英国学徒制治理新体系：基于网络治理的分析

刘育锋

摘 要 英国学徒制改革形成的网络涉及相关者众多，覆盖了学徒制内容的主要方面。学徒制网络形成多个网络治理中心，充分发挥不同类型机构专长，实现政府远程治理。不同学徒制网络所采纳的不同治理形式，保障了学徒制网络治理的有效性。我国可以借鉴英国学徒制网络治理的有关经验，注重发挥非行政公立机构作用，对不同网络采用不同治理形式。

关键词 英国；学徒制；网络；治理；新体系

中图分类号 G719.516 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2017）28-0068-06

2017年4月，英国教育部发布《学徒制问责声明》（下称《声明》），标志着英国学徒制治理新体系的形成，这一体系包括政策、需求、供应、质量保障综合服务等网络。英国对不同的学徒制网络采纳了不同的治理模式，能够较好地发挥相关者资源优势。英国学徒制网络及治理模式的形成，不仅为实现英国政府在《英国学徒制：我们的2020愿景》中提出的2020年达到300万学徒的目标[1]奠定了良好基础，也对我国进一步推进学徒制试点及完善职业教育与培训体系具有启示意义。

一、网络内涵

学者们对网络的称谓不同，其所表示的内涵也不同。美国学者Candace Jones，William S.Hesterly 和Stephen P.Borgatti在1997年的研究报告中列出了对网络的不同称谓，包括“网络”“社会网络”“组织间网络”“组织的网络形式”“联盟资本主义”“商业团体”“网络组织”等，可总结为四种观点。

第一，网络为集体。Alter和Hage于1993年提出，“组织间网络”是“根据定义、无限或有界的组织群，它们是合法独立单位的非分层集体。”Liebeskind，Oliver，Zucker和Brewer于1996年提出，“社会网络”是“由发生交流的个体形成的集体”，在这一集体内，“只有通过共同的可信赖行为的规范才能得到支持”。Miles和Snow于1986和1992年提出，“网络组织”是“由市场机制协调的企业集团或专门单位”。Granovetter将网络视为“商业团体”，他在1994和1995年提出“通过中等程度的约束力，以一些正式或非正式的方式将企业集合在一起”[2]。Stephen P. Borgatti， Daniel S. Halgin 于2011年提出，“网络由一系列行动者或节点，以及一组連接特定类型（例如友谊）的纽带组成”[3]。

第二，网络为关系。Dubini和Aldrich于1991年提出，“网络”是“个人、团体和组织之间的模式化关系”。Larson于1992年提出，“网络组织形式”是“长期的反复交流创造了依赖于义务、期望、声誉和共同利益的相互依存关系”。Gerlach 和Lincoln将网络称为“联盟资本主义”，他在1992年提出，这一“主义”的内涵是“战略性、长期的、广泛的市场关系”。为此，Grandori和Soda强调网络在相互交流的相关方面提供联系”[4]。

第三，网络为模式。1990年，Powell提出，“网络是组织集体行动的一种特殊方式”，这种方式以“横向交流”为基础。G?ktug Morc?l 和Aaron Wachhaus于2009年提出，“网络是一种相对稳定和多种相互依赖和自组织因素（例如社会，政治，经济行为者）之间复杂的关系模式，这也在整体上构成了一个自组织体系”[5]。

第四，网络为合作或交互作用。Kreiner和Schultz于1993年提出，“网络”是“非正式的组织间的合作”[6]。Dubini、Aldrich，Kreiner和Schultz都将网络描述为“个人和组织之间的模式化合作”[7]。

更多学者从多个角度对“网络”进行界定。Mette Eilstrup-Sangiovanni于2016年提出，“网络”是“结构概念”，它表示“相互关联实体或节点的未确定的系统”。在此，“节点”可以是个人、团组、组织或国家”，而“实体或节点之间的关系/纽带”是“交换物质资料和非物质资料的渠道”，这些资源包括经费、商品、技术、信息、知识、声誉和观点等[8]。Keith G.Provan和Patrick Kenis则强调网络的“目标导向”，并于2008年提出网络是“三个或更多的合法自治组织群”，这些组织群内的成员“共同努力，不仅实现自己的目标，而且实现集体目标”。网络建立，基于共同的“目标导向”而不是“偶然”因素”[9]。

尽管学者们对网络内涵有不同理解，但综合以上各种观点可以发现，网络的属性包括四方面内容：一是三个或更多的集体或组织；二是互动、交流或合作；三是组织间资源交换与公共目标实现；四是依存关系。为此，本文认为，网络是通过互动、交流与合作而建立的一种实现资源交换、自己目标与公共目标的三个及以上群体所形成的比较稳定的依存关系。

