协商民主是现代治理的重要资源

文豪

〔摘要〕 协商民主作为一种重要资源嵌入国家治理之中并成为一种治理形式，是现代治理的必然趋势，它有利于培育公民意识，维护社会秩序，提升现代治理的整体效能。实践中，尽管协商民主的核心理念和价值契合了现代治理的本质诉求，但在协商主体多元化、协商民主的持续性、有效性方面还存在一些不足和局限。为此，要提升协商民主的治理效能 ，必须改善运行环境，优化运行机制，完善运行过程，力求形成以人民当家作主为根本出发点，以协商合作为主要方式，以实现社会善治为目标的现代国家治理格局。

〔关键词〕 协商民主；公民参与；公共利益；社会善治

〔中图分类号〕D63 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2017）02-0018-05

协商民主无论是作为民主政治形态还是作为民主治理形式， 必然要作为一种重要的治理资源介入具体的政治社会生活，以实现良好的社会治理。随着全球化影响的持续深入，现代国家治理的环境更加复杂多变，公共领域的不可治理性内容日益增多，政府面临的公共治理压力与挑战不断加剧。将协商民主嵌入治理过程之中，强调平等治理主体间的对话协商与合作共治，不仅有利于协调利益关系、化解社会矛盾，而且有利于促进治理结构的改善，旨在建立一种立足于民主、合作、高效、开放的公共治理体系。

一、理论与现实：协商民主的核心理念和价值契合了现代治理的本质诉求

面对日益复杂的治理形势，国家治理首先要解决政府自身治理能力不足的问题，实现政府与社会多元主体间的平等协商与合作治理，推动公共治理模式从传统政府管理向现代国家治理转变。现代治理理论认为，政府并非唯一的权力主体，它在主张国家权力向社会回归的同时，凸显的是政府与社会的多元协商与合作，以实现公共利益的最大化。可见，现代国家治理必然是一种民主的治理，因为多元主体间的平等协商与合作既是民主的体现也是民主的实施，同时也只有在民主的理念與制度之下这种平等的协商与合作才能实现。

（一）协商民主对现代治理的理论关切

所谓协商民主，就是以理性与责任为基础，以公共利益为取向，通过对话协商的方式取得共识，进而作出得到普遍认同的政策或决策 〔1 〕。协商民主实质上是一种致力于公共利益的民主治理形式，其与现代治理理念在目标、主体、方式、价值等方面存在高度的契合性。作为一种重要的民主形式，协商民主在我国的政治实践中有着广泛的运用，并作为一种重要治理资源嵌入国家治理体系之中。

1.协商民主通过民主协商以达成基于公共利益的共识，契合了善治的目标追求。现代治理强调以公共利益为原点，通过多元治理主体的平等协商与合作，以最大限度地增进公共利益，实现社会善治。公共利益是一定范围内不特定群体的整体利益和长远利益，它不是个体利益的简单集合，而是就共同利益进行对话协商的结果。在治理中实现平等的协商从而达成多元利益的一致，显然不能用传统的被动服从的方式。作为一种治理资源和治理形式，协商民主运行的前提是承认和尊重社会多元利益的存在与冲突，在公众与公众、政府与公众之间的对话与协商过程中，各种利益能得到自由的表达和充分的考虑；同时，通过相互之间的积極引导，使参与者不仅仅关注自身利益，而且基于对共同利益的理解使个人利益偏好转向公共利益。因此，作为一种治理形式的协商民主，它本身就是一个将个体利益偏好转向公共利益并不断扩大公共利益的过程。

2.协商民主作为一种多元参与的民主形式，契合了治理主体多元化的格局。现代治理区别于传统政府管理的一个重要特征是治理主体的多元化，即政府不再是单一的治理主体，治理主体还包括公民、社会组织、私营部门等，从而形成一个网络化的治理格局。协商民主不仅承认多元利益主体的存在，而且采取一种民主开放的姿态，让所有利益相关者广泛参与到治理中来，从而增强治理的合法性与有效性。因此，在通过协商民主实施治理的过程中，“对于谁应该成为对话参与者这个问题的简短回答是：每个人” 〔1 〕。通过多元参与和民主协商，不仅会给公众提供参与治理的机会，而且会更广泛地激励公众参与的热情，培育更多的参与主体，参与的程度越高，善治的程度就越大。

