从开放协调到经济治理：嬗变中的欧洲福利国家和社会政策一体化过程分析*

沈 汐

(华东师范大学社会发展学院，上海，200241；巴黎萨克雷大学经济社会制度动态研究所)

从开放协调到经济治理：嬗变中的欧洲福利国家和社会政策一体化过程分析*

沈 汐

(华东师范大学社会发展学院，上海，200241；巴黎萨克雷大学经济社会制度动态研究所)

与经济一体化所取得的成就相比，欧洲福利国家和社会政策的融合一直是欧洲一体化进程中的一块短板。其原因不仅在于欧洲一体化一直以财经融合为重心，各成员国之间福利国家制度的差异也在相当程度上阻碍了社会政策在欧洲层面的协调和融合。因此社会政策和福利国家改革的“欧洲化”一直以来都是欧洲经济整合后的下一个艰巨任务。本文分析自20世纪90年代开始，尤其是马斯特里赫特条约以来，欧盟开始通过“开放协调法”等治理创新来试图推动本属于成员国专属管辖领域的社会政策融合与福利国家制度改革。在全球经济危机和欧洲债务危机的阴影下，未取得实质成效的开放协调法逐渐被严格的财政紧缩政策所取代，经济治理已然成为了协调欧洲社会政策主导话语。

福利国家；开放协调；经济治理；欧洲社会模式

一、导言

长久以来，欧洲社会政策的融合和福利国家改革一直是欧洲经济一体化巨大成功背后的一笔“欠账”。由于社会政策和福利国家制度往往起源于各成员国自身的历史、文化和制度传统，体现它们对社会团结和经济模式的不同理解，因此福利国家制度属于各成员国的专属领域(National competency)。尽管在欧洲内部单一市场的构建历程中，关于“社会欧洲”或者“欧洲的社会向度”的讨论和倡议一直没有间断 ，然而类似单一市场、单一货币这样的经济整合成就却从来没有在社会政策领域实现过。从这个意义上讲，欧洲一体化进程是非对称的，甚至可以说是有严重缺陷的。1992年马斯特里赫特条约建立欧洲经济与货币联盟后，成员国在一体化的经济环境下面对福利国家关于欧洲社会政策融合的政策措施迅速升温，2000年里斯本峰会上确立的“开放协调法”被欧盟作为协调和形成欧洲社会政策的主要政策机制，虽然该机制在社会包容与社会贫困问题上颇有成果，但面对2008年全球经济危机以及2010年的欧债危机的严峻形势，以紧缩财政为特征的经济治理将福利国家的改革和欧洲社会政策的形成推上了一条被动和强制的道路。

本文将首先定位战后欧洲主要资本主义工业国家福利制度的形成和及其模式，并扼要阐述经典福利国家制度在欧洲经济自由化过程中所面临的困难，然后将目光转向一系列关于社会政策和福利国家改革的倡议和措施是如何在欧洲层面展开的，尤其是就各个国家的养老金制度而言，它们是如何在欧洲层面被提出，进而成为欧洲社会政策一体化过程中的重要问题，发生在欧洲层面的改革倡议又是如何影响各成员国的养老金制度改革。本文分析马斯特里赫特条约以来从欧洲就业战略(European Employment Strategy)到开放协调法(Open Method of Coordination)以及近年来欧洲经济危机背景下的经济治理(Economic Governance)，最后对后经济危机时代欧洲社会政策融合尤其是欧洲社会模式的前景作出展望。

