高,拍卖的地价也越高;而地价的上涨也会迫使开发商不断加建建筑追求利益,容积率被迫上升。容积率在某种意义上可以说是政府和开发商相互追求利益的争端,使用的不科学性常导致操作的混乱,从而造成决策失误,甚至带来经济、社会、环境效益上的重大损失。

2.3 容积率修改的科学性

容积率在修改的过程上科学性也是值得思考的。容积率虽然是指导性文件,但它的调整通常是和法定性文件里的各种控制密不可分的,新城乡规划法出台后,要修改控规的指标,必须通过层层审批。但容积率在使用中会遇到非常复杂的执行和调整情况,而现行规划法的单一和复杂的调整程序与此相矛盾。

3 国外相关案例研究

3.1 美国——旷地率和容积率奖励

美国区划自1916年开始出现,是全球率先实施区划的国家之一,并于1926年正式通过立法成为法律。

美国在区划法中影响力最强的控制指标有两个:容积率(FAR)和旷地率(OSR)。这是对土地使用强度和建筑体量控制的两个主要指标,在纽约中心区,容积率可以允许有所增加,即所谓“奖励性区划规定”,条件是开发商要为公众提供公共空间和设施。旷地率反映的是用地范围内开发空间占总建筑面积的百分比。这两个指标与建筑密度指标一起对城市土地使用实施有效的控制。

在美国区划中,容积率不是由规划师计算得出的,而是由区划法规规定好了的,所有指标与用地分类一一对应。严谨的控制指标体系极大地减少了区划执行过程中的随意性[2]。

3.2 新加坡——绿色容积率

新加坡提出了一个具有新时代特色的建设规划指标:绿色容积率(Green Plot Ratio)——单位地块上绿化的平均叶面积指数。这是借鉴建筑容积率的逻辑而提出绿化定额的指标,并已经应用到了具体的规划设计中,对新加坡建设“花园城市”起到了作用。

绿色容积率(GPR)是以生物参数——叶面积指数(LAI)作为基础,它被定义为每单位地块面积上的单面叶面积总和。GPR可以对绿化进行更精确的调控,而不必将相应比例的地块从建筑开发中排除。它为设计者提供了灵活性,但同时又保证了设计中的绿化定额[3]。

3.3 法国——地方行政管理体系

从国家政府向地方集体转移的“地方分权”则代表了近年来法国规划管理政策变化的基本特点。也就是说在决定规划管理时,主要依靠的是地方自主管理。容积率的地位有所下降,“用地区划”原理被彻底抛弃,“方案”的概念取而代之,不再进行土地细分,之前的《土地利用规划》中,容积率是选择性指标。现在,地方城市规划也不再编制容积率等抽象的指标,而是根据综合规划方案确定用地性质和具体的建筑控制要求[4]。

4 关于增强我国控规中容积率科学性的建议

4.1 以法律形式确定容积率的类型和制定标准

容积率作为具有法律效力的指标应该有一个统一的标准,尽管由于地方区域的不同会有差异,但是调整也必须在法定系数的范围内。要吸收一定数量的专家及公众参与决策,改变过去既编制规划又组织实施规划和调整规划的管理机制,对规划决策权和执行权进行合理调配。

4.2 完善规划调控的经济政策

借鉴国外的经验,可采取“容积率奖励”“开发权转让”“额外收费”“开发协议”等经济手段,对其进行宏观经济调控,通过对各申请单位诱之以利,引导其自觉地改变控规指标调整行为。同时,运用经济手段可以对控规指标调整所增加的那部分土地开发收益进行统筹调剂。在动态中求平衡的做法使容积率的修改和变动更具科学性。

4.3 容积率调整的地方裁量权

在一定程度上要赋予地方政府在容积率调整上的自由裁量权,使他们有能力根据自身条件的不同,通过研究城市用地开发强度的分区控制策略,在一定区域内选择其所需控制内容或自行平衡。

4.4 用新指标取代现有容积率

在低碳的大背景下,可以制定一种新的控制指标。参考新加坡的“绿色容积率”,在降低碳消耗和减少碳排放上下功夫,提出“低碳容积率”,从全新的角度制定更符合当今城市发展的新控制指标。

4.5 多指标体系协同作用

对容积率期望太高的主要原因还在于对城市空间资源分配与控制的量化手段主要是容积率,其他指标相对薄弱,虽然在控规的指导性文件中还有建筑高度、建筑密度、绿地率等同时存在,但在操作过程中往往没有起到制约的作用,如果它们在控规中的重要程度和容积率等同,抑或者将容积率的地位降至与其他指标平级,那么整个体系就会更加协调。美国的容积率和旷地率就是这样相互作用来控制城市建设的。

5 结语

在多元化的社会背景下,容积率的地位是否还依旧那么重要,如果需要确定容积率,一个统一的确定和调控标准会避免多种争端,能否用新的指标来代替容积率,多种指标协调控制的手法可能更合理,地方自主的管理政策也更具科学性。

[1] 王学庆.有效地提高居住用地利用率[J].硅谷,2008(20):85.

[2] 李 军,叶卫庭.北美国家与中国在城市规划管理中的城市设计控制对比研究[J].武汉大学学报(工学版),2004(2):8.

[3] [新加坡]王文礼.绿色容积率:建筑和城市规划的一种生态量度[J].杨 星,译.中国园林,2006,22(9):82-87.

[4] 卓 健,刘玉民.法国城市规划的地方分权[J].国外城市规划,2004,19(81):7-15.

[5] 曾 刚,张海畅,沈 超.中小城市新区规划建设策略初探[J].山西建筑,2008,34(29):69-70.