基于经济法视野下公共利益保护的法律限度

赵智宏

公共利益是一个法学、社会学等都习以为常的词，但是究竟是公共利益对大家而言依然是“镜里看花，水中望月。”“公共利益”这个概念是一个涉及价值判断的不确定历史性概念。公共利益长期以来与经济法有密切的关系。一方面，公共利益是推动经济法发展的参考依据，另一方面，经济法能够为公共利益的保护提供法律保障。但由于，经济法本身制度不完善、公共利益规定可操作性低、相关程序不健全等原因，公共利益保护一直存在法律限度。为了突破限度，首先，明确公共利益的界定；其次，完善经济法立法；最后，完善相关的程序。

“公共利益”的概念界定一直是一个悬而未决的问题。然而公共利益与经济法联系十分紧密。为了促进公共利益的保护需要站在经济法的角度探讨公共利益。本文的第一部分公共利益的概述主要介绍公共利益概念界定和特点，第二部分介绍公共利益与经济法的关系，以便从经济法角度对公共利益进行研究。第三部分介绍了公共利益法律保护限度出现的原因，最后一部分找到了突破公共利益保护限度的路径。

一、公共利益的概述

（一）公共利益的概念

公共利益是一个十分神秘的概念，迄今为止人们也无法真正的界定公共利益，但社会经济的不断发展，促使人们必须认识和揭示公共利益的应有之意。“公共利益”一词的最早出现可追溯到公元前5-6世纪的古希腊，当时“整体国家观”盛行于整个城邦，在“整体国家观”的作用下，公共利益被视为一个社会存在所必需的价值，是全体社会成员的共同目标。18世纪末19世纪初，英国功利主义法学家边沁提出，法律的一般和最终目的不过是社会的最大利益而已，立法者的职责是在公共利益和私人利益之间进行调和。他提出“最大多数人的最大幸福是判断是非的标准”，实际上，否认了公共利益的存在，并认为“社会公共利益只是一种抽象的利益，个人利益是唯一现实的利益。”

（二）公共利益的特点

1.内容具有不确定性。公共利益是一个不确定的法律概念。在国内外的法律规范中有诸多的公共利益条款，内容都具有不确定性。内容的不确定意味着外延和范围的不确定，所以公共利益常常因为解释的方法不同，而有不同的含义，甚至在不同场合、不同环境下解释不尽相同。公共利益也意味着受益对象的不确定性。什么是公共，那些人才能视为公共，无法用数字或者其他标准予以确定。由此可见，公共利益与诚实信用、公序良俗等概念十分相似，具有高度的抽象性、不确定性。

2.内容包括价值判断。公共利益是一个价值判断的概念。而价值判断必然是一种主观认识，这种主观认识是基于社会已经形成的传统、道德以及价值导向。由此可见，公共价值的界定与具体的时间、地点、社会环境、文化发展有重要的关系。也因此，公共利益的判断更多是一种原则性的判断，会因为判断主体的不同而不同。

3.公共利益是一个历史性概念。公共利益不是一个永恒的概念， 在不同的历史阶段具有不同的内容和表现。在封建社会，“公共利益”只是君主统治国家的工具，“公共利益”实际上就是君主利益。在资本主义社会，“公共利益”更多的是指新兴的资产阶级的利益。在社会主义制度之下，“公共利益”又被赋予了不同的内涵，公共利益包含的阶级范围、公民范围也前所未有的扩大。由此可见，不同社会发展阶段，公共利益的内容会发展很大的变化。当然这种变化不是一蹴而就的，而是渐变的、长期的过程。

二、公共利益与经济法的关系

经济法产生、发展所处时代的社会经济背景和社会观念决定了经济法的任务或目的。由于社会发展，经济全球化已经成为了不可逆转的趋势，经济法已经由个人权利本位转向了社会本位。因此，经济法的任务或目的已经成为了保护整体经济发展的问题，换句话说保护的是人的公益。公共利益与经济法的关系表现在以下几个方面：

（一）公共利益是推動经济法发展的参考依据

公共利益可以最大程度上反映人们的诉求，从而为社会公众而服务。因此，在一定程度上代表了经济法的发展目标，当公共利益发生变化时，经济法的内容必须进行相应的调整，不然经济法的立法将会落后于社会实践。

（二）经济法能够为公共利益的保护提供法律保障

一方面，经济法可以通过法律的手段，规范市场的行为，克服市场的先天缺陷，从而形成公平竞争秩序，更好的保障社会公共利益。另一方面，在激烈的市场竞争下，一定会产生弱势群体，比如：消费者、劳动者等等。经济法应用过程中，能够为弱势群体提供丰富的利益维护渠道，从而维护了社会的安定和秩序，保护社会公共利益。

三、公共利益法律限度产生的原因

（一）经济法本身制度不完善

1.经济法的规定的滞后性。滞后性是法律的局限，所以想让法律与社会实践有密切的联系就必须让法律具有一定的前瞻性。目前，我国市场经济正处于重要的转型期，经济发展迅速，社会环境变化迅速。然而，公共利益是一个不确定的、历史性的概念，会随着社会的改变而改变，因此，经济法的立法难以与公共利益概念的变化与时俱进。在对公共利益保护时，往往力不从心。

