“一把手”眼里的依法治国

别人盯上了你的权力怎么办

“作为领导干部，不是说一定要对哪部法律有很精的研究，关键是要有遵守、崇尚法律的精神，有法治思维。”

如果审判的程序公正性能够呈现出来，“越来越多的人会觉得没有必要打招呼”。

有些地方依法信访的工作越做越糟，动不动就是书记、市长接访，现场办公。

南方周末记者 钱昊平 刘昊

发自北京

2015年两会期间，全国人大代表、重庆巴南区委书记李建春一口气提了5份带“法”字的建议：尽快制定个人信息保护法、修改社会矫正法、完善未成年人保护法……

受十八届四中全会启发，李建春把自己的两会关键词从去年的“民生”转为了今年的“依法治国”。就在春节前，他所在的巴南区刚完成“依法治区”的部署。去年，巴南区区长陈刚也成为重庆主城区第一位出庭应诉“民告官”案件的区政府“一把手”，他出庭还有一个目的，“想扭转近年来群众‘信访不信法的尴尬局面”。

“依法治国必须抓住领导干部这个‘关键少数。”习近平总书记在十八届四中全会上讲的这句话，给李建春留下了很深印象，此后这句话也成为不少官员的作文题。

去年11月到今年3月，全国人大、内蒙古自治区检察院检察长马永胜，全国人大常委会法律委员会委员、中央党校副校长张伯里，全国人大代表、四川省委书记王东明等人相继发文阐述这一命题，文中亦直接列举当地“一把手”落马的案例。

今年是全面推进依法治国的开局之年，具体到每个省、自治区、直辖市，乃至更小的行政区域，“法治”如何真切地落地生根？两会期间，南方周末记者走访了多位全国人大代表中的地方党政“一把手”，记录他们对法治的理解和实践。

“学法更多 还是在实践中”

“你向医生普及经济法有什么用？”

2015年3月7日晚，在重庆代表团的驻地北京金台饭店，一身休闲装的李建春说，今年重庆巴南区将依法治区的终极目标定位于“大善巴南”，“党委、政府要泽善天下，普通百姓要从善如流，法治和道德都不可或缺”。李建春认为目前在推进依法治国时的主要问题不是无法可依，而是很多人目无法纪、有法不依，这是诸多矛盾中的主要矛盾。

海南省东方市市委书记吉明江也认为，目前我国法律从数量上看已比较完备，但执法不严不到位、知法守法做得还不够好。

“自古就有‘没有规矩不成方圆的朴素说法。但随着社会向多元发展，社会经济发展到现今阶段，需要一个法器了，就是‘依法治国。”福建龙岩市委书记梁建勇说，“十八大后，中央查处了这么多腐败案件，说明了依法治国的紧急和迫切。”

党委“一把手”们接受南方周末记者采访时均提到，落实依法治国，首先要坚持共产党的领导，“这丝毫不能动摇。”浙江台州市委书记吴蔚荣说，“党委要在法治建设中发挥主导作用。”“依法治市必须要通过领导的强力推进，才会有好的部署。”海南东方市委书记吉明江说。

吉明江说，除此之外，还要通过学校、行政院校进行宣传，并把普法教育纳入政府培训。多名“一把手”认可从政府机关入手，发挥好行政部门的带头作用。而党校学习、党委理论中心组学习和自学，是党政“一把手”提高自己法律素养的主要途径。

“我个人学法更多的还是在实践中，以问题为导向。”李建春说，实践遇到什么问题，跟什么样的法律有关，就去学习什么法律。“但作为领导干部，不是说一定要对哪部法律有很精的研究，关键是要有遵守、崇尚法律的精神，有法治思维。”

普法也是领导干部学法的途径。列席全国两会的贵州省高院院长孙潮相信，对案件的判决可以在公众普法方面发挥作用，“每一个案子都判得比较公平、公正，然后大家就知道，这个世界不怕争议，怕的是没有解决争议的好机制。如果解决争议的方法是恰当的，人们就会建立起对法律的信心。”

不过李建春认为，过去传统的普法方式“太被动”。首先是没明确普法主体，例如公安、工商、卫生等部门都有执法权，但很少按照“谁执法，谁普法”的理念去执行，一般都是司法局去普法，“贴点标语、背背条文，法律没有深入人心，对涉事当事人起不到教育作用”。另外，这种普法方式也缺乏针对性，“你向医生普及经济法有什么用？”

“书记也是人”

“有时不能断然拒绝，只能婉拒。”

法治与人情，是“一把手”们无法回避的纠葛。

浙江台州市委书记吴蔚荣说，法和情是不能混淆的，作为领导干部，如果别人找他办事，首先自己要有强烈的“不能谋私”的意识，要学会拒绝，要知晓为官做事的尺度。海南东方市委书记吉明江眼中的这条“尺度”是，“合法的就办，不合法的就不办”。

“我们说法治，但中国是个人情社会，托关系办事是客观存在的。”内蒙古乌海市市委书记侯凤岐说，“一把手”有很大权力，但他有自己的底线，“那就是不能违反党规和法律，不能违反道德良知”。

