基于风险导向的“一把手”经济责任审计监督机制研究

摘 要 领导干部经济责任审计是加强对“一把手”权力运行制约和监督的重要制度，是惩治和预防腐败体系的重要组成部分。由于“一把手”身份地位的特殊性和监督的复杂性，以及监督机制尚不够健全等原因，防范和应对经济责任审计显得尤为重要。要引入和借鉴现代风险导向审计模型和理念，从六个方面创新“一把手”经济责任审计监督机制，有效防范和应对审计风险，发挥经济责任审计对于规范领导干部权力运行、加强干部的监督管理等方面的积极作用。

关键词 “一把手” 经济责任审计 审计风险 风险导向审计 创新机制

党的十八大报告提出，要“加强对领导干部特别是主要领导干部行使权力的监督”。习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上强调，要加强对权力的制约和监督，推进党风廉政建设和反腐败斗争，就要抓住“关键少数”，破解一把手监督难题。领导干部这个“关键少数”，身处关键岗位、关键领域、关键环节，对所在地区和部门、单位的发展起着至关重要的作用。“一把手”是党政主要负责人，是领导集体的“班长”，是“关键少数”中的“关键”，位高权重，权力集中，一旦出现问题，很容易产生催化、连锁反应，甚至造成区域性、系统性、塌方式腐败。从广东乃至全国的反腐败情况来看，“一把手”腐败特征明显，在职务犯罪中比例较高。党的十八大以来，党中央先后查处了200多名高级干部，其中不少人都是在“一把手”任上出了问题。党的十八大以来，广东省查处地厅级干部400余人，其中“一把手”或在“一把手”任上出问题的比例较大。领导干部经济责任审计是加强对“一把手”权力运行制约和监督的重要制度设计，是惩治和预防腐败体系的重要组成部分，对于规范领导干部权力运行，推动反腐败和党风廉政建设、加强干部的监督管理等方面有着积极的作用。

一、“一把手”经济责任审计面临的审计风险

领导干部经济责任审计是对“一把手”经济权力的监督。由于“一把手”身份地位的特殊性和监督的复杂性，以及监督机制尚不够健全等原因，目前对“一把手”的监督仍然是一个薄弱环节，经济责任审计也还处于探索和发展阶段，要破解“一把手”监督难题，充分发挥经济责任审计在“一把手”经济监督中的作用，对防范审计风险的研究显得尤为重要。“一把手”经济责任审计的风险主要表现在以下方面。

（一）审计监督对象特殊，环境复杂，审计难度大

“一把手”在权力结构中处于核心地位，权力相对集中，位高权重责任大。目前，在权力监督机制不尽完善，违纪违法手段日趋隐蔽的情况下，一些腐败行为有较强的隐蔽性，如通过利益输送（如土地转让、工程建设、自然资源开发、经济发展优惠政策运用）等公权力运用中，表面上与资金账务没有直接联系，有的还不是经济行为（如干部提拔调动、编制安排等组织人事权运用），但却通过私下的收受贿赂而获取大量的违法经济利益。违纪违法问题手法隐蔽多样，甚至高科技化、高智能化，往往隐藏在合法外衣之下。对“一把手”的经济责任审计监督面临较大的审计风险。

（二）审计内容的广度和深度大大高于常规的财务审计

领导干部经济责任审计内容涵盖了“一把手”任职期间履行的经济责任，以及与履行经济责任有关的管理、决策等活动情况，包括经济发展指标、财经法纪执行、重大经济决策、重大项目安排、重大资金使用、财政财务收支、党风廉政建设等方面的主要业绩、问题与责任，无论是审计的范围、审计的广度和深度都大大超越了常规的财务审计，传统的以财务收支为主线的审计模式已不适应经济责任审计监督新形势的需要。

（三）审计技术方法手段和审计专业胜任能力面临新的挑战

长期以来，国审计以财务审计体系为基础，审计队伍人员结构较单一，主要由会计、审计专业人员构成，缺乏宏观经济管理、环保、工程建设、计算机技术、法律等方面的复合型人才，审计要求高、任务重，与审计力量不足矛盾突出。在审计技术方法和审计手段方面，基本上还是以查账为主的传统财务审计模式和技术方法。有的以传统财务收支审计代替经济责任审计，审计就事论事、就账查账，对经济运行、经济管理等方面不够了解，对经济权力运用的审计显得力不从心。在重大违法违纪问题的查处方面，审计强制手段有限，审计查证有难度，存在检查风险。

这些问题影响了经济责任审计职能作用的发挥，传统的财务审计模式与审计技术方法，已不适应审计监督新形势的需要，必须创新“一把手”经济责任审计监督机制。要有效防范和应对审计风险，加强审计工作体制机制创新，发挥权力运行“紧箍咒”和反腐败“利剑”的作用。

