2016年我国民办教育发展现状与改革热点问题透析

王俊杰

(浙江建设职业技术学院,浙江 杭州 311231;华中师范大学 教育学院,湖北 武汉 430079)

2016年我国民办教育发展现状与改革热点问题透析

王俊杰

(浙江建设职业技术学院,浙江 杭州 311231;华中师范大学 教育学院,湖北 武汉 430079)

《民办教育促进法修正案》的颁布,使2016年成为我国民办教育发展史上具有里程碑意义的改革之年。文章回顾该年我国民办教育各阶段的发展情况,指出民办教育在总体办学规模、学生培养层次及民办高校发展水平等方面发展迅速,取得不俗的成绩。对民办学校进行非营利性和营利性的分类管理,明确我国未来民办教育的发展方向,也可预见民办教育将面临重新“洗牌”。

民办教育;《民办教育促进法修正案》;分类管理;洗牌

按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,教育发展要牢固树立和贯彻落实“创新、协调、绿色、开放和共享”的发展理念。教育领域综合改革作为全面深化改革的重要环节,要升级改革理念,主动适应经济发展新常态,做好深化改革的顶层设计。民办教育是我国教育事业的重要组成部分,在教育供给侧改革中发挥着重要作用。2016年11月7日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议审议通过了《关于修改〈民办教育促进法〉的决定》,并将于2017年9月1日起正式施行。《民办教育促进法修正案》以立法的形式明确了我国未来民办教育的发展方向,为深化教育领域综合改革、促进民办教育健康发展提供了法律保障。

一、民办教育发展概况

民办教育是我国教育事业的重要组成部分,是新时期教育事业发展的重要增长点以及推动教育改革的重要力量,对促进教育资源合理配置和满足人民群众日益增长的多样化教育需求具有重要意义,也是推进新型城市化发展、加快国家中心城市和区域文化教育中心建设的重要内容①中国教育新闻网:《积极推进分类管理,支持和规范民办教育发展》,2016-11-09,http://www.jyb.cn/opinion/gnjy/201611/t20161109_681945.html。。笔者根据教育部2016年统计数据,将我国民办教育事业发展态势分述如下。

(一)民办教育总体发展稳定

我国民办教育持续快速发展,在国家教育体系中的比重呈逐渐上升的态势,占据越来越重要的位置。据教育部公布的《2015年全国教育事业发展统计公报》②《2015年全国教育事业发展统计公报》,2016-07-06,http://moe.edu.cn/srcsite/A03/s180/moe_633/201607/t20160706_270976.html。显示,全国共有各级各类民办学校16.27万所,比上年增加0.63万所;招生1 636.68万人,比上年增加72.83万人;各类教育在校生达4 570.42万人,比上年增加268.52万人。其中,民办幼儿园14.64万所,入园儿童998.19万人,在园儿童2 302.44万人;民办普通小学5 859所,招生124.36万人,在校生713.82万人;民办普通初中4 876所,招生170.73万人,在校生502.93万人;民办普通高中2 585所,招生94.51万人,在校生256.96万人;民办中等职业学校2 225所,招生70.93万人,在校生183.37万人,另有非学历教育学生25.83万人;民办高校734所(含独立学院275所),招生177.97万人,在校生610.90万人,其中硕士研究生在校生509人,本科在校生383.33万人,高职(专科)在校生227.52万人,另有自考助学班学生、预科生、进修及培训学生31.53万人;民办的其他高等教育机构有813所,各类注册学生达77.74万人；其他民办培训机构有2.01万所,898.66万人次接受了培训。

该年民办学校占全国学校总数的31.8%,在校生数占全国在校生总数的17.6%;学前教育的民办学校占民办学校总数的90%,义务教育的占民办学校总数的6.6%,高中阶段教育的占民办学校总数的3.0%,高等教育的占民办学校总数的0.4%*《教育部:2015年全国有民办学校16.3万所,占31.8%》,2016-11-07,http://news.cctv.com/2016/11/07/ARTIZFiyhpBYhYT486j0dkCm161107.shtml。。

