浅谈经济责任审计与行政问责机制的关系

高博

摘 要：党的十八大报告赋予经济责任审计建立权责对称的权力制约和监督职能，对规范权力运行，推动党政领导干部科学决策、民主决策、依法行政、勤政廉政提出了明确要求，同时也为审计机关如何利用领导干部经济责任审计进行问责指明了方向。探索经济责任审计监督和行政问责体制建立与健全之间的关系，并发挥相互建设性作用，将具有较强的现实指导意义。

关键词：经济责任审计 行政问责机制 关系

中图分类号：F239.47 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2017）05（a）-164-02

1 行政问责机制的概念及现行状况

行政问责机制是指一级政府对同级政府组成部门、直属机构、派出机构、直属事业单位和下级政府的行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围由于故意或者重大过失，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，实行政府内部监督和责任追究制度。

笔者认为，行政问责主要有行政系统内部的上下级之间的问责和行政体系之外的问责主体对党政领导干部的问责两种类型。而审计机关实施的经济责任审计问责对象绝大多数为本级政府相关部门及单位的主要领导干部，而这些部门单位与审计部门是平级关系，所以将经济责任审计看作是行政系统内部的上下级之间的问责，是不正确的。但经济责任审计也不是行政体系外权力机关、执政党、公众等外部力量的问责。同时，在经济责任审计中，如果发现被审计领导干部有严重违纪违规行为，需要进行问责，必须采取审计移送的方式，才能得到问责和处理。这也成为经济责任审计问责效率不高、问责力度不大的主要原因。

经济责任审计在行政问责机制中的作用发挥方面尚存在明显的弊端和不足。

从责任追究的内容上看，存在“二注重二忽视”的情况。一是注重查处各类违纪违规问题，忽视失职渎职问题的责任追究。比如某领导干部存在侵吞国有资产或侵占、挪用涉农资金等问题，即使金额不大，也必然要受到严肃查处，而失职渎职形成的重大损失浪费，只要没有装在自己的腰包里，也一般不会严肃追责；二是注重事后造成严重后果的责任追究，忽视事前决策和事中管理的责任追究。通常，一旦造成严重后果，特别是对经济社会发展造成恶劣影响的，必然会追究相关部门和单位责任人的责任，而对事前决策不正确、事中管理不严格的问题，则多数追究不到位或干脆不予追究。

从责任追究的主体上看，存在只对“事”不对“人”的情况。在审计机关披露的各类审计报告中，经济责任审计报告反映问题相对较少，而反映问题最多的是其他类型的审计报告，其主要问题表述多为 “某部门或某单位存在某问题”，而决策者和管理者却被隐晦掉了。如果必须要有人为事“承担责任”，也通常是追下不追上、追小不追大、追软不追硬、追疏不追近，追执行者不追决策者、追当事人不追管理者。

2 经济责任审计与行政问责客观上存在依存关系

一是行政问责贯彻落实的有效保障的前提条件是必须有专门机构，对政府行政行为进行监督并界定责任。行政监督是多方位的，行使监督和问责职权主体也是多层次的，如人大、纪检（监察）、组织、人事等各部门均担负着不同监督职责，社会公众也具有对行政行为的监督权利。国家审计机关进行的经济责任审计，对政府或政府部门在行使公共管理职能中发挥作用进行评价及责任界定，能够为行政问责提供切实可靠的依据。

二是实施行政问责制度是党政领导干部经济责任审计的配套制度基石，与经济责任审计制度密不可分，相辅相成。经济责任审计侧重于“定责”，行政问责制度侧重于“问责”。“问责”是建立在“定责”的基础上，而“定责”往往需要通过“问责”来体现。如果没有行政问责机制支撑，经济责任审计效果将大打折扣，反之如果经济责任审计未按照行政问责机制要求实施，也难以发挥其震摄作用。

三是经济责任审计是行政问责体系的重要组成部分。经济责任审计是通过区分行政首长行政责任特别是经济责任，为实施行政问责提供前提和基础，在整个行政问责体系中起到问责启动触发器的重要功能，是不可缺失的重要组成部分。