二、传统福利国家类型与非对称的欧洲一体化进程

传统福利国家的大规模形成大致肇始于19世纪末20世纪初期的欧洲，左翼政府和工会组织进入政治舞台使得劳工利益第一次以有组织的形式进入到以自由竞争为基础的市场经济当中。无论是以职业社会保险为特征的欧洲大陆“俾斯麦主义福利国家”还是建立在自由市场经济社会公民权基础上的盎格鲁撒克逊普遍主义福利国家，抑或是北欧社会民主主义的全民服务福利国家，它们之间共同享有的一个显著特征是在社会正义和社会权利的基础上协调资本主义自由市场经济以及长时段的充分稳定就业，这种处于凯恩斯宏观经济学和第二次世界大战后全球汇率稳定机制管理下的资本主义经济社会生产模式不仅创造了欧洲战后接近30年的经济增长奇迹(被普遍称作“黄金三十年”或者“荣耀三十年”)，并且奠定了大规模福利国家制度在欧洲资本主义市场经济中的基础性地位。根据具体国情和制度路径，几个主要的欧洲国家逐步形成了所谓的福利资本主义国家世界。*关于福利资本主义国家与欧洲资本主义国家类型学的讨论，参见Gøsta Esping-Andersen,The Three Worlds of Welfare States,Cambridge:Polity Press,1990; Hall,P.and Soskice,D.,Varieties of Capitalism,The Institutional Foundations of Comparative Advantage,Oxford:Oxford University Press,2001.值得注意的是，欧洲经济一体化最初期的六个成员国荷兰、比利时、卢森堡、联邦德国、法国和意大利在福利国家制度方面均采取的是相类似的俾斯麦式的社会保险制度。这一家族相似很可能在一定程度上排除了各成员国就社会政策一体化方面所产生的分歧和讨论。按照这一分析框架，劳动力的去商品化(decommodification)程度以及纠正和管制市场经济的社会保障福利制度成为了衡量福利国家水平的重要标准。据此，欧洲主要工业国家的福利制度类型可以被大致分为三个模式：自由市场经济福利国家(Liberal Market)，传统合作主义福利国家(Corporatist State)，以及社会民主福利国家(Social Democratic)。在这个广为接受的福利国家类型学当中，国家在福利制度的运作中都或多或少地承担一定的职责。不同的福利国家模式建立在不同的制度框架基础上。这些制度框架对自由市场经济教义的接受程度各不相同，但他们均在不同程度上使市场经济嵌入到社会结构或者社会制度当中，如此劳动力作为一种商品在市场上的交换过程得到了控制和限制。这种制度化的市场经济在很大程度上避免了自由市场经济的恶性竞争并降低了市场经济对社会造成的影响。简言之，嵌入型的自由资本主义国家成为了战后西方国家的主流。[1]

不过，福利国家模式理论最多只能是对现实制度的一种粗略(甚至略为抽象)的分类，由于文化和传统等因素，欧洲各国在社会保障制度等许多方面都存在相当大的差异，甚至在不同模式之间存在交叉混合的局面。*比如在合作主义福利国家传统中，法国由于国家直接介入通过行政手段管理经济和国家指导主义传统(Dirigisme)是一个比较典型的例外；在英国这样的典型自由市场经济传统的国家中，也存在近乎免费的国民保健服务(NHS)这样的社会民主主义因素；在丹麦这样的北欧社会民主国家，由于弹性保障的盛行(Flexicurity)，对劳动就业的立法保护却显著低于其他欧洲福利国家。但是如果我们从一些福利国家的基本要素出发，尤其是从社会保障制度运行的条件出发，福利国家类型学还是有其存在基础的。并且，福利体制类型学的存在证明了欧洲福利国家之间存在着不小的差异。

