村规民约助推乡村治理

邵文龙

【摘要】村规民约是民间法的重要组成部分，对农村的社会实践发挥指导性的作用。同时，作为民间法重要表现形式的村规民约也赋予了村民民主管理权利、民主决策权利及民主选举权利，加强了我国基层政权组织建设。在农村治理实践中，提升村规民约的执行效力及合法性成为现阶段需要迫切解决的问题。

【关键词】农村治理 村规民约 群众自治 【中图分类号】C913.6 【文献标识码】A

村规民约是历史发展的产物，为人们的生存安全提供了保障。新中国成立后，为了促进国家政权的巩固和发展，党和政府加大对乡村的治理力度，为村规民约在农村的实践提供了机遇。

村规民约在处理农村事务中发挥重要作用

村规民约作为农村社会治理工作的重要工具，在农村处理内部事务过程中发挥了重要作用。一是国家政策的影响。村规民约在传统的发展中，主要是用来解决农村内部出现的问题，但是随着社会的发展，一些政府的相关职责被划分到村规民约中，突出表现在环境保护、计划生育等方面。其中，环境保护和计划生育作为我国的一项基本国策，其实施效果直接影响着我国的生存和发展，一些地区将其纳入到村规民约中，并逐渐演变为村民的共同约定。

二是契约性的影响。契约性的出现直接对村规民约的乡土性造成冲击。近几年中，在村规民约上契约性的体现越来越明显，村规民约对全体村民具有相同的约束力，要求全体村民按照村规民约中的要求，自觉遵守。契约性建立在村规民约的基础上，导致乡土性准则发生改变。

三是文本的影响。目前，大多数村规民约的文本都缺乏规范化，不存在官方的体例格式，包括生活习惯、语言禁忌及做法等相关方面的规制，但是缺乏固定的文本格式，这促使村规民约逐渐向法律条款方向不断发展。该种发展方向促进了村规民约的规范性，提升了其自身的权威性。

村规民约在农村治理实践中存在程序违法、内容不合理、执行偏差的问题

目前，村规民约存在程序违法问题，村规民约的制定主要是依照各地《村民委员会组织法》来组织、规定和实施的，当地唯一的村规民约制定机构形式就是村民会议。村规民约中所涉及到的大小事件都是和村民的共同利益直接挂钩，因而在操作实施过程中，只有村民会议才有资格、有权利代表所有村民的意志来作相关决策。另外，还有一些农村地区，村规民约在实施及执行过程中，主要是由党支部和村委会来规定村规民约上的问题，更有甚者，由村支书和村主任制定村规民约内容，一些村规民约虽然已经通过了村民会议，但是实质是代表村支书和村主任的利益。村规民约的制定存在程序违法问题，为了确保程序正义得到保证，避免这些违法程序出现，要加大对村规民约程序进行重新设置，以此来保障广大村民的根本利益，提升村务管理效果及管理质量。

在内容上，村规民约也存在内容不合理的问题和现象。如，有的村规民约规定在未经村两委许可的情况下上访，就要按照规约扣除粮食补偿款1-10年不等。再如，无理阻碍公务人员执行相关公务行为的，视情节轻重，处以200-300元罚款。针对村规民约的制定内容，早在《行政处罚法》中就有明确规定，运用行政处罚法的权限对行政处罚法的法定职责进行规定，要求各项处罚行为必须在法律规定允许的范围内执行。村规民约不属于行政处罚法，村民委员会无法在法律规定的范围内执行，导致行政处罚法定权益受到影响。村规民约不属于行政处罚法，村民无法按照行政处罚法的规定执行任务，导致自身的法律授权无法得到保障，阻碍了村民自身权利的实现，村民不具备制定行政处罚权的权利，因而无法得到法律的授权。要想对村民的权利进行限制，需要严格按照相关法律法规的规定，遵循法律保留原理，尽量避免行政行为对私人财产及自由的干扰。

效力确认和执行偏差方面的问题。只有在村民会议通过后，村规民约的执行力才可产生相应效力，但是村规民约的效力确认却成为学术界争相讨论的问题，在《村民委员会组织法》中，提出了村规民约的法律效力，但是没有标明效力的确认机关，给村规民约的契约性造成一定影响，效力执行问题直接影响着村规民约的执行效果。村规民约中，主要是对一些一般性的事由进行规定，利用法律问题来影响机关执行效果，自治问题的执行机构成为村规民约执行中需要重点解决的问题。

发挥好村规民约在农村治理实践中的作用

在村规民约施行中强化道德约束。村规民约作为村民自治中的一项重要工具，在实行及制定过程中，要严格坚持依法治国原则，对村民的行为进行制约，杜绝违法乱纪现象的产生。一方面，应该将村规民约中带有歧视色彩和违法性的不妥内容全部废除。另一方面，更要杜绝新的违法内容的出现，确保村规民约内容制定的合理性，将其与行政法规和现行法律建立紧密的衔接，确保村规民约施行的合理合法。将维护社会稳定、强化道德约束、协调社会关系纳入到村规民约的内容中来。

利用村规民约统一村民思想。村民自治是农村治理工作中的重要内容，因此要严格按照宪法中的要求，强调居民委员会的作用，将其作为群众性自治组织的重要组成部分，充分发挥村规民约在农村治理实践工作中的重要作用。村民自治作为村规民约中的重要内容，要坚定不移地走群众路线，提升村民自治工作效果。目前，有一些村庄将村规民约挂在村委会的墙上，但是却没有引起广大村民的关注，存在对村规民约了解不清，村规民约形式化、任务化问题，与当前农村现阶段的发展不符，造成村规民约在农村地方治理工作中的作用不能得到有效发挥。此外，村规民约忽视村民的话语权和知情权，制定出的村规民约与农村的社会治理存在不相适应、缺乏实际意义的情况。因此，要充分发挥村规民约在农村治理实践工作中的作用，广泛征求村民意见，赋予村民监督权、参与权和知情权，并将村规民约的相关工作内容与党的群众路线相统一，确保两者能够建立紧密的联系，加强村民自治领导，为农村治理工作提供指导思想，提升村规民约作用。

村规民约施行要立足于实际生活。村规民约在施行过程中，要立足于实际现状，加大对村情实地调查和研究，认识和把握村情发展现状，深度把握农村治理工作存在的问题，提升问题解决能力，对农村治理中出现的共性问题记录下来，并提出合理化的解决措施，降低村民治理过程中的问题和机会成本，促进村规民约系统化、理论化，真正发挥村规民约实现其治理及融合功能，进而引导和教育广大村民，提升村民自身教育能力，通过自我管理、自我服务，最终构建出村规民约制度下人人参与、法治为基、民主共建的农村发展新局面。

综上所述，村规民约作为农村群众自治实践中的重要组成部分，其实施效果直接影响着农村地区的经济发展水平及自治实践工作实施效果，需要将村规民约作为农村地区自治实践工作中的重要组成部分。村规民约在当前全面推进法治社会建设中发挥了重要作用，有助于促进群众自身利益的实现，有助于将法治观念和法制思维融入到农村发展中，为农村的发展保驾护航。

（作者为南京工程学院副教授）

【注：本文系江苏省高校哲学社会科学基金项目（项目编号：2017SJB0410）的研究成果】

【参考文献】

①裘有度：《村規民约在乡村治理中的软法作用》，《中共四川省委党校学报》，2015年第3期。