二、英国学徒制网络的结构

英国教育部发布的《学徒制问责声明》，以关键内容为依据，分别列出了与学徒制实施相关部门的责任及其之间的关系。这一文件内容与英国学徒制原有基础相结合，形成了英国学徒制网络体系，包括政策、需求、供应、治理保障和综合服务网络。

（一）政策网络

英国学徒制政策网络主要成员包括教育部、教育与技能拨款局以及学徒制学院。教育部对学徒制政策负总责，教育与技能拨款局和学徒制学院在自己负责的领域内承担具体的政策设计责任，并向有关部门提出政策建议。教育部通过学徒制学院与教育与技能拨款局落实国家学徒制政策，后两者则在教育部领导下负责政策的具体实施，三者互为依存，共同实现学徒制发展目标。

1.教育部

教育部负责英格兰儿童服务和教育工作，包括高等和继续教育政策，学徒制和技能等内容。质量提高是英国政府学徒制改革的目标，教育部在这一方面承担总体责任，具体体现在学徒制政策制定方面。

教育部负责学徒制宏观层面的政策制定，包括学徒制标准开发、检查和审批、培训质量、资格、质量评估、学徒证明和经费政策等。在学徒制标准开发、检查和审批方面，教育部通过“战略指导”信函，负责制定学徒制总政策。在与学徒制改革相关的资格质量和适用性方面，负责“制定政府政策，包括將基本资格纳入学徒制强制部分的内容”以及“制定政府资金资助资格的政策”，明确政府经费支持与不支持的资格内容。在质量评估方面，负责“制定有关学徒制评估市场的政策，包括评估资金、市场设计和评估机构的招聘方式”，“制定评估整体政策，包括外部质量保证政策”[10]。在经费政策的制定方面，负责“整体资金政策框架和负担能力，制定和批准所有资金政策”[11]等。

2.教育和技能拨款局

教育和技能拨款局由教育拨款局和技能拨款局合并而成，主要负责为儿童、青少年和成人的教育和技能拨款。作为政府的执行机构，对学徒制拨款体系进行业务管理。此外，还包括“学徒制服务”，培训提供者的合同和审计，以及学徒培训提供者登记册和学徒评估机构登记册的运行等工作。

尽管是执行机构，但教育和技能拨款局在经费政策、培训质量、学徒制证书等方面也承担与政策制定相关的责任。例如，在经费政策的执行和开发方面，负责“制定、出版和维护资金规则，并在实时系统中执行这些规则来落实教育部的政策”[12]；在学徒制证书方面，负责“制定学徒制评估机构必须遵守的旨在获得证书的过程和标准”[13]。除制定所负责领域内的政策外，教育和技能拨款局还承担提出政策建议的责任，例如，向教育部提供关于学徒制学院资助经费类别的建议等。

3.学徒制学院

学徒制学院成立于2017年4月，是英国学徒制改革的重要制度设计，是保证学徒制需求导向的具体体现。学徒制学院是由教育部发起成立的非政府部门的公共机构。该学院由雇主领导，主要职责是保证高质量的学徒制标准，并向政府提出学徒制标准的资金建议。

同教育与技能拨款局相似，尽管是执行机构，但在标准开发、审核和批准，所提供的培训质量、评估质量，以及经费政策等方面，学徒制学院承担提供相应的政策制定建议与咨询意见的职责。例如，《学徒制问责声明》规定，学徒制学院要“向教育部提供关于（学徒制培训）标准批准过程或（学徒制培训）标准和（学徒制培训评估）计划使用方面的任何基本政策问题或出现的趋势的建议”，要“向教育和技能拨款局和教育部提供关于正在开发的新标准、开发的所有标准的阶段，标准的内容，以及取代学徒制框架……的建议。”为保证学徒制培训质量，学徒制学院要“提出适用于学徒制培训提供者登记册质量标准的建议”[14]，要“提出教育和技能拨款局应运行的学徒制评估组织登记册（RoAAO）的总体质量标准的建议”，并要“向政府提出政策变化的建议”[15]，等等。