首先，自由市场福利国家主要由建立全覆盖的普遍性低水平保障为特征，英国在第二次世界大战时曾经在贝佛里奇报告的基础上形成了完善的社会保障制度体系，在这种制度下，“社会公民权”处于福利国家的中心位置，处于就业市场下层的普通劳动者往往是社会保障项目(如全民医疗)的受益者，而中产阶级及以上阶层往往需要通过购买建立在市场经济之上的私营保险项目维持体面的生活水平。最后，对于贫困人群，基于家计调查的社会救助体系负责提供最低生活限度的保障。因此，这种福利国家以保障低收入者为特征，国家对就业市场的直接干预和介入比较少；其次，在欧洲大陆的传统合作主义福利国家模式中，劳动力市场的等级化和组织化是社会保险制度运行的基础。这种被称为“俾斯麦福利国家”的社会保险模式的资金渠道主要来自于雇主和雇员的共同缴费，因此社会保险项目的运作和管理也往往由劳资方派代表负责。行业内部的集体协商在确定劳动关系和企业重组时发挥关键作用。福利与劳动就业高端关联，劳动力市场较为僵化，劳动者享受的社会福利待遇也因为收入的高低而差距显著；最后，在社会民主主义福利国家模式盛行的北欧斯堪的纳维亚国家，由于受强烈的社会民主主义思潮影响，强调公民享受社会保护的普遍权利，因此所有公民都有资格享受福利国家的待遇。并且由于高额的收入税收制度，北欧模式提供高标准的福利待遇，其中包括高替代率的养老金和几乎免费的教育和医疗资源，并且通过其他社会转移支付来实现人人可得的高质量社会服务，对性别平等的重视尤其保证了女性的劳动市场参与率。[2]

表1欧洲传统福利国家模式

资料来源：作者根据Espying-Andersen以及Peter Hall等人观点自行整理。

此外，欧盟在20世纪80年代向南欧扩张以及本世纪初向东欧扩张所产生的南欧地中海国家模式和东欧转型社会主义国家模式，使更多处在不同经济社会发展水平的成员国加入欧洲福利国家制度这个大家族，也让欧洲福利国家模式朝更为复杂和异质的方向发展。不过，欧洲福利国家制度模式的差异并没有阻止欧洲经济一体化和单一市场的建设进程。从1951年巴黎条约后建立的欧洲煤钢共同体到1957年罗马条约的欧洲经济共同体，从共同市场到单一市场，在商品、人员、资本和服务自由流动的口号下，成员国之间的商业贸易壁垒均被一一拆除，直到1992年马斯特里赫特条约签订决定建立经济与货币同盟以及引进欧元作为成员国单一货币(非欧元区国家除外)为止，欧洲经济一体化的目标，尤其是单一市场经济的目标已经基本实现。不过在这一巨大成就的背后，关于福利国家制度的协调，尤其是劳动和社会政策领域，各成员国无论是在发展水平上，还是制度理念上，仍然存在着巨大的差异。欧洲经济一体化也并未给自己设定过高的社会整合目标，比如奠基欧洲经济体的罗马条约仅仅在劳动力自由流动、职业培训和男女平等等议题上有所着墨，并未对社会政策在欧洲层面的一体化做出规划。

至20世纪80年代末，雅克德洛尔为主席的欧盟委员会曾尝试提出要在欧洲层面寻求社会政策的整合以促进“社会欧洲”(Social Dimension)的形成。在德洛尔看来，欧洲经济一体化及其对应的社会模式将有别于美国那样的经典市场经济社会。面对新自由主义在欧洲的抬头和扩张，德洛尔相对应地提出“社会对话”和“劳动基础人权宪章”，并将其注入1992年签署的“马约”之中，当时英国投反对票拒绝接受这部社会宪章。*在1997年签署的阿姆斯特丹条约中，新工党领导下的英国政府最终同意签署“社会宪章”。但对其他投赞成票的成员国来说，“社会对话”和“社会宪章”并不具备任何法律强制强制效力，而是仅仅作为软性协商机制和规范性意见，并且成员国并不希望欧盟过多地介入到属于自己传统管辖范围的社会政策和福利国家制度领域。因此，“社会欧洲”的构想在现实中所产生的影响远不能与“马约”后所形成的经济和货币同盟相比。