二、引入和借鑒现代风险导向审计理念，创新“一把手”经济责任审计监督机制

现代风险导向审计是以被审计单位的战略经营风险为导向，从战略系统观对风险进行分析、测试、评价和决策，判断重大风险点和风险领域。现代风险导向审计模型是“审计风险=重大错报风险×检查风险”，审计风险取决于重大错报风险和检查风险，在审计风险水平一定的情况下，重大错报风险和检查风险属于此消彼长的关系。其中，重大错报风险是指在被审计对象在审计前存在重大错报的可能性，是被审计单位存在的问题，审计人员不能控制它，但可以识别、评估和应对它。检查风险是指如果存在某一错报可能是重大的，但审计人员实施审计程序后没有发现这种错报的风险。检查风险是审计人员的责任，可以通过合理设计并有效执行审计程序以控制检查风险。现代风险导向审计以战略系统观为基础，以重大审计风险的评估和应对为出发点，针对不同风险因素的程度、状况，采取相应的审计方法，使审计资源向高审计风险领域倾斜，其战略核心是将风险降至可接受的水平。

现代风险导向审计是审计理念和审计技术方法的重大创新，被认为是审计领域的一场划时代的技术革命，是现代审计发展的方向。新形势下，我们要借鉴和引入现代风险导向审计理念，创新“一把手”经济责任审计监督机制。

（一）创新审计战略系统观理念，构建以重大风险评估和应对为导向的经济责任审计模式

在审计思路上，要从“自下而上”转为“自上而下”与“自下而上”相结合。从了解被审计对象内外部环境、运行风险入手，设置并有效实施重大风险评估程序，将审计重点直接指向评估的重大风险的领域和风险点。第一，审计重心前移，将审计起点前移至调查了解被审计对象的情况和战略上，将审前调查作为必不可少的重要环节。改变那种认为审计时间紧、任务重而力量不足，忽视审前调查的观念，采取预发审前调查表格、搜集和查询相关资料、个别或召开座谈会、向纪检监察、组织人事等监督管理部门了解情况等方式方法进行审前调查，为发现审计线索、评估审计风险、把握审计重点打下基础，“磨刀不误砍柴工”，以提高审计效率，达到事半功倍的效果。第二，关注高风险审计领域和重大风险点，特别是腐败行为等特别风险，针对“一把手”在履行经济责任过程中容易产生问题的薄弱环节和腐败高发的重点领域，突出审计重点。第三，科学制定审计方案，合理分配审计资源。在“一把手”经济责任审计时间跨度长，审计范围广内容多，时间紧、人力有限的情况下，审计资源配置向高审计风险领域和风险点倾斜，提高审计的质量和效率，控制审计风险。

（二）创新审计组织方式，优化审计资源配置

一是对地方党政“一把手”经济责任审计采取“异地同步审计”的审计组织方式。地方党政“一把手”处于地方党委政府权力架构的最顶端，权力大、责任重，权力较为集中，由于制度性安排的长效监督机制缺失，监管不到位等原因产生的问题较多，审计人员受人情干扰和外在压力较大。为了避免干部管辖权和行政管理机制对审计工作的干扰，对地方党政“一把手”的经济责任审计应由上级审计机关“五统一”（统一计划、统一委托、统一组织，统一方案、统一管理、统一报告），实行异地同步审计。这样避免了干部管辖权和行政管理机制对审计工作的干扰，形成有效的权力监督制约机制，提高了审计监督效果和工作效率，增强审计的震慑作用；提高了审计监督的独立性，体现了审计的客观性、公正性。

二是整合审计项目，优化组合审计资源。在计划安排、审计重点和审计力量调配等方面，将“一把手”经济责任审计、财政决算审计、绩效审计、重大项目和重大资金审计等审计项目相互结合和衔接，同时安排，“1拖N”，大兵团作战与单兵作战有机结合，集中力量，重点突破，提高审计效率。探索一次进点、协同审计、成果共用、分别报告等组织方式，项目同步安排、协同实施、共享成果，优化组合审计资源。扩大审计覆盖面，拓展审计内容和审计深度。

（三）创新审计技术方法，提高审计质量和成效

一是建立以风险导向为中心的“一把手”经济责任审计操作规程、作业流程和评价体系。规范重大风险评估、审计方案、审计计划、审计实施、审计报告、审计评价和审计结果运用等方面的工作程序及工作标准，使对重大风险的评估和应对贯穿整个审计过程。

二是重视分析性复核方法的运用，提升发现重大风险的概率。不能以传统的财务审计代替经济责任审计，要跳出“就账论账”的传统思维模式，围绕“一把手”履行经济责任情况开展审计，抓住重点问题查深查透，客观准确地评价其发展思路、理念、措施和效果，特别要强调对腐败、舞弊行为的识别和评估，增强审计指向性。要突出对重大经济决策、重大经济建设项目、重点资金使用的审计，要关注财政专项资金、工程建设、土地和矿产资源出让转让、国有资产处置和国有企业投资经营、招商引资等腐败高发领域，揭示“一把手”运用经济权力中的突出问题和风险隐患。