但他也坦言，具体处理起来确实很难，“有时不能断然拒绝，只能婉拒，毕竟是人情社会，不得得罪太狠”。

“亲戚朋友知道我的脾气，一般都不愿意找我。”福建三明市委书记邓本元说自己“基本不干‘批条子的活”，如果在职责范围内，不管是本地人还是外地人，不管是大企业家是小老板，“都按一样的规则给予关心”。而如果别人的要求过分，就要把不能办的原因说在明处，否则对方还要找人，最后还要转到他那里去。

“书记也是人。”重庆巴南区委书记李建春不讳言，如果有同学、朋友找他办事，他的处理方式是：告诉对方有什么机会，找什么人、走什么程序更便捷，但不会去打招呼，“这样既不显得自己六亲不认，也不会因权力为他们谋私利”。

书记们都表示不打招呼，但如果遇到更大的领导“打招呼”，“一把手”该如何应对？贵州黔南州州长向琼红表示，“上级也没有谁直接跟我说，这个项目非要拿给张三做或者李四做，几乎没有，顶多就是说，这个团队很有实力，能不能参与公平竞争。这个是可以的。”

“一般不会。”福建龙岩市委书记梁建勇说，即使有打招呼的一般也是符合办理条件的，且大多发生在经济项目上。梁建勇认为，从招商引资角度看，有人给推荐项目也是好事，但前提是“符合条件”。

梁建勇还会对请托人声明，如果是在当地受了欺负、有不公平待遇，或办事中遇上梗阻可以找他，如果想获得额外优惠就别找他。

“说到底，都找书记，还是因为一把手的权力太大。”重庆巴南区委书记李建春说，稍有不慎就会形成权大于法，容易形成监督的真空，如何推进依法治国，“一把手”是关键的关键，必须形成一些制度来制约领导干部的权力。

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目前，重庆巴南区已制定了“一把手五不分管”的制度，不直接管财政、人事、工程招投标等。贵州黔南州的政府部门也很少直接面对项目和资金，很多项目都是通过各个县去具体实施，就是部门实施的项目也很少，政府不直接面对资金和项目。

而谭君铁也坦言，去年梅州的项目建设投资多达407亿元，“还没有在工程廉政建设方面有什么反映”，主要原因是梅州没有具体管理这个投资，是由每个项目法人在具体管理，“我们最近几年没有发生大的工程腐败，这个功劳主要归功于相关的业主单位”。

“简政放权”也在一定程度了减少了部门和领导的权力，国务院总理李克强在今年国务院廉政工作会议上指出，从去年审计发现的重大违法违规案件线索看，60%以上发生在行政管理权或审批权集中、掌握重要国有资产资源的部门和单位。

议事规则上，重庆巴南实行一把手“两个末位”规则，即“开会发言时末位发言，防止事先定调，在审批时实行末位审批”。“阳光是最好的防腐剂。”福建龙岩市委书记梁建勇希望今后所有的办事程序都能公开、透明。

谁能监督一把手

“靠个人觉悟是没有用的。”

福建三明市委书记邓本元看过不少领导干部“忏悔录”，第一条几乎都是批判自己的价值观，中间有很多条则在讲“自己是如何目无法纪、藐视党纪国法”，然后再讲领导干部要加强法治意识、常敲法律警钟，接受各方监督。

谁来真正监督“一把手”？邓本元认为“一把手”的自律应被放在首位，之后才是组织部、巡视组、班子成员等外部监督。“受党的培养多年，也受到过高等教育，一点觉悟没有吗？内因还是首要的。”

海南东方市委书记吉明江认为，外在制度更重要，通过决策民主化、规范化、工作透明化来监督“一把手”，“该‘一把手定夺的定夺，不该定夺的不要逾规”。而吴蔚荣也认为，光靠个人觉悟是没有用的，首先要心底无私，心怀坦荡，主动接受监督，同时要构建有利于监管的制度，“要靠上级纪委和组织部门来监督”。

“有两重管，一个是党委系统在管，另外政府也接受人大监督，同时重要的还有舆论监督，除非你不想干了，关键是把名声给搞坏了，今后很难在社会立足。”广东梅州市长谭君铁说。

两会期间，贵州省省长陈敏尔在会上说今天是“人在干、云在算、天在看”。安顺市委书记周建琨理解的“天”就是“人民的眼睛”，“今天的环境跟过去大不一样，你的一言一行都置于人民的监督之下”。

福建龙岩市委书记梁建勇觉得“监督一定是上级监督”，他时时都感到省纪委、省委巡视组的监督，特别是现在群众跟以前也不一样，会时刻盯着官员，可以向纪委、上级党委、新闻媒体反映，“监督渠道还是很多的”。

“中央一再强调，十八大以后不收手、不收敛的，从重查处。一而再再而三讲，如果一个党员干部依然不明白，哪些事情他该干，哪些事情不该干，这个干部还能用吗？”贵州安顺市委书记周建琨说。