（二）需求网络

英国学徒制需求网络主要由学徒制学院、雇主、行业技能委员会等机构组成。

1.学徒制学院

学徒制学院作为雇主主导的机构，其职责是保证学徒制质量，满足雇主需求。2017年4月，英国教育部发布的《学徒制学院战略指南》规定了学徒制学院的三大核心职能：一是制定学徒制标准和评估计划的质量标准；二是审查、批准或拒绝以上标准；三是确保所有终点评估有质量保证[16]。前两项核心职能与雇主需求直接相关。为保证所开发的学徒制标准能够满足雇主需求，学徒制学院成立了包括农业、环境与动物护理，商业与管理，餐饮与服务，保育与教育，建筑，创意与设计，数字，工程与制造等在内的15个由行业专业和评估专家组成的专业小组，负责审查并作出是否批准新的或修订的学徒标准和评估计划的决定[17]。每个小组主席都由企业资深专家担任。

2.雇主

“将雇主置于学徒制质量的中心”[18]是英国学徒制改革的指导思想。雇主直接负责学徒标准开发的“开拓者项目”的实施，是这一指导思想的具体体现。这一项目由雇主牵头，雇主与专业机构共同开发新的学徒标准和评估方法。截至2017年2月，有2600多名雇主参与了新学徒标准的开发工作。2017年9月，学徒制学院更新的“参与开发（学徒）标准的开拓者小组雇主名单”表明，已成立了200多个“开拓者”小组。每个小组都由行业内知名企业代表负责。例如，“汽车（第一阶段）开拓者”小组由宝马英国集团、福特、机械工程师协会、捷豹路虎、西门子，丰田、制造英国，以及沃克斯豪尔汽车公司等机构领导。该小组已经开发了机电一体化维护技术员、控制/技术支持工程师、电气/电子技术支持工程师、制造工程师、产品设计和开发工程师，产品设计和开发技术员的标准[19]。

3.行业技能委员会

行业技能委员会是雇主主导的技能组织，它们与55万多雇主合作来界定各行业的技能需求和技能标准[20]，为包括金融、会计、社会关怀、工程与制造、汽车、环境、软件服务、运动、食品与饮料，以及能源等行业提供专业咨询服务。在学徒制方面，行业技能委员会主要通过参与开发学徒制框架和标准，提供学徒制有关咨询服务而满足雇主需求。

SEMTA是英国科学、工程和制造技术联盟的简称，是英国先进制造和工程（AME）领域的行业技能委员会，是由雇主主导的非营利组织，SEMTA与雇主合作，开发本行业的国家职业资格，一些学徒制标准的内容来源于这些国家职业资格。SEMTA支持雇主参与开拓者项目，与雇主共同开发学徒制标准。学徒制学院成立后所建立的15个专业小组中，SEMTA主持学徒制学院制造业专业小组工作。一些行业技能委员会，如建筑、服务、数字等都参与到了学徒制学院的专业小组中①。

（三）供应网络

学徒制供应网络主要由教育与技能拨款局和学徒制注册培训机构组成。教育与技能拨款局作为政府的执行机构，除管理学徒制经费外，还承担学徒培训提供者的审核、签订合同，以及学徒制培训提供者注册单和学徒评估机构注册单的运行工作。数以千计的学徒制注册培训机构则按照培训合同提供符合标准的学徒培训。教育与技能拨款局与学徒制注册培训机构的工作互为前提，前者通过后者实现公共投资的效益；后者通过前者获取一定经济利益的同时，也体现了社会公益目的。

1.教育与技能拨款局

教育与技能拨款局是英国负责为儿童、青少年和成人教育和培训的唯一拨款机构。在学徒制方面，负责学徒制培训的供应内容，包括负责学徒制培训提供者标准的开发并按标准批准学徒培训提供者。《学徒制问责声明》规定，教育与技能拨款局负责“学徒培訓提供者注册清单（RoATP）的管理”[21]。RoATP是指通过在线申请表明有能力提供学徒培训的机构名单，只有成功进入RoATP的机构才有资格提供学徒培训。为落实以上职责，教育与技能拨款局发布了一系列关于学徒制培训提供者的文件，如《学徒制培训提供者注册》《加入学徒制培训提供者注册清单—申请指南》。这些文件规定了学徒制培训提供机构的条件。

2.学徒制培训提供者

满足条件的机构都可以成为学徒制培训提供者，包括继续教育学院、大学、企业，以及私立培训机构等。2017年9月，在教育与技能拨款局公布的清单中，共有2196个学徒制注册培训机构。其中，大学102所、学院293所、公司1541个、其他机构287个[22]。这些机构提供学徒制培训需同教育与技能拨款局签订协议，按标准与要求提供符合质量的学徒制培训。

