基础教育学校章程存在的现实问题与解决路径

王利军

摘 要 我国基础教育学校章程受历史因素和现实环境的影响，经历了从产生、发展到完善的漫长过程，集中体现了一定阶段内社会经济的发展对基础教育学校的客观要求和美好期待。目前，我国基础教育学校章程的现状依然不容乐观，存在着学校章程实践操作流于形式、对章程的价值认识存在误区、管理的过度行政化、学校章程建设能力不足、章程建设缺乏有效的监督机制、共性要求与个性元素协调失衡等问题。因此，在具体的学校章程改革实践中，要依靠政府政策支持与强力推动，提高各方对学校章程地位和价值的认识，切实履行章程，不断丰富民主管理文化，强化章程的执行与监督，遵循共性要求，凸显特色元素。

关键词 基础教育 学校章程 现实问题 路径探析

学校章程作为保证学校正常稳定运转的纲领性文件，是实现依法治校的重要依据。学校章程在宏观上体现了国家的教育教学方针和政策、国家人才培养的具体目标、学校的管理制度和规则，在微观上体现了学校的办学宗旨、历史文化及校园环境。从某种程度上来说，学校章程就是宏观的国家教育目的和微观的学校实际的一个结合体。我国在“十三五”发展规划中明确提出，要坚持教育领域全面深化改革，中心任务是发展质量和提高效益。由此可见，国家对于基础教育发展提出了更高层次的要求。因此，学校应该紧紧围绕着质量和效益这一条主线，制定出科学、合理、优质的学校章程，依法落实，高效执行，惟有如此，才能创建出优质的现代化学校。学校章程是学校依法办学和有效管理的“指南针”，对学校发展起着重要的指导作用。学校领导者应该顺应教育改革的潮流，明晰自身职责，依法办学，依章治校，积极探索学校发展的新模式、新路径，立足自身特色，促进学校健康可持续地发展。2012年，国家颁布了《全面推进依法治校实施纲要》，其中明确规定，每个学校都要按照相关的原则和要求，形成自己独特的办学章程，指引着学校未来的发展方向和前进道路。不断更新完善学校的办学章程不仅是国家法律法规的主观要求，还是当今时代背景下，转变政府职能、实现学校办学自主权、现代化学校建设的客观需要。因此，各级学校必须行动起来，以学校办学章程的修改和完善为契机，推进学校自身建设。尽管目前我国基础教育领域很多学校都对办学章程进行了一定程度的修改和完善，但从总体看，学校办学章程的改革依旧任重而道远。

一、我国基础教育学校章程的现状

随着社会的发展进步，人们对教育的需求也越来越多元化，尤其是伴隨着我国素质教育的持续推进，在注重学生全面发展的同时，要侧重实现学生的个性化发展，提高学生的创新精神和实践能力，使得学生真正的知行合一，为发展成为社会和国家所需要的人而努力，这已经成为当前我国中小学的一项重要的育人目标和任务。但是在具体的学校教学实践中，大多数学校的人才培养目标都是严格按照统一的标准和规章制度，整齐划一，严重忽略了学生个性化发展的需求和重要性，造成学生思维能力的禁锢和创新能力的丧失。这种极度僵化的教学目标和教学方式大多是由学校的办学章程所衍生的，深刻地体现了学校在学生个性化培养目标和方式方法上的缺失和不足。因此，学校的办学章程必须体现在学生的个性化培养和学校的特色化发展两个方面，缺一不可，只有如此才能更好地促进学校的发展和进步。我国基础教育领域办学章程中存在的问题具体体现在以下几个方面。

1.学校章程实践操作流于形式

1995年，国家颁布了《中华人民共和国教育法》，其中明确规定，学校章程是每个学校办学的必要条件。然而，二十几年已经过去了，我国中小学的办学章程发展依旧处于起步阶段，真正意义上的现代化办学章程还在蹒跚学步。根据相关调查研究统计发现，在我国中小学，至少有90%的学校没有独立的办学章程，学校的大小事宜都是遵循校长和上级教育主管部门的指示决策。而且，即使少数学校有自己的办学章程，但里面也存在着很多的问题：第一，大多学校的章程都不是通过正规合法的程序建立的，既没有起草议案、大会审议，也没有上报教育主管部门备案审议，仅仅是学校的某个或者几个领导在一起商量一下就拍板实施了；第二，学校章程的内容多是“假、大、空”，打着“依法治校”、“规范办学行为”、“促进每个学生的全面发展”、“实施素质教育”的旗号，但是实际的教学实践却依旧是走着原来的老路子；第三，学校的办学章程规定的义务都是教师要遵守的，而校长和相关领导只是保障了自己的权力，免除了义务的范畴，譬如，停职、降薪、罚款、开除等；第四，学校章程的格式和内容不成体系，有的是随意的几条要求，有的是罗列了一些禁止事项，总之，随意处之，形同虚设；第五，有的学校存在办学章程，但是从来没有按照章程来办事，章程的存在仅仅是为了应付上级检查；第六，缺乏监督章程实施的机构和人员，学校设立章程仅是应付工作，上级教育主管部门的监督也是形同虚设，学校的工会、教职工代表大会和家长委员会等机构也是有心无力。