2.经济法规范不稳定性。为了解决经济法的滞后性问题，提高经济法的适用性，政府开始使用部门规章或者是行政性文件。而这些部门规章和行政性文件产生了很多的问题。首先，行政文件和部门规章的大量出现，是行政部门行使立法权的表现。在行政权日益膨胀的今天，这显然是十分危险的。与此同时，由于行政性文件和部门规章的大幅度增加，其本身可能与经济法规定相矛盾，导致法官在适用时无法进行选择。行政性文件和部门规章并不是由专业的立法机关确立的，所以技术水平上参差不齐，一方面导致了资源的浪费，另一方面也会产生适用上的混乱。最后，不同的部门规章或者行政性文件在理念、原则和规范上常产生较大的变动。在一定程度上，意味着其相关法律法规难以真正适用于广大受众，使公共利益的保护受到历史、政策等因素的影响，增加了保护难度。

3.经济法形式不合理。我国经济法主要是为了解决市场经济运行中产生的社会问题和矛盾，进而有效保障社会公众的利益，具有极强的社会性特征。但是，随着社会经济的发展，行业出现明显的专业特征，分工的日益细化、价值选择的多元化，对经济法形式提出了更高的要求。然而经济法欠缺明确有效的执行程序和尚未明晰的公共利益保护标准，削弱了其对公共利益的保护力度。同时，由于政策常处于变动之中，从而也会对经济法的内容等产生一定的影响，弱化其法律作用的同时也产生了法律限度。

（二）公共利益规定可操作性低

如前所述，公共利益一直以来是一个不确定、历史性的概念。因此在立法的过程中，多采用一些原则性的规定，缺乏正面的具体规定，因此在公共利益的判定上存在着很大的问题，存在着同案不同判的现象，导致有的时候公共利益不仅不能保护人们的正当权益，反而会成为少数人非法获取私人利益的一种方式。公共利益标准的模糊，同时也给国家工作人员执法带来了诸多的不便，公共利益的规定可操作性低，其实际执行力度较弱，对公共利益保护的效果不明显。最后，经济法在对公共利益实行保护时，在利益分配方面更多的是依据政策的调整进行公共利益的协调，加之缺乏有效的责任追查制度，不利于公共利益的保护。

（三）相关程序不完善

如果没有正确的执法程序，再好的实体法也无法发挥效用。经济法不像刑法、民法、行政法等部门法，有明确的程序规定。很多的执法程序都零零散散的规定在不同的法规之中。这也就导致了，在进行有关公共利益执法时程序上的混乱。有的则出现，程序严重流于形式。比如： 在不动产征收程序中，《土地管理法》规定的两个“公告”制度，实际上却成为老百姓到指定单位办手续的“通知书”； 而《国土资源听证规定》、《关于完善征地补偿安置制度的制度的指导意见》赋予当事人的听证权利，基本上形同虚设。

四、公共利益保护限度的突破

（一）明确公共利益的界定

通过上述的论证，不难看出，公共利益保护法律限度的最重要的原因之一是公共利益概念界定困难。我们不能因为界定困难，便放弃对其的研究。公共利益的界定应当分为两种方式：第一是通过立法明文规定。第二是在具体案件中运用公共利益的程序认定机制。前者、对公共利益进行界定时可以参考其他国家的相关规定：德国将公共利益分为一般公共利益和较高公共利益。以土地征收为例，公民拥有合法财产权是符合公共利益的，士地征收是对农民私有财产的侵犯。只有当土地征收后，公众和社会能获得比征收前私入所拥有的持产权的利益更高的公益价值时，征收合法性才能成立。而所谓的更高的公益价值，并不是数量上的多少，而是征收之目的质。”的问题，这一点必须由立法机构根据当时的客观情况判断。后者，通过程序认定机制认定公共利益。当然这仅仅是在具体案件中适用。当法院无法对公共利益进行判断时，可以通过这一程序，集思广益，让人们判断是否属于公共利益

（二）完善经济法立法

经济法在我国发展起起伏伏，曾一度因为与民法、行政法存在一些重合而被要求取消。但是，现在看来，经济法依然发挥着其他法律无法替代的功能。为了充分发挥经济法的效用，首先，在经济法立法的过程中，可以引入经济学专家，让其对经济的发展趋势进行分析，法学家在此基础上进行立法，确保经济法具有前瞻性。其次，应当尽可能保证经济法立法的稳定性。在立法时应当给将来的扩充和修改留有余地。最后，经济法立法应当以法律为主，部门规章和行政性文件不能与法律相违背。

（二）完善相关的程序

由于缺乏相关的程序规定，公共利益保护的实现一直都存在困难。程序可以分为司法程序和执法程序。司法程序是指当公共利益受到侵害时，应当如何启动司法救济。启动的主体，启动的条件以及判决的适用性等问题。而执法程序主要指：在对公民的公共利益进行限制时，应当还应事先做好充足调查、论证工作。

五、结语

从目前社会发展的实际情况来看，涉及到公共利益的案件时常出现，这意味着公共利益急需得到保护。在相关保护法律中，经济法的作用十分显著，然而当前经济法在公共经济法在公共利益保护方面依然存在很大的限制。作为一名法律研究人员，应该多从经济法的角度研究公共利益，引言对法律限制產生的原因进行分析，并对其突破策略进研究，使公共利益得到良好保护，我坚信未来的我国经济法中公共利益的研究将更加的深入。（作者单位为广州铁路职业技术学院 ）