(二)民办幼儿园获得更大的扶持

民办幼儿园是学前教育发展的重要力量,在推动学前教育普及和缓解入园难方面发挥了重要作用。2015年全国共有22.4万所幼儿园,其中民办幼儿园14.6万所,占幼儿园总数的65.4%，较上年增加0.8个百分点;在园幼儿4 265万人,其中民办幼儿园2 302万人,占在园总人数的54%,较上年增加7个百分点。可见,民办幼儿园在学校数量、在园幼儿规模及占比都有提高。2015年10月,国家“二孩政策”正式出台,迎来儿童入园的高峰期,民办幼儿园数量将继续增加。不过,民办幼儿园整体教育质量偏低,与人民群众对高质量学前教育的需求仍有较大差距。

政府有关部门应按照十八届五中全会“发展学前教育,鼓励普惠性幼儿园发展”的要求,把扶持普惠性民办幼儿园作为增加普惠性资源供给的重要举措,在落实优惠政策、完善扶持机制和支持教师队伍建设等方面加大工作力度,使政府对普惠性民办幼儿园的扶持制度化、常态化。要坚持扶持和监管并重的原则,出台扶持普惠性民办幼儿园的具体办法,设立专项资金,引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务。要着力构建幼儿园保育、教教质量评估与提升体系,以评估为导向,引导地方完善幼儿园准入标准和分级定类指标体系,改进评估方式和指导机制,将包括民办幼儿园在内的各类幼儿园纳入质量评估指导体系。要进一步完善教研指导体系,加强对薄弱幼儿园特别是民办幼儿园的专业指导,提高保育和教育质量。

(三)民办义务教育学校发展日益成熟

我国幅员辽阔,不同地区义务教育发展水平各不相同,民办义务教育学校也呈现出多样化的发展态势。特别是随着城市化进程的日益加快,大量人口向一二线城市汇聚,一方面是随迁子女的教育问题越来越突出,另一方面是城市居民对子女享受到优质教育的期盼十分强烈。民办中小学为家长选择优质教育提供了可能。目前义务教育阶段的民办学校有以下四类:一是地产集团办的民办学校;二是民办教育集团投资的学校;三是数量不多的国际学校,由于收费昂贵,生源以企业家、金领以及外籍人士子女为主;四是适合外来务工者的民办学校,以招收外来务工人员随迁子女为主,通常收费不高,教育质量参差不齐。

在义务教育阶段,公办学校与民办学校在生源上有较大区别,前者按学区就近入学,后者不按学区划分,生源相对多元。近年来,人民群众对优质民办中小学的需求日益高涨,因此这些学校的生源素质较高。良好的生源、一定的区域资源、富有弹性的教师薪酬体制以及较高的教育水平,使优质民办学校呈现出较佳的发展态势,涌现出一批名校。该类义务教育阶段的民办学校更容易办出特色、形成品牌。

(四)民办高中阶段学校发展参差不齐

从表1可以看出,民办普通高中与民办中职学校呈现出相反的发展局面。发达国家营利性民办教育主要集中在职业教育领域,但我国民办中职学校一直在减少。2015年民办中职学校减少了5.04%,在校生减少了3.28%,而与之形成鲜明对比的是民办普通高中在增长,年增长率达14.2%。

表1 2014—2015年民办普通高中与民办中职学校对比统计表

究其原因,一方面是全国中等职业教育总体萎缩,学校数比上年减少了676所,招生减少了18.51万人;另一方面是随着国家整体教育水平的提升,近年来民办高校的扩招导致毛入学率快速提高,造成中职学校的吸引力不断下降。目前有相当一部分民间资本对民办普通高中感兴趣,尽管这类学校办学质量和水平参差不齐,但绝大部分学生可以凭借扩招顺利接受高等教育。民办中职学校普遍靠学费维持运转,有些甚至通过实训等形式将学生输送到企业进行“实习”,从中收取“管理中介费”。要打造高端、优质的民办中职学校,必须把学生培养为掌握高技能的现代技工,形成职业教育品牌。而挑战在于,职业教育的地位低,培育职业教育品牌需要一个过程,如果资本投入后希望快速获取回报的话,那很可能会加剧职业教育的乱象*熊丙奇:《为何开放职业教育营利性民办学校缺乏社会关注？》,《中国青年报》2016年11月28日,第11版。。