2.对学校章程的价值认识存在误区

学校章程作为学校发展的纲领性文件，对学校的前进方向和发展路径有着至关重要的指导作用。然而，在学校的办学实践中，人们对于学校的办学章程依然存在着以下几个方面的误解：第一，从各级教育行政部门来说，他们对中小学章程核准认识不够，认为学校的章程归根究底还是由学校的相关领导决定的，有或者无对学校的教学和管理工作不会产生太大的影响，因此对于学校办学章程建设的监督和督促力度不够；第二，从学校自身来讲，全体教职工都认为学校章程不过是一个象征性的文件，学校的一切事宜都由上级教育主管部门的领导和学校校长等把关决策，有没有学校的办学章程，都丝毫不影响学校的运行和管理，因此，中小学校没有制定办学章程的必要性；第三，学校章程是国家下达文件里的一项可有可无的要求，章程的制定和修改主要还是依赖相关的教育主管部门，学校的教职工没有制定和修改章程的权利，很大程度上学校章程建设的理论和实际的课堂教学、学校文化严重脱节；第四，国家对于学校章程的内容、目标、任务、原则、要求等都进行了详细的法律法规方面的规定和约束，学校只需遵照执行，很难进行更改，更别提产生突破和创新。endprint

3.学校章程建设内生力不足

学校章程建设的内生力不足主要是由学校管理的行政化所导致的。学校管理的过度行政化不仅体现在当地政府及其教育部门对学校进行过多的行政化管理和控制，还体现在学校内部，校长对学校也是采用行政管理的手段治校。在具体的办学实践中，学校往往没有过多的自主权，学校办学的一切事宜基本上都是处于政府及当地教育主管部门的行政管理之下。从最初学校的筹办、建立、正常运行后校长的选聘和任命、学校的经费和保障、师资的引进和分配及后续的考核评估等全过程基本都是按照政府的行政命令来执行和运转的，学校只需听从命令，严格执行就可以了。近些年来，随着政府的转型，服务型政府的建设，政府对学校的直接干预转为服务支持，也减少了直接采用行政手段对辖区内学校进行直接的管理和控制，尽管如此，学校对于政府长期以来的命令、文件政策等方式已经习以为常，甚至产生了严重的依赖，缺乏自身发展的独立性和自主性，一时之间甚至无法很好地维持学校教育教学活动的顺利进行和保证学校的可持续发展，当然也就无暇顾及学校章程的建设。此外，我国中小学实行的是中国共产党领导下的校长负责制，在某种程度上说，学校就是由校长主要负责的。在实际办学中，也确实有那么几位校长引领学校通过改革发展走向辉煌，但毕竟只是少数，更多的则是校长专权，禁锢了学校的创新和发展。在这种情况下校长的命令就是学校的规章制度，一线教师由于长期处于“被管的”地位，法制意识淡薄，参与章程建设的信心和能力不足，学校章程建设也就无从谈起了。

4.章程建设缺乏有效的监督机制

学校章程是学校发展的纲领性文件，因此，章程的制定过程必须合情、合理、合法。制订学校章程的人必须要具备一定的素养：既通晓教育教学的规律和实践，又要具有一定的法律知识的储备；既要顾及章程的现实稳定性，又要考虑到未来变化的前瞻性；既要保有学校章程建设的一般要求，又要结合学校自身体现出特色。一份好的学校章程必须体现政府部门、校长、教师、学生、家长等各方的利益，但是现实中，由于缺少上级政府或者教育主管部门的监督，学校章程的制定过程很“草率”，几乎很少征求教师、家长和学生的意见，多是为了应付上级政府或者教育部门的检查，校长或者几个中层领导干部匆匆形成的“一家之言”，不是借鉴其他学校的办学章程文本，就是参照法律章程的规定要求拼拼凑凑。这样形成的学校章程不仅在内容和形式上存在诸多的不完善之处，而且也无法体现学校的办学需求、规章制度以及特色专长。这就造成了学校的办学章程和学校的实际情况严重脱节，章程的存在也毫无意义。学校章程制定以后，地方政府和教育主管部门对章程的执行和修订情况很少关注，导致学校对章程的执行力度大打折扣。大部分学校的章程就是“一纸空文”，由于缺乏有效的监督机制，学校章程的建设停步不前。

