谈如何缩小企业和机关事业单位职工养老金差距

杨松　于兰　邹威威

摘 要 养老保险“双轨制”造成的企业和机关事业单位职工养老金差距问题，长期以来都没有得到有效的解决，甚至通过机关事业单位“并轨”也没有从根本上得以解决。机关事业单位“并轨”后，建立了职业年金制度，从而保障其职工的养老待遇不会降低。因此，要缩小企业和机关事业单位职工养老金差距，应通过立法等措施强制实施企业年金制度，同时通过减税与补贴等途径，减轻企业建立企业年金的负担，才能真正缩小企业和机关事业单位职工养老金差距。

关键词 养老金差距 企业年金 强制实施

一直以来学术界普遍认为，企业和机关事业单位职工养老金差距主要是由养老保险“双轨制”造成的，只有进行“并轨”才能从根本上解决这一问题。然而，事实上我国实行养老金“并轨”改革后，机关事业单位职工的养老待遇并没有降低。这是因为“并轨”后，机关事业单位建立了职业年金制度，以此作为其养老金的必要补充，从而保障了其职工的养老待遇不降低，因而“并轨”并没有完全从根本上解决养老金差距问题。

一、养老金差距问题的由来

20世纪50年代，我国的职工养老保障制度从建立之初就划分为企业职工养老保险与机关事业单位职工养老保险，其中企业职工的养老金由企业负责，机关事业单位职工的养老金由国家财政负责。虽然当时两种制度的退休人员的待遇也存在差距，但是在“低工资、高福利”和平均主义盛行的背景下，退休待遇差距控制在合理的范围之内。

然而，当1995年企业经过改革，初步建立“统账结合”的养老保险制度时，机关事业单位养老制度却因受到阻力而没有进行同步改革。从那时起，两种不同的制度开始逐步拉开差距，两类退休群体养老金待遇越拉越大。

由于机关事业单位采用年功体制，退休前的工资水平通常是员工最高的工资水平，其职工养老金替代率最高为90%。而城镇企业职工基本养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金两部分组成，其职工养老金替代率最高为68%。例如，1995—2003年，企业职工历年人均退休费用平均增长率为9.26%，而同一时期机关单位与事业单位职工历年人均退休费用平均增长率分别为14.27%、14.29%。

二、养老金差距形成的根源

养老金“双轨制”始于20世纪90年代，当时国家率先对企业养老制度进行改革，实行企业和个人共同承担的“统账结合”模式，而机关事业单位未列入改革范围，依旧由国家财政拨付，由此形成了企业和机关事业单位养老金制度上两种截然不同的“双轨制”，这种“双轨制”直接导致养老金待遇差距的拉大。具体表现为：

（一）养老金计发办法不同

机关事业单位职工退休后的养老金领取标准是以该职工退休前最后1个月的工资的一定比例计发，在机关事业单位工资“只升不降”的刚性规律下，其职工退休前往往是工资收入最高的时期，因此机关事业单位退休人员养老金替代率比较高。企业职工退休金计发与本人在职时的工资脱钩，改为按当地社会平均工资的一定比例和个人账户储存额确定。由于个人退休待遇与个人缴费直接相关，企业职工收入增长明显低于机关事业单位人员，造成退休后养老金相对下降，企业退休人员的养老金替代率比较低。

（二）工资增长机制不同

20世纪80年代，由于试行企业工资总额同企业经济效益挂钩的办法，企业掌握自主分配权，并逐步形成了企业的工资增长机制。而鉴于机关事业单位职工工资水平较低，从1989年开始，国家对机关事业单位职工工资做过多次调整，机关事业单位退休人员养老金待遇随之得到提高。

（三）养老金调整机制不同

企业职工退休待遇增加缓慢，主要依靠当地平均工资水平的调整而变化，个人账户部分领取额则取决于个人缴费的多少。由于机关事业单位退休人员退休待遇随着在职职工的工资增长而调整，所以国家针对机关事业单位在职人员的每一次调资升级，退休人员的退休待遇也得到相应提高。近几年，机关事业单位工资调整的频率和幅度随之加快，导致两部分人员的养老待遇差距越来越大。

（四）企业年金的缺位

企业年金采取的是自愿原则，出于经营利润等方面的考虑，建立企业年金制度的现代企业只有很少一部分，绝大多数企业职工完全依赖基本养老保险。

三、对实行养老金“并轨”解决养老金差距的质疑

国务院2015年发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，即从2014年10月1日起，机关事业单位实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。基本养老保险费由单位和个人共同负担，单位缴纳基本养老保险费的比例为本单位工资总额的20%，个人缴纳比例为本人缴费工资的8%，由单位代扣。同时建立职业年金制度，单位、个人分别按基本养老保险缴费基数的8%、4%缴纳，全部计入职业年金个人账户。

众所周知，实行养老金“并轨”改革的目的是实现社会公平，缩小企业和机关事业单位职工养老金差距，而不是为了降低机关事业单位职工的养老待遇。缩小退休金差距，靠降低机关事业单位职工退休金的方法不可行，这样做虽然缩小了企业和事业单位职工的退休金差距，以降低事业单位职工退休待遇为代价，会造成企业、事业单位和机关单位的三方矛盾。从这个意义上说，实行养老金“并轨”改革不降低机关事业单位职工的养老金的原则没有错，事实上机关事业单位通过建立职业年金制度使这一问题得到了有效的解决。

但是，在企业职工养老待遇不提高的情形下，机关事业单位职工养老待遇不降低，机关事业单位职工与企业职工之间就依然存在养老待遇差距，实行养老金“并轨”改革的意义就会大打折扣，养老公平问题依然无法真正得以实现。针对这一问题，我们认为应该从提高企業职工养老待遇上下功夫。

四、解决养老金差距的办法——发展企业年金

为缩小企业和机关事业单位职工养老金差距，2005—2012年，我国已连续8年较大幅度调整企业退休人员基本养老金水平。2013年，国家决定继续提高企业退休人员基本养老金水平，提高幅度按 2012年企业退休人员月人均基本养老金的10%确定。但这些并不能从根本上解决企业和机关事业单位职工养老金差距问题。在机关事业单位职工养老待遇不降低的情况下，唯有提高企业职工的养老待遇，才能有效缩小机关事业单位职工与企业职工之间的养老金差距，真正促进养老公平并提高劳动者的整体养老水平。这一目标的实现，必须依靠发展企业年金来提升企业职工退休金，机关事业单位的职业年金制度已经为我们做出了很好的榜样。

企业普遍建立企业年金，就能较大幅度地提高企业职工的养老待遇。与职业年金制度具有国家强制实施的特点不同，企业年金的建立是自愿和有条件的。2004年5月1日，国家劳动和社会保障部制定的《企业年金试行办法》第二条明确规定，本办法所称企业年金是指企业及其职工在依法参加基本养老保险的基础上，自愿建立的补充养老保险制度。按照自愿原则，截至2013年，企业年金的覆盖范围仅为六七百万人，约占国家基本养老保险参保人数的6%，说明企业年金发展有待提高。

因此，要缩小企业和机关事业单位职工养老金差距，就应该效仿机关事业单位的职业年金制度，通过立法等措施强制实施企业年金制度，同时通过减税与补贴等途径，降低企业建立企业年金的负担，这才是缩小企业和机关事业单位职工养老金差距的真正方法。

（作者单位为国网吉林省电力有限公司培训中心）

参考文献

[1] 杨立雄.中国养老金待遇差距问题研究[J].新视野，2010，1（10）.endprint