(五)民办高校发展水平逐年提高

近年来,国家高度重视包括独立学院在内的民办高校的发展,不断加大扶持力度,优化民办高校发展的政策环境。据统计,2015年民办高校硕士研究生在校生509人,较上年增加101人；本科在校生383.33万人,较上年增加8.5万人,呈现出良好的发展态势(见表2)。国家重大政策项目(如国家政策资助体系、职业教育实习实训基地建设、国家教师培训项目等)对符合条件的民办高校予以同等对待,与公办高校一样可以享受经费支持。各地也逐渐加大对民办高校的扶持力度,目前已有27个省市设立了民办教育发展专项资金或拨付经费扶持民办教育发展。有些地区按照公办高校生均拨款水平的一定比例(重庆、温州是20%,内蒙古是10%)给予民办高校财政支持,有些地区采取奖励、项目建设的方式拨付扶持资金,比如上海市、吉林省开展非营利性民办高校建设试点,陕西省开展高水平民办高校建设项目。《民办教育促进法修正案》规定,不得设立实施义务教育的营利性民办学校,有助于民办高等教育的资本流入。2016年底,教育部会同有关部门研究制定《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》(下称“《若干意见》”)及配套文件《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》,在保障营利性民办高校社会主义办学方向和教育质量的前提下,监督、规范营利性民办高校的办学行为。

表2 2013—2015年民办高校在校生统计表*数据来源于教育部网站2013—2015年的《全国教育事业发展统计公报》。

二、2016年民办教育政策热点

2016年民办教育最大的热点莫过于《民办教育促进法修正案》的颁布。该法规定,民办学校举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校,但是不得设立实施义务教育的营利性民办学校。本次修法是贯彻中央部署的重大举措,是提高教育治理能力的重要体现,对突破民办教育发展瓶颈将发挥至关重要的指导作用,将进一步规范、引导社会力量参与举办民办教育。

(一)修法的背景

自民办教育诞生以来,我国陆续颁布了一系列法律、法规来规范和促进民办教育的发展,特别是2002年《民办教育促进法》的颁布,使我国民办教育获得快速发展,成为社会主义教育事业的重要组成部分。2010年,中共中央、国务院颁布实施《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》,对民办教育改革发展提出了新要求,明确了积极探索非营利性和营利性民办学校分类管理的新任务。2012年教育部启动《民办教育促进法》的修改工作,广泛征求各方意见。2013年国务院法制办公室公布《教育法律一揽子修订草案(征求意见稿)》,向社会征求意见*国务院法制办公室:《关于〈教育法律一揽子修订草案(征求意见稿)〉公开征求意见的通知》,2013-09-06,http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s248/201309/157020.html。。2015年国务院常务会议讨论通过《教育法律一揽子修正案(草案)》,并在第十二届全国人大常委会第十六次会议上把《教育法律一揽子修正案(草案)》列入全国人大常委会会议议程,正式进入立法程序。会议审议通过了修正案草案,并公开向社会征求意见*袁贵仁:《关于〈教育法律一揽子修正案(草案)〉的说明》,2016-02-26,http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2016-02/26/content_1987042.htm。。草案修改了《教育法》《高等教育法》关于举办学校不得以营利性为目的的规定,允许民办学校的举办者选择登记为营利性或非营利性法人,自主选择办学方式。2015年第十二届全国人大常委会第十八次会议通过了《教育法》《高等教育法》的相关修改,对《民办教育促进法》的修改暂未提交该次常委会会议表决，直至2016年第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议才审议通过。

(二)修法的利好

教育部副部长朱之文认为，修法对民办教育的促进作用主要体现在四个方面:第一,对民办学校进行分类管理将从法律上破解民办教育发展过程中学校法人属性不清、财产归属不明和支持措施难以落实等问题。修改后的法律扩展了民办教育发展的空间,明确了发展形势,有利于政府加大扶持力度,落实差别化的扶持政策,促进非营利性和营利性两类民办学校的健康发展。第二,进一步完善对民办学校的扶持政策。健全民办学校学生的资助制度,制定两类民办学校在财政、税收优惠、土地和收费等方面的扶持政策,特别是规定了非营利性民办学校与公办学校在税收、土地等方面享有同等待遇。第三,在制度上保障民办学校举办者及教职工的权益。该法进一步强调民办学校应当依法保障教职工的福利待遇和其他合法权益,鼓励民办学校为教职工办理补充养老保险,为民办学校教师发展和权益保护提供了更加有力的法律保障。第四,在健全民办学校法人治理结构上,明确举办者参与学校办学和管理的权利,有利于形成依法办学、公平竞争和监督有力的发展环境*教育部新闻办:《教育部副部长朱之文解答热点问题》,2016-11-07,http://learning.sohu.com/20161107/n472541064.shtml。。