（四）质量保障网络

英国学徒制质量保障网络包括多个机构，这些机构相互配合，共同保障学徒制培训总体质量。

1.教育、儿童服务和技能标准办公室（Ofsted）

教育标准、儿童服务和技能办公室是负责检查和管理关心儿童和青少年服务，以及为所有年龄段学习者提供教育和技能服务的机构。在学徒制方面，负责检查2～5级学徒培训的质量。如果学徒制提供者提供的内容包括高等教育，要与英格兰高等教育拨款委员会共同工作，以达成一致判断。此外，“当涉及到教师和培训师培训时，要检查6级和（或）7级的学徒培训质量”[23]。

2.英格兰高等教育拨款委员会（HEFCE）

英格兰高等教育拨款委员会负责英格兰大学和学院的拨款和管理工作，也负责学位学徒制（6级和7级）质量的管理工作。《声明》规定，如果4级和（或）5级学徒标准包含规定的高等教育资格内容，英格兰高等教育拨款委员会要与Ofsted共同工作，对提供这两级学徒培训的提供者作出判断。此外，还要“与Ofsted共享信息以告知现行的提供者的风险评估情况，当学位学徒制有严重问题或4级和（或）5级内容中包括高等教育内容的提供者有严重问题时，要进行调查。”[24]未来学生办公室将于2018年成为英格兰高等教育机构的主要监管机构，与指定的质量机构合作，开展质量和标准评估功能”[25]。

3.高等教育质量保障办公室（QAA）

高等教育质量保障办公室是独立的非营利组织，负责检查接受高等教育并希望获得资格的学生。其主要工作领域包括英国高等教育质量标准、高等教育提供者检查、问题调查、培训与指导等[26]。

《声明》规定了高等教育质量保障办公室在学徒制方面的质量保障责任，包括“与HEFCE一起工作，为6级和7级学位学徒制以及包含所规定的高等教育资格的4级和5级学徒制标准，提供质量保证”，并且“监督高等教育资格框架（FHEQ），……包括与学徒制相关的资格”[27]。

4.资格与考试监管办公室（Ofqual）

资格与考试监管办公室负责英格兰资格、考试和评估的管理工作，也是学徒制四个外部质量保证机构之一。《声明》规定，“当‘开拓者项目提名时，资格与考试监管办公室要根据要求与其他外部质量保证机构合作，提供外部质量保证服务”。它还要“就评估计划提出建议，以确保有效的终点评估（EPAs）”。当不是外部质量保证机构时，资格与考试监管办公室还负有管理学徒制评估机构的责任[28]。

5.终点评估机构（EPAs）

终点评估机构的认定，是保证学徒制质量的主要措施之一。终点评估机构负责“开发终点评估内容”“检查和验证学徒已经完成了终点评估的任何先决条件”“根据评估计划执行学徒终点评估”“确保终点评估综合独立”等等[29]。截至2017年9月，教育与技能拨款局终点评估机构注册单中共有92个机构，其中，颁证机构31个、高等教育院校10所、培训提供者19个、专业机构20个、评估机构5个，其他6个（行业技能委员会1个、雇主1个、国家技能学校1个，网络工程师1个，公共行业机构2个）[30]。

（五）综合支持网络

英国存在若干为学徒制发展提供支持与服务的综合机构，如英国大学职业颁证委员会（UVAC）、英国院校联盟（AOC）等。这些机构形成了学徒制综合支持网络，为学徒制的发展提供包括政策、专业咨询、平台搭建等多个方面的服务。

1.大学职业颁证委员会

大学职业颁证委员会是1999年成立的不以营利为目的的机构。该委员会为成员提供服务并代表成员发出包括高等和学位学徒制在内的技术和专业高等层级学习的独立声音。UVAC现有成员约60个，包括大学、学院、颁证机构、海外机构、行业技能委员会和个人。其与成员和其他相关机构共同工作，为高校实施学位学徒制提供广泛支持。这些支持包括召开学徒制实施的政策与实践研讨会、开发学位学徒制实施合同模板，支持开发学位学徒制标准的学徒开拓者项目，为成员争取有利的发展条件，提供高等和学位学徒制发展的学术交流平台，等等。经过以上支持与努力，HEFCE/QAA成为了学位学徒制和高等学徒制的质量监督者，QAA成为了学徒制外部质量保证的提供者，高等教育机构能够更大程度地参与到学徒制发展进程中[31]。

2.学院联盟

学院联盟是由学院创建的会员组织，是非营利性机构，目前有274个正式会员，占全部294所学院的93%。AoC代表学院发声，为会员提供多项基本服务，包括专题简报、培训、交流平台等等[32]。在学徒制方面，AoC提供了关于学徒制改革发展的最新信息，并为此举办一系列研讨会，开发学徒制合同模板，编制学徒制实施指南手册，录制一系列指导性视频资料，等等[33]。此外，英国大学校长联盟（UUK）、英国技能与标准开发联盟（FISSS）也为学徒制发展提供了包括政策、专业服务等在内的多方面服务。改革后的英国学徒制治理结构见图1。