3.协商民主中的平等对话与民主协商，契合了现代治理的民主化特征。民主治理是现代国家治理的本质特征和基本方式，“即公共治理和制度安排，都必须保障主权在民或人民当家作主，所有公共政策要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位” 〔2 〕。这就意味着，民主治理不仅体现为民主理念和民主制度在治理中的贯穿，而且体现为民主方式和民主过程的展现。协商民主超越了代议制民主的代表与被代表的线性结构局限，将民主理念与形式运用到治理的每一个领域，贯穿于治理的全过程。事实上，无论是“民主”还是“治理”，其最终目的都是为了解决实际问题，实现社会的有效治理。作为一种治理资源，协商民主将社会问题纳入公众的讨论和协商之中，不仅直接提升了治理绩效，而且提升了治理的正当性与合法性。

（二）协商民主作为治理资源的现实价值

协商民主遵循公开性、平等性、程序性和理性化原则，在治理实践中既体现程序民主又体现实质民主，既体现民主决策又体现民主监督，既有政府管理又有社会自治，是民主与治理的有效结合。作为一种治理资源，协商民主不仅是一种政府决策方式和公众参与的方式，而且是一种政府与社会的良性互动方式，其现实价值在于：

1.有利于培育公民意识。在治理过程中，协商民主以公共利益为原点，以对话协商为手段，以互惠合作为目标，将民主和治理的基本理念从形式变为实质，从宏观变为具体的实践，使公民的主体意识和平等意识得到培养，个人参与责任感和集体责任感得到强化，尤其是公民的理性参与能力得到极大提升。“通过理性的检视，可以将草率的不合理的站不住脚的观点排除出去，参与者在可获得最具说服力的信息的基础上修改自己的建议，并接受对其意见的批判性审视，还要用最具说服力的理由对其他人的建议作出回应，人们会在与他人的讨论中不断调整自己对问题的看法，进而实现偏好的转换” 〔3 〕。

2.有利于培养政府的公共行政精神。现代治理的一个突出特点就是政府权力与社会权力的平等，公众之于政府不再是被动的服从，而是平等的协商，政府要将内含民主、公平、服务、责任和包容的公共行政精神体现在公共治理之中。从政府公共决策的角度来看，协商民主要求在政府决策中容纳每个受决策影响的公民，将平等、公平的理念不仅体现在决策的方式和程序上，还体现在公民享有的实际政治权利上，包括对信息的知情权、对公共事务的参与权和对政府的监督权等。协商民主的实现，不仅需要政府具备公共行政精神，而且在实施过程中还会使其进一步得到强化。

3.有利于维护社会秩序。建立稳定的社会秩序是一个政治国家优先考虑的治理目标，因为“对于社会公共生活而言，秩序与其他社会价值相比具有优先性” 〔4 〕。靠强权生成的秩序往往造成对个人权利的侵害，合法性不够；靠习俗维持秩序容易受环境的影响而改变，稳定性不够。现代国家治理所要建立的秩序，必然是民主法治基础上的合法的、稳定的秩序。协商民主通过民主协商与合作，为社会秩序的生成提供了一种民主化、制度化、组织化的政治参与路径，使不同的阶层群体通过这一路径实现全面参与、理性表达、解决问题、化解矛盾、维护利益。

4.有利于提升现代治理的整体效能。现代治理必然是一个整体性的治理，即通过整体性的谋划与协调，促使各行动主体通过协商合作共同完成公共任务，实现社会的良性运行与整体效益。显然，协商民主在这一过程中发挥着极其重要的作用，具体表现在：一是依靠政治协商的独特政治优势，既发挥共产党员的先锋模范作用和基层党组织的战斗堡垒作用，又将各民主党派及其代表的各个阶层紧密地团结在党的周围，提升凝聚力；二是通过社会协商，使个人目标服从于社会目标，进而将社会目标纳入政府的总体目标之中，同时通过协商达成政府与社会的一致行动；三是通过基层协商，促进民主决策的实施，解决具体的民生问题，改善人民生活，从而获得更广泛的公众参与和社会支持。