三是扩大审计证据内涵和范围，打好各种审计方法的“组合拳”。要综合应用询问（座谈）、分析、外部调查等多种审计取证方式，强调对腐败、舞弊行为的识别和评估，强调职业怀疑，提升發现重大错报的概率。

四是提高信息化审计的能力水平，提高效率，增强效果。经济责任审计技术方法手段应转型升级，充分利用信息技术，开展大数据审计。建立由数据分析专家、审计能手等组成的数据分析团队。通过计算机审计软件采集数据，运用数据库分析等方式对审计数据进行综合分析和筛查疑点，使审计人员掌握的信息更为全面，视野更为开阔，审计判断更为准确，扩大审查事项的覆盖面，取得事半功倍的效果。改善传统审计模式下信息不对称的缺陷，提升审计的深度和广度，提高审计质量。

（四）将“一把手”经济责任审计与巡视制度有机结合，构建巡察与审计监督“三对接”联动机制

巡视是党内监督的重要方式，是反腐败斗争的一把利剑。根据反腐倡廉新形势的要求，巡视制度和经济责任审计制度都要实行全覆盖。为了进一步加强对领导干部权力运用的监督，提高监督效果和效率，建议将“一把手”经济责任审计与巡视制度“两个全覆盖”结合起来同时进行，构建巡察与审计监督“三对接”联动机制。

一是计划对接。巡察全覆盖和“一把手”经济责任审计全覆盖协同实施，巡察机构把审计“一把手”经济责任全覆盖项目规划作为巡察计划和重点巡察对象的参考依据，审计时间和巡视时间可以同时安排。经济责任审计全覆盖和巡察全覆盖有机结合，有利于审计和巡察的互相配合，有效实现监督对象的全面覆盖，消除监督盲区。

二是人员对接。巡察队伍和审计人才相互融合。抽调审计人员开展巡察和参与专案调查优秀审计干部加入巡察队伍人才库，纳入巡察专业人才库，或到巡视组挂职锻炼，充实巡察队伍的审计专业力量，为巡察工作做好人才输送。强化审计和巡察工作的协调联动。

三是信息对接。经济责任审计资料和巡察线索共享共用。审计资料信息为明确巡察重点方向提供第一手资料，助力精准巡察。发挥审计专业优势，为巡察工作提供技术保障。巡察将信访举报、网络舆情、谈话线索等事项移交专业审计人员，运用审计手段审查核实，及时跟踪审计调查结果情况。根据巡视情况抽调审计人员有针对性地进行审计，迅速发现问题线索，及时向巡视机构反馈发现的问题，有效发挥经济责任审计监督和党内巡察的合力作用。

（五）将“一把手”经济责任审计与预防和惩治腐败紧密结合，构建“立体式”全方位协同监督机制

由于审计权限和手段的限制，“一把手”经济责任审计监督必须与纪检监察、组织人事、公安司法等监督部门协调配合，案源信息共享，相互取长补短，发挥各自优势，实现监督资源的优化组合，解决审计机关职权有限、信息不对称、审计手段不足的困难，提升监督实效，形成打击和预防腐败的整体合力，形成监督合力。

一是建立纪监审快速联络会议制度，从工作制度上建立提前介入机制、快速反应机制、及时反馈机制，提高发现问题的精准度，审计发现问题线索及时调查处理，审计成果向反腐败办案成果的高效转化，为查办腐败案件提供有力支持。

二是健全审计协同工作机制。纪检监察、组织人事、司法等监督管理部门共同参与，健全重大项目协调、重要事项通报、重要工作配合、信息沟通协调、审计成果运用通报等工作协调机制，形成“审前共商、审中协作、审后运用”的协调配合机制。

三是健全审计结果协同运用机制，扩大审计公开化程度。将“一把手”经济责任审计与纪律监察工作、干部监督管理工作、预防和惩治腐败工作紧密结合起来，构建“立体式”全方位协同监督机制。

（六）强化审计能力建设，控制检查风险

一是改进审计人员准入制度，构建多元化结构的经济责任审计队伍。经济责任审计人员队伍必须包括高层次、高素质、多门类、复合型的专业人才，扩大有实际经济工作经验的人员的比例，建立一支以复合创新型人才为主的经济责任审计队伍。

二是有效利用外部的人力资源。对专业技术性强的生态环境评估、经济与社会发展规划及统计分析、工程建设、环境保护、计算机信息技术等经济领域、建立专家库，聘请专家参加经济责任审计工作，缓解审计任务重与审计力量不足的矛盾，确保审计组从整体上提高专业胜任能力。

三是实行经济责任审计人员与经济管理部门人员交流任职、多岗位锻炼、轮岗交流等制度，提高经济责任审计人员的专业能力，在经济工作中学习经济知识，增长才干。加大上下级审计部门、审计部门内外干部的交流力度，拓宽审计人员的视野和知识面，增强宏观思维和大局意识，培养复合型人才。

（作者单位为广州城建职业学院）

[课题项目：本文系2016年度广州市哲学社会科学“十三五”规划课题研究成果，课题编号：2016GZYB64。]

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