“说‘一把手监督不到，那是假话，只不过容易形成监督的真空。”重庆巴南区委书记李建春说，上级监督到位了，一把手不敢也不能为所欲为。

如何保证司法公正

“关键是领导不能过问案件。”

在谈及依法治国时，习近平曾说，要“努力让人民群众在每个司法案件中都感受到公平正义”。但在近年不少已经平反的冤案中，“领导批示”、“打招呼”往往让公平正义走向了反方向。

“情况正在发生变化。”贵州高院院长孙潮的印象中，“贵州法院的外在环境，改变得非常明显”。他的前任曾告诉他，过去办案“打招呼”的人确实挺多，而目前其他部门和领导打招呼干涉案件的情况几乎没有，“这个变化是加速度进行的”。

孙潮从上海调任贵州还不到一年，东西部法治环境的对比较为鲜明。在司法公开等方面提升空间很大，而另一方面，西南地区人际关系更密切，“打招呼”成了一种习惯，“还有一个更重要的原因，整个社会还是不信任你（法院）会去做恰当有效的判断”。他认为，如果审判的程序公正性能够呈现出来，“越来越多的人会觉得没有必要打招呼”。

“司法中的公平正义太重要了”，梁建勇认为，哪怕是0.1%的案件判决不公，对当事人来说就是100%的不公，其负面影响会发酵。而要实现每个司法案件的公平正义，有很多事情要做，例如加强对司法的监督、加强律师队伍的建设、要唤醒民众的法律意识等等，“关键是领导不能过问案件”。

“现在我们常委会从来不研究案件。”福建三明市委书记邓本元说，“领导也不能过问具体案件，不做批示。”周建琨介绍，在贵州安顺，如果哪位领导对具体案件打了招呼、作了批示，要被记录在案。

虽然领导说不“打招呼”了，但在福建龙岩，有时检察院、法院还会主动向市委汇报案件。市委书记梁建勇介绍，这主要是一些敏感案件，市委遇到这种情况通常让政法委召集各方面进行讨论，“毕竟处理时还要考虑社会稳定，但最后如何判决还是法院自己定”。

在孙潮看来，政法委“作为政法机关协调部门的定位越来越准确”，在具体案件中越来越少去承担干预的职能，更多的是发挥协调的作用，帮助各方能够更好地理解事实。“中国在一定阶段，有这样的协调机制还是很重要，我相信会越来越好。”他说。

“现场办公不是法治的办法”

“什么事都要书记、市长来解决，那不成了封建社会？”

“历史上凡是昌盛的朝代，当朝的律法都能上一个台阶。”内蒙古乌海市委书记侯凤岐理解的依法治国核心是，要对公民的权利进行保障，对政府的行政权力进行限制，政府要在法律的监督下运行。

“但现在政府的权力过大。”侯凤岐以信访为例，认为信访与法治本来并不矛盾，只要信访是在法治轨道上解决就行，但有些地方依法信访的工作越做越糟，动不动就是书记、市长接访，现场办公。

在侯凤岐眼里，现场办公是行之有效的办法，但不是法治的办法。现场办公越多，越说明治理能力的低下，“什么事都要书记、市长来解决，那不成了封建社会？”这样的情况过去很多，但今后肯定要改。

大多数市委书记都认为信访与依法治国并不相悖。重庆巴南区委书记李建春说，只要是正常信访，信访局的大门一定是敞开的。

“如果都去法院，司法成本太高了。”福建龙岩市市委书记梁建勇认为有些社会矛盾还是要通过信访途径解决，不能因为推进依法治国就否定信访的必要性，去法院也可以进行司法调解，但量太大。

梁建勇还有一个观点，依法治国的理念下，“调解”是解决社会矛盾的一个办法，行政调解还可以成为单位了解社情民意的途径和渠道。

贵州高院院长孙潮则认为，即便到了法院，解决具体案子时，也可以运用调解方式，调任贵州高院院长之前，孙潮在上海担任过区长、区委书记。当过党政一把手的他觉得，法院应该更清楚地意识到解决矛盾就是服务，而且是一种稀缺的服务，不要急于说判了多少案子。

长期主政地方的梁建勇很推崇“村规民约”的功能，认为那也是化解矛盾的一个有效途径。福建龙岩市长汀县河田镇当年治理水土流失时，村规民约就发挥了作用。为实现保持水土，当地村规民约中做了一条规定，砍伐1根树枝罚款0.5元，砍伐超过5株的加重处罚，除罚款外还要处杀猪一头、放电影一部，就是通过这样的村规治理好了水土流失。

“村规民约可以弥补人大立法速度慢、成本高的问题。”今年两会期间，梁建勇还提了一份题为《发挥村规民约的积极作用，推进依法治国》的建议。他说村规民约维系着乡村社会有序运转，要赋予村规民约一定的法律地位，可以先试点，成熟之后再向全国人大常委会提出立法建议，他同时还建议地方要加强对村规民约的引导，以德治乡。