二、实践及不足：协商民主在现代治理中的功能发挥受限

随着治理理论的兴起和我国地方治理实践的发展，多元主体的合作治理已经成为社会共识，公民参与治理的意识不断增强，参与治理的机会和渠道不断增多，参与治理的机制有了一定的规范，这为协商民主介入我国的治理实践提供了基础性的条件。然而，由于我国转型期的治理本身就是一个复杂的课题，治理所需的民主政治理念、公共理性精神、公民社会的发育成长以及社会平等与契约精神等都有待长期的培育，而且协商民主在我国的运用本身还处于不断的实践探索之中，因此，协商民主在治理中的运行仍存在一些不足与局限。

（一）协商民主的适用性较弱

民主治理的核心问题是谁享有治理国家的权力，即以选举民主为标志的现代民主政治是否得到充分发展。没有选举民主的前提，协商民主就没有保障，因为在没有选举民主充分发展的情况下，“一个官员去倾听与政府不一致的观点的动机会因为对方没有投票权而大大减弱；一个公民在表述其观点与支持理由及其考虑公共事务的动机也会因为没有投票权而相应减少” 〔5 〕。同时，协商民主在实践中更多地运用于基层治理之中，而且是就一些具体问题展开的政策咨询式的协商，因此它很難像选举民主一样发挥全局性、整体性的作用，它不可能取代甚至也无法作为选举民主的补充。当然，其真正价值或许“在于扩大政治生活的包容性，培养政治生活中的公民美德，为国家治理提供长效的动力” 〔6 〕。

（二）多元协商主体间协商不够充分

协商民主强调通过多元主体的理性表达与平等协商，实现对个体利益的超越而形成共识。在这一过程中，不可回避的两个问题是：第一，多元协商主体间的平等问题。相对于社会公众，政府仍然处于强势地位。政府主导着协商民主的协商议题、协商对象以及协商程序的选择，公民只是被动的参与者；在很多地方协商中，往往是政府拿出既定的政策或决策，以征求民意的方式进行协商。另外，由于公民受教育程度、收入水平、掌握的信息资源以及参政议政能力的不同，在民主协商中，精英阶层相对于弱势阶层来说拥有更多的参与机会，导致普遍的弱势群体的诉求无法充分表达。第二，多元价值如何统一即共识如何达成。在多元主体社会里，个人和团体之间在价值观念、理性认知和利益诉求等方面存在着巨大差异，在公民社会发育不成熟、公共理性和公共责任还不完善的社会里，通过协商形成共识无疑会遇到巨大的阻力。

（三）协商民主缺乏持续性

协商民主的持续性取决于协商民主本身的制度化和协商民主的参与度。从我国的地方协商民主实践来看，协商民主的规范化、程序化、制度化依然是一个主要问题，协商议题如何选择、有哪些步骤、具体规则、协商结果的处理以及协商失败的补救等等并没有制度化的规定，而且这个协商过程和结果对协商参与者并没有法定的约束力。这样，协商民主的发展就像民主恳谈的发源地——浙江温岭松门镇一样，出现任期领导一走制度就松的现象，很难具有延续性和复制性 〔7 〕。同时，由于我国民主制度不太健全，许多干部尤其是基层干部民主意识淡薄，公民的民主意识、认知意识、公共意识不强，公民参与的积极性不高，并且，协商民主的运行和持续需要大量的人力、物力、财力和时间的投入，因此，对于经济落后地区来说更是一个很难解决的问题。

（四）协商民主的有效性难以保障

我国协商民主实践所展示的更多的是一种政府的民意采集机制而非政策的决定机制。 实际上，协商民主之所以得以在投票民主之外生存和发展，一个重要的原因就是它在议题的选择上更加接近于人民，更关注与人民生活息息相关的决策，尤其是那些民主投票和法律无法独立完成、需要更多公民参与的议题，如住房、卫生保健、教育、犯罪、毒品、交通和环保等。对于这些问题，不仅需要完善的投票程序和法治等刚性的调节方式，还需要伦理性的柔性调节方式来回应民意，而在我国法治、民主政治和舆论监督還在继续完善中的环境下，很难保证协商的实际质量和效果。同时，民主恳谈会更多是一种协商式的听证会，主要是一种提出问题并由主办者回答的形式，尚未触及协商民主的重要内核 〔8 〕。