三、英国学徒制网络治理特征

（一）网络成员包括不同性质的机构，为克服“不确定性”问题奠定基础

网络出现的一个重要原因，是存在很多仅仅依靠单个机构或个人不能解决的问题，尤其是“不确定性”问题。学徒制相关者诉求多样且不断变化，存在“不确定性”问题。英国学徒制网络所涉机构众多，包括政府行政机构、非行政公立机构、行业、企业、协会、教育教学机构、培训机构等。英国通过制度性规定、协议、合同，以及学徒制税等制度设计，使得以上机构在学徒制各自网络范围内互动、交流与合作，进行物质与非物质交换，为克服不确定性问题奠定了一定基础，在实现自身目标的同时也实现了公共目标。

（二）在政策网络框架下形成多个网络治理中心，兼顾机构优势和政府远程治理

学徒制是一种制度，政策设计是前提。为保障学徒制成功实现目标，英国形成了政策网络、需求网络、供应网络、质量保障网络和综合服务网络，形成了多个网络治理中心。政策网络的治理中心在于教育部。需求网络的治理中心在学徒制学院。此外，院校联盟是继续教育学院的综合服务网络中心。这些中心在政策网络所涉及的总体框架下，各自发挥专长，管理协调自己所属网络，保障学徒制网络的高效运行，也使政府能够远程治理。

（三）采用不同治理形式，實现网络的有效性

英国学徒制网络内容不同，网络成员性质不同，治理形式也不同。政策网络采纳的是领导组织治理形式，需求网络和供应网络采纳的是NAO形式（网络管理组织形式/外部治理形式），而综合服务网络采取的则是参与者治理形式。

英国学徒制政策网络的治理方式具有“高度集中”和“不对称权力”特性[34]，属于领导组织治理模式。教育部作为国家学徒制政策的总负责机构，也作为领导者，对学徒制政策网络进行管理与协调同时作为内部管理实体承担网络管理成本。这种治理形式中，其他的网络成员，即学徒制学院和教育与技能拨款局，自主决定操作层面的活动。

需求网络和供应网络采纳的是NAO形式。NAO形式是指“在网络边界以外建立了独立的管理实体，负责管理、协调和维护网络。NAO对战略和日常工作的所有活动都有充分的决策权”[35]。这种治理形式的特征为外部管理和集中式管理。

参与者治理形式也叫自我治理形式，它是最简单和最常见的形式。这种形式的决策权力由参与者掌握，决策权力（或多或少）是对称的，治理活动由参与者自己界定和管理。网络参与者负责管理内部和外部关系，并且网络集体作为一个机构单元。治理可以通过正式（例如定期和定义的会议）或非正式（例如自发和没有结果协调的努力）机制发生[36]。参与者管理网络“完全依赖于所有组织的或组成网络组织的重要子集参与和承诺”。“当网络治理共享时，合作伙伴集体性决定了所有决策和管理网络活动”[37]。包括院校联盟在内的一些机构，采用的是会员制，它们通过会议或具有广泛代表的董事会作出决定，较好地体现了会员的意志。

英国学徒制改革所形成的治理新体系，也存在一些不完善的地方，例如，一些机构在保障治理方面，职责并不完全清晰。这一新体系的效果如何，还需实践检验。但新体系所体现出的一些属性，符合网络治理理论基本原理，对我国学徒制试点的进一步推进具有启示作用。第一，继续坚持政府在学徒制试点中的总体领导，进一步完善制度设计，形成相关者参与学徒制的良好的制度环境。第二，注重非行政公立机构作用的发挥，明确其在我国学徒制实施中的定位，并赋予一定权利，给予一定条件，使其能够发挥专业特长，在政策框架下，负责学徒制实施层面的工作，成为连接政府和其他相关者之间的业务中心。第三，建设覆盖学徒制相关方面的网络，形成由相关者参与的相互连接的网络体系。虽然我国有很多机构参与了学徒制试点工作，但这些机构之间没有通过制度形成相互依存、资源交换的紧密网络，学徒制的需求网络、质量保障网络以及综合服务网络等还未真正形成。有必要通过建立或完善包括学徒制培训提供者机构的准入条件、学徒制培训标准开发者的资格，通过合同、协议等手段，使得学徒制相关各方具有可以交换的资源，明确社会目标，为形成网络奠定基础。第四，依据不同内容，不同网络采纳不同的治理形式，以实现有效治理。

参 考 文 献

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