5.共性要求与个性元素协调失衡

学校章程的建设不仅要遵循国家法律规定的章程建设的要求，还要立足学校自身发展实际。国家法律法规代表的是共性的元素，学校自身发展实际代表的是个性的特征，在学校章程建设的过程中，要处理好共性要求和个性特征之间的关系。但是，在实际的学校章程建设中，很多中小学并没能很好地协调这两者之间的关系。一般情况下，学校章程制定过程中存在的问题不是国家对章程规定的共性要求体现得不够充分，就是区域特点、校本特色等个性在章程里几乎都没有体现。有的学校盲目追求标新立异，完全忽略了国家法律法规及其教育教学的规律，制定出的学校章程无法可依、无章可循，对学校的长远发展毫无指导和引领作用。有的学校却恰恰相反，只关注学校章程的共性要求，严格依照国家法律法规，甚至照搬优秀学校章程的“模板”，丝毫不考虑学校自身的发展实际和文化理念，制定出来的章程就是一个摆设，一个应付上级教育主管部门检查的文件，一个进行学校章程建设的“证据”。中小学学校章程建设中存在的共性要求和个性元素协调失衡，直接导致了学校章程的不合法、不科学、不合理。不科学、不合理的学校章程只会形成有章不能依、有章不可依和违法违规的局面，干扰学校正常的教育教学活动和管理工作，导致学校发展的混乱无序。

二、我国基础教育学校章程的路径探析

学校章程是按照法律法规的要求，依据合理的程序和手段，通过文本的形式对学校的重大及基本事宜做出明确规定的规范性文件，目的是保证学校的依法治校和自主管理，实质上是对学校内部及其相关利益群体的教育利益的分配和调整。在我国，基础教育阶段的学校章程建设还处于探索阶段，必须依靠政府政策支持与强力推动，提高各方对学校章程地位和价值的认识，切实履行章程，不断丰富民主管理文化，强化章程的执行与监督，遵循共性要求，凸显特色元素。

1.依靠政府政策支持与强力推动

总览我国基础教育领域学校章程的发展史不难发现，中小学学校章程的建设基本上都是由国家出台相关政策及配套设施来推动发展的。对于我国基础教育学校章程的建设，国家必须出台相应的政策，采取必要的措施，使得学校及其相关教育利益群体意识到学校章程建设的重要性，并明确学校章程的内涵和特征、章程制定的规则和要求，以及关注后期学校章程落实推行过程中的监督和检查工作，确保学校章程建设逐步走向现代化、法制化、科学化、民主化，真正地发挥学校章程建设的纲领性作用，使之成为中小学在教育实践中依法治校和自主管理的規则和依据。具体到实践操作层面，就必须关注到地方教育主管部门和学校两个方面。一方面，当地的教育主管部门要根据国家的法律法规要求，立足当地教育发展实际，加强对学校校长在学校章程建设方面的指导和培训；另一方面，要提高学校教职工对学校章程建设重要性的认识，使其积极参与到学校章程建设中来，提高学校章程的科学性和民主性。

2.提高各方对学校章程地位和价值的认识

针对学校章程存在的四个误区，必须一一进行澄清。第一，从各级教育主管部门来说，基础教育学校章程的建设工作不是可有可无的，而是各个学校必须履行的法定职权。2016年正式开始施行的修订过后的《中华人民共和国教育法》对于学校及其他教育机构的设立进行了明确的要求，必须具备组织机构和章程。第二，从学校层面来讲，“基础教育学校章程的存在没有意义，丝毫不影响学校的运转”这种说法大错特错。我国法律明文规定学校必须具备章程，并依法按照章程自主管理学校。由此可见，中小学的学校章程是学校确立法律地位和依法治校的重要保障和直接依据。第三，一定要澄清“学校的章程建设应该依靠教育主管部门，学校只是被动执行要求”的看法。学校作为章程建设的主体，必须明确学校章程不仅体现了国家的法律法规要求，还承载着学校的历史底蕴、文化内涵和办学特色。学校必须发动广大教职工，为学校章程的建设和完善献言献策，在规范学校办学行为的同时，提高学校的办学水平。第四，要切实纠正“国家法律法规已对章程建设作了明确规定，学校难以创新”的错误认识，在依法制定学校章程的过程中，立足学校办学实际，融入学校核心理念和文化特色，把章程打造成学校独特的文化制度。endprint