三、完善与优化：着力提升协商民主的治理效能

公众广泛参与国家政治生活与社会生活，即让民主“嵌入”社会发展之中，是人民民主的实质内容，也是实现民主治理的关键。因此，作为治理资源的协商民主 ，并不是作为代议制民主的补充，而是作为民主和治理的必要形式介入公共生活，形成以人民当家作主为根本出发点，以协商合作为主要方式，以实现社会善治为目标的现代国家治理格局 〔9 〕。为此，可通过改善运行环境、优化运行机制、完善运行过程等，提升协商民主的治理效能。

（一）改善运行环境

一般来说，环境因素的影响是外在的，但笔者认为，研究协商民主的运行环境不仅要从外在的影响因素来理解，而且要把它视为内含于民主协商过程之中的基本要素。

1.從国家层面来看，要加强民主政治建设，确保人民主体地位。没有民主政治发展，协商民主只会空有一身华丽的外衣。协商民主运行环境的改善，首先必须确保人民的民主权利得到充分实现，使人民成为国家政权的所有者（主权在民），能够通过合法的渠道直接或间接参与决策、执行和监督等国家治理的全过程，并拥有追究国家政权管理者责任的制度化手段 〔10 〕。为此，必须进一步完善人民代表大会制度，尤其是规范基层选举制度，让治理政策决策能充分反映民众的诉求，也能使治理中的偏差及时得到纠正。同时也要进一步完善中国特色的政治协商制度，使民主协商在每一个行政区域内得到落实，营造民主监督与协商合作的浓厚氛围。

2.从政府层面来看，要牢固树立现代治理理念。现代治理包含了法治性、民主性、服务性、责任性、合作性的价值诉求。其中，法治性体现为政府的合法性，即政府行为要获得公众的同意和认可，要制定良好的法律，且必须依法决策、依法行政和承担法律责任；民主性体现在政府必须尊重和支持公众的平等参与，以及整个治理过程中的公开透明，这不仅需要政府由封闭型治理转为开放型治理，而且需要广泛而独立的公共媒体的参与；服务性是指政府为公众提供优质的公共服务和公共产品，这就意味着政府要从传统行政管理走向现代公共治理，从官本位走向民本位；责任性意味着政府必须履行其法定的职责，即不仅要承担行政系统内部的行政责任，而且要承担面向公众的政治责任，即政府必须对公众负责；合作性是指政府不再壟断性地实施社会管理，它必须实现社会的多元合作，而且必须确保多元主体间的平等地位。总之，政府必须树立现代治理理念，秉持公共行政精神，基于公共利益的实现实施行政行为。

3.从社会层面来看，要培养现代公民意识。公民意识是协商民主介入公共领域的基本条件，也是协商民主持续运行的保障。首先要提高公民的主体意识和权利意识。主体意识是公民作为独立个体对自身主体身份和主体地位的认可，它不附属于任何组织和个人而存在，这是公民区别于臣民的首要标志。基于主体意识而产生的权利意识也是公民意识的重要内容。可以说，主体意识是公民参与民主协商的前提，而权利意识则是参与协商的动力。其次要提高公民的责任意识。这里的责任，既包括作为公民时必须承担的法定责任和义务，也包括作为个体时对社会的责任；既表明不得为了个人利益而损害公共利益，又表现为对公共利益的维护。再次要提高公民的参与意识和协商意识。公民的参与意识既体现为公民参与政治生活，也体现为公民参与社会团体，以及以社会主体身份或团体成员身份参与社会治理；协商意识是指公民的包容和理性对话精神。公民的参与意识和协商意识越高，协商治理的水平也就越高。不论是政府的现代治理理念还是现代公民意识，都不可能自觉地生长，需要在协商民主和治理的实践中有意识地进行培育 〔11 〕。

（二）优化运行机制

公共治理中的民主协商一般包括公共领域非正式协商和决策机构的正式协商两种形式，协商民主运行机制支撑着整个协商治理的运行过程。

1.主体参与机制。多元主体的广泛参与是协商民主运行的基础，而参与的机会、参与的能力和参与的渠道则构成了参与的基础性条件。首先，要确保参与的机会，使政府、各利益相关者、相关领域专家或其他民意代表等第三方都能参与到协商中来，即要确保参与机会平等。应进一步完善选举制度、参与立法制度、民主评议制度、听证制度等。其次，提高参与的能力，改变过分依赖社会精英倾向，实现各主体间参与能力的平等。因此，需要通过实施能力矫正制度、“去身份”和角色隐匿制度、语言和文化同等地位制度等予以解决 〔12 〕。再次，创新参与方式，拓宽参与渠道。在实践中要不断完善现有的协商民主形式，特别是要充分利用网络媒体和现代通讯等，采用开辟多样化的协商平台与渠道，如网络论坛、远程协商、质询会议、焦点讨论等。