(三)修法的突破

全国人大常委、法律委员会副主任委员李连宁指出,本次修法最核心的突破是划分了营利性办学和非营利性办学的界限,这次立法将给予民办学校自主选择办学性质的权利,从根本上厘清了长期困扰和制衡民办教育发展的制度性问题*《学习民办教育促进法新法座谈会在杭顺利召开》,2016-11-23,http://karning.sohu.com/20161123/n473952566.shtml。。修法体现了中央对于民办教育改革与扶持的空前力度,除义务教育外对各阶段教育实行全面放开营利性办学的格局。

修改后的法律明确界定了非营利性和营利性民办学校：非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益,办学结余全部用于办学;营利性民办学校的举办者可以取得办学收益,办学结余依照《公司法》等有关法律法规的规定处理。两者的主要区别在于:学校存续期间举办者能否取得办学收益、学校终止时能否分配办学结余*《教育部有关负责人就〈民办教育促进法〉修改情况答记者问》,2016-11-07,http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s271/201611/t20161107_287961.html。。

修改后的法律在举办人财产权保护上取得了三大进步:一是明确了补偿制度,在综合考虑出资、办学效益和合理回报等因素的基础上给予奖励和补偿;二是取消过渡期,授权各省、直辖市等制定过渡方案;三是明确了要依照新法修改后的学校章程继续办学,给选择非营利性办学的学校在财产安排上也留出了一定空间*中国民办教育协会:《学习民办教育促进法新法座谈会在杭州顺利召开》,2016-11-27,http://canedu.org.cn/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=100&id=1598。。

三、民办教育的未来展望

(一)“洗牌”已不可避免

由于教育公益性的要求,民办学校大多注册为非营利机构,但一些办学者利用政策的模糊性,通过各种方式获得利益回报。近十年来,各方资本争相进入民办教育领域,北京、杭州和成都等地多家民办教育机构实现上市。因此,北京大学法学院非营利组织法研究中心主任金锦萍表示,此次修法是试图为民办教育界提供一次正本清源的机会。剔除非营利性民办教育领域内的投机资本,是修法的主要目的之一。从法律上明确“营利”和“非营利”的区分,可对现在非营利性质民办学校从事的关联交易等营利行为进行规范,鼓励真正以非营利为目的的捐资办学者,也可使以营利为目的的资本通过正常途径获得收益,帮助他们规避相应的法律风险*《民办学校分“营利”“非营利”,对教育产业是促进还是阻碍？》,2016-11-07,http://mt.sohu.com/20161107/n472529462.shtml。。

在美国,政府以教育券的形式将补贴学费发给家长,教育券的数额一般为当地当年的生均教育费数。这一政策为私立学校提供了经费资助,既保证了私立学校与公立学校享有同等的政府资助待遇,也保证了私立学校与公立学校享受政府的公平对待。此外,美国鼓励和支持公立学校运用企业的管理机制和方法经营学校,促进教育质量的提高。而且政府选择主动改善私立中小学的办学条件,以扩大社会成员对不同学校的选择余地*张倩:《民办教育“洗牌”》,2016-11-18,http://mt.sohu.com/20161118/n473575271.shtml。。

(二)以教育品质推动教育供给侧结构性改革

当前我国优质教育资源依然稀缺,对有限的教育资源“入口”进行控制,如划定入学范围、提高入学门槛等,在短期内缓解了优质资源的供需矛盾。要从根本上破解这一难题,不妨从当前我国经济领域中的“供给侧改革”寻找答案,这也为民办教育的发展提供了新的视角*陶西平:《提升民办教育品质,推动教育供给侧结构性改革》,《教育与职业》2016年第7期,第5-7页。。民办教育已经成为推动教育供给侧改革的重要突破口。在公办优质教育资源相对有限的情况下,只要民办学校办学质量过硬,能够满足人民群众对优质教育的需求,就一定能赢得市场的认可*严隽琪:《民办教育发展之我见》,《教育与职业》2016年第6期,第5页。。