3 经济责任审计在推动行政问责机制建立方面的作用

3.1 经济责任审计具备推进行政问责机制建立的条件

审计产生于受托经济责任关系，作为一项具有独立性的监督活动，其形式上的独立性和实质上的独立性，是其他职能部门所不具备的特点，在行政问责制度建设中，会起到其他职能部门无法比拟的先天优势。

经济责任审计的内容具有客观性、定量性，其审计程序的法定性，能够保证客观、准确、科学地反映出领导干部是否依法行政和全面履责的情况。在行政问责过程中，纪检（监察）、组织、人事部门，用传统的定性考核方法难以对领导干部做出全面科学的评价，而经济责任审计以政府及部门、单位财政财务收支为基础，用财务数据和经济指标评价其任职期间的经济责任和工作业绩，通过定性和定量分析相结合，能够客观、真实地反映工作实绩和存在的问题。

经济责任审计特有的“免疫系统”的功能，充分发挥了其在行政问责机制中的建设性作用。通过经济责任审计，一方面按照权责一致的原则对领导干部经济责任进行评价，改变了个别领导中存在的“有权无责”状态；另一方面，对领导干部任职期间经济责任、工作业绩和廉洁自律等方面做出客观公正评价，能够督促领导干部认真履职，廉洁从政，并且能够有效查处政府及相关部门财政收支和相关经济活动中的违规违纪问题，督促相关单位和部门建立健全各项规章制度，提高管理水平。

3.2 经济责任审计内容与行政问责方向相适应

党政领导干部经济责任审计以领导干部权力运行轨迹为导向，以全部政府性资金为主线的重点，与行政问责事项基本一致，都存在主要评审领导干部两方面的责任。首先是行政管理责任。一是对领导干部任期内重大经济决策的科学性、规范性和有效性进行评审。二是对领导干部任期内经济活动的合规性、合法性进行评审。三是对领导干部任期内的资金、资产、债务管理等情况进行评价。其次是贯彻政策法规责任。一是国家经济政策、财经法规的贯彻落实情况。二是内控制度建设及执行情况。领导干部的行政管理责任、贯彻政策法规责任与其他责任，诸如发展经济责任、民生改善责任、廉政建设责任、政府救助责任等即是经济责任审计关注的主要内容，也是行政问责的重点方向，两者相辅相成，互相适应。

3.3 发挥好经济责任审计在行政问责中的建设性作用

一是要发挥审计先导者作用。要以领导干部经济责任审计为抓手，着眼于经济决策、管理、经费安排使用、财经纪律执行、政策落实等事项，以十八届六中全会中指出的政令不畅，上有政策，下有对策，不作为，慢作为，乱作为；利用权力进行暗箱操作，或者参与资金运作，搞一言堂、权钱交易等问题为重点，进行深入有效的监督检查，做出实事求是的审计结论。

二要发挥联合者的作用。要把握审计成果运用重点，形成问责“大合力”。要利用审检反腐協作机制、领导干部经济责任联席会议机制、政府间联合整改审计发现问题的机制，以及向人大报告预算执行审计工作情况，向党委政府报送审计信息，向社会公告审计结果，将审计检查发现的问题和案件线索，及时全面客观地进行汇报、公告和移送，把党内监督、行政监督、人大监督、舆论监督、司法监督等监督力量整合到一起，为其他监督类型的启动和实施，创造“点燃和催化”条件，同时，要发挥专业优势，积极配合纪委、政府督查机构等开展执纪和政策执行监督，从而改善监督力量相对分散和自成一体的状况，堵塞监督的漏洞，形成强大的监督合力和实效。

三要发挥推动者的作用。要加强源头治理，围绕把党纪挺在前面、落实从严治党主体责任和监督责任、落实监督执纪问责“四种形态”、推进依法行政、开展反腐败斗争的要求，使审计监督与制度治党同频共振。要敢于动真碰硬，敢讲真话，敢报实情，敢揭真相，发挥促进和建设性作用。要坚持问题导向和腐败问题“零容忍”，对审计发现的违反党纪党规国法问题，要紧盯不放，审深审透审实，推动问责究责，促进形成有权必有责、用权必担责、滥权必追责的制度安排，促进形成廉洁政治。