2.共识形成机制。形成共识是协商民主的关键环节和最重要的成果，其中对话与接受处于核心位置。协商民主的核心在于对共同利益进行讨论，而不是就各种私利展开竞争。协商民主的对话应是一种基于对主体和程序的认同而进行的开放的讨论和理性的交换意见，并且每个人必须对自己的言论负责，其目的是促成新的理解从而形成共识。要使协商的结果能够让参与协商的各方相互接受，必须坚持公开、公平、公正的原则，即决策前的公开讨论、不同群体的公平参与、不断审议修正的公正结果，这就需要实施相应的制度安排 〔12 〕。

3.信息公开机制。信息公开是协商民主运行的前提条件，也是协商民主的一个基本特征，很难想象在信息封闭的状态下会存在民主或协商的可能。可以说，信息公开的程度直接决定了协商民主的广度、深度和效度。首先，需要协商的问题或政策的背景和过程要公开，使协商参与者知晓问题或政策本身并进行相关的信息收集和储备；其次，协商的程序和过程要公开，使协商参与者能按照既定的程序有步骤地展开；再次，所有协商参与者都公开陈述自己的意见和理由，以便于对话与交流；最后，协商的结果必须向社会公开，或通过媒体通告，或传达给决策部门，或直接形成决策实施。

（三）完善运行过程

协商民主作为一种治理资源，在实践中体现为多种民主协商形式。当前，地方中的协商民主实践主要有民主商谈会、公民评议会、居民或村民代表会等几种类型。这些协商民主实践形式基本上具备了协商民主一般要素和程序，但作为一个成熟的协商民主过程，应包括民主提议、民主评议、非正式一致和明确接受四个阶段 〔12 〕。

1.民主提议。协商民主从提议开始，即确定哪些议题可以进入讨论协商的范围。首先，提议者必须体现公共责任，提议的动机要超越个人利益的局限，以实现和维护公共利益为目的，提议者可以是政府、社会组织或公民个人。其次，民主提议必须体现共性，议题所涉及的内容是公共领域的公共事务或问题，并且这些公共事务或问题是与公众生活息息相关并且迫切需要解决的，如受其约束的公共政策、影响到公共利益的社会问题等等。再次，所提议题必须得到多数人的响应，能引起大家的参与热情，即形成一致的行动意愿，而且议题必须为公众所了解并接受公众监督。

2.民主评议。民主评议是对议题展开讨论和评价，在评议过程中，每个参与者都会受到理性的约束，它强调理性的观点表达与说服，而不是强迫或操纵。人们依据个人偏好表达自己的意见和理由，并通过理性对话和坦诚的交流，在相互理解和尊重的基础上传递思想，在这种建设性的对话交流中实现偏好转换，即不断修正原有的标准和观点，促成基于公共利益的共识。由此，在民主评议过程中，参与者不是“发现公共利益”，而是“建构公共利益”，民主评议的过程就是重新建构公共利益的过程。

3.非正式一致。非正式一致是相对于正式一致而言的，正式一致表示提议已经通过公开确认并进入决策程序，而非正式一致则是一个协商参与者求同存异的过程，从而使提议获得初步认同。因此非正式一致所達成的共识既是一种“弱共识”，也是一种非正式的不具有约束力的共识，需要经过公开予以正式确认和强化。

4.明确接受。即将非正式一致阶段所获得的初步认同予以公开确认，进而明示公共责任。这就意味着，基于某项提议的共识一旦被公开确认，即进入决策程序并可能成为将要实施的方案，而协商参与者也将履行好相应的公共职责。在这一过程中，可以适当引入选举民主的技术要素，如投票与表决。

综上所述，协商民主的核心理念和价值契合了现代国家治理的本质诉求，虽然在我国的治理实践中还存在诸多局限与不足，但其作为一种重要资源嵌入国家治理之中并成为一种重要的治理形式，将是现代治理的必然趋势。

〔参 考 文 献〕

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责任编辑 李 雯