民办教育通过提升品质,可以成为推动我国教育供给侧结构性改革的重要突破口。对此,陶西平强调:一方面要创新民办教育的业态,另一方面要发展优质民办教育。一个强调“新”,一个强调“优”,都是缓解教育资源供给侧结构性矛盾需要重点关注的问题。当前国家明确提出要促进教育消费,关键就是在供给层面给人民群众提供更多的优质教育资源,这是摆在我国民办教育面前的一项迫切任务。

(三)增加教育的多样性与选择性

民办教育的功能,在于增加教育的多样性和选择性。近年来,越来越多的社会资本流入民办教育领域,尤其是以互联网为平台的在线教育。在“互联网+”时代,教育的一大发展趋势是线上与线下相结合、传统与新兴相结合,新型业态不断涌现并受到人民群众的欢迎。

据有关研究报告,互联网教育的增速远远超过了传统教育,2015年我国互联网教育规模已经达到1 192亿元。另据《互联网教育行业深度报告》显示,未来5年互联网化的教育市场可能会达到4 000亿元*毛启盈：《K12在线教育70%企业亏损 为何融资持续热》,2015-11-27,http://www.cnii.com.cn/internetnews/2015-11/27/content_1656566.htm。。越来越多的基于移动互联网的知识社群,在通过互联网平台、移动终端的APP进行内容创业。教育培训是知识产品中的重要类别,它以教师讲授的方式连接知识创造和知识消费。目前国内做得比较好的知识社群有罗振宇为核心的“罗辑思维”社群以及由“罗辑思维”衍生出来的APP“得到”,它们通过收费的形式吸引在某方面有知识需求或是志同道合的人在网络上获取知识。通过几年的精心运营,“得到”APP已经吸引知名报纸杂志主编等大IP们的入驻。由米果文化推出的付费音频课程《好好说话》在喜马拉雅APP上线,这套教人说话的精品课程,销售情况异常火爆。另外,在互联网、商业领域有一些热门的教育机构,如李善友创办的互联网思想与前沿领域的混沌研习社,其目标是建立一座互联网时代的商学院;极客邦主要以教育性质的技术会议形式进行;笔记侠主要提供记录和分享会议/课程演讲笔记的知识服务。在电商领域、传统企业转型和职能技能教育也均存在较大的培训业务*方军:《知识电商分析:知识变现的本质与收费知识产品的未来》,2016-07-21,http://www.chinaz.com/manage/2016/0721/554725.shtml。。付费的互联网知识产品与服务,是互联网上免费知识发展到极度丰裕、移动互联网时代用户要求更加精准的知识产品服务以及社交网络、智能匹配、知识挖掘等技术高度发展的自然产物。从免费的知识互联网到付费的知识产品服务,这不只是商业模式的变化,而是又一次人类认知模式的进步,也将成为未来民办教育的新形式和重要组成部分。

Analysis of the Current Situation and Reform HotIssues of China’s Non-governmental Education in 2016

WANG Junjie

(ZhejiangCollegeofConstruction，Hangzhou，Zhejiang, 311231,China;EducationSchoolof
CentralChinaNormalUniversity,Wuhan,Hubei, 430079,China)

The enacting of theAmendmentstothePromotionofNon-governmentalEducationLawin 2016 made it the milestone reform year in the development history of China’s non-governmental education. This paper summarizes the development situation of non-governmental education in different stages in the year, and points out that non-governmental education has developed rapidly in overall school scale, level of students’ training and standard of non-governmental education development, and has achieved good results. Classifying non-governmental education management by non-profit and for-profit clarifies the future development of China’s non-governmental education, and the inevitable "shuffling" can also be expected.

non-governmental education;AmendmentstothePromotionofNon-governmentalEducationLaw; classified management； shuffle

10.3969/j.issn.1671-2714.2017.00.006

(责任编辑毛红霞)

2017-03-01

在线优先出版日期：2017-05-31

杭州市哲学社会科学规划课题(Z16YD023)

王俊杰,男,浙江宁波人,讲师,华中师范大学教育学院博士研究生,研究方向为教育均衡和民办教育。