“马约”生效后，为了在单一货币的共同市场经济环境中协调和管制成员国的国内财政状况，经济与货币同盟以及随后于1998年推出的“稳定与增长公约”对成员国的公共财政规定了极为严格的标准：(1)财政赤字不能超过GDP的3%；(2)公共债务比例不得高于GDP的60%。这些严格标准事实上削弱了成员国在经济政策上的自主活动空间，并且产生了对调解本国福利制度和劳动力市场的“溢出效应”。即，如果某成员国福利体系较为薄弱，劳动力成本较为低廉，自由流动的资本很可能流向该国进行投资。而资本流出国则很可能将承受资本流出对该国福利制度和社会政策所造成的不利影响。由于选择单一货币，成员国无法通过传统的货币贬值的手段来平衡国际开支，只能转而通过降低社会权利和劳动福利标准来吸引投资(Race-to-the-bottom)与邻国竞争，最终导所谓的社会倾销(Social dumping)。因此，鉴于欧洲资本主义福利国家中存在的制度类型学，欧洲社会政策一体化的倡导者必须应对一个两难境地：为了有效地达到欧洲社会政策的整合，必须制定一个对所有成员国平等适用的社会政策理念和原则。然而，各国之间不同的福利国家制度恰恰使得这种共识难以形成。[3]

三、开放协调法的提出和运用

在2000年的里斯本峰会上，开放协调法(Open Method of Coordination，OMC)首次被欧盟领导层正式提出以期在欧洲层面融合各成员国的社会政策，尤其是希望在消除贫困和社会包容发展等社会政策领域有所作为。相比以往，里斯本战略雄心勃勃地提出要在2010年建立“世界上最具竞争力和最有活力的知识型经济体，以实现可持续的经济增长以及创造更多更好的工作和维持社会凝聚力”。为了实现里斯本战略提出的经济发展目标，欧盟认为需要采取更为有效的手段来促成欧洲社会政策向深度融合，以消解内部市场自由化以来带来的社会负面影响。不过，由于欧盟并没有权力直接干涉所属成员国的自主管辖领域如军事防务、教育以及福利国家制度等，在这些领域，欧盟的介入只能建立在授权和辅助性条款的基础上。因此，开放协调法正是在这一语境下被欧盟用于在不具备管辖权的社会政策领域实施寻找社会政策欧洲化的形成机制。

根据里斯本峰会公布的方案，开放协调法包括以下几个核心要素和机制流程：(1)欧盟指定共同目标指导方针并设定一系列的政策目标和时间表；(2)欧盟设定标杆和共同行动参照的指标；(3)成员国内利益相关群体、公民社会和处于不同层面的经济社会合作伙伴共同商讨以形成国家行动报告；(4)成员国之间就各自的行动报告进行交流并形成所谓最佳实践；(5)由欧盟委员会对成员国行动报告组织同侪评议；(6)根据评议结论对初始制定的共同方针进行反思和修改。[4]这些核心要素赋予开放协调法一个完全不同以往欧盟传统决策机制(政府间协商和共同决策)的显著特征，即强调政策制定来源的多元性与形成机制的去中心化，开放和各方协调的特点有助于在不同利益群体当中形成一种知识积累和制度学习的机制，以便更好地在“认知”层面上让成员国之间就社会政策的趋同和融合在思想和观念上达成共识。因此，从治理结构上说，开放协调法是在欧盟缺少管辖权的背景下介入到成员国专属领域时采用的一种“软法”。[5]

事实上，在开放协调法正式在欧盟层面提出之前，20世纪90年代初面对严重失业问题的各成员国就希望能在欧洲层面找到共同的应对失业的措施。尤其是在1993年发布的名为“增长、竞争力与就业”的白皮书中，欧盟委员会号召所有利益相关者参与到“制定欧洲就业复兴计划的进程中来”。时任欧委会主席的德洛尔认为欧洲“必须创造更多的工作”，以“促进社会整合和团结”。[6]白皮书的精神在随后一系列的欧盟高峰会议上得到重视和讨论，之后在1997年于卢森堡召开的就业问题特别高峰会议上正式推出“欧洲就业战略”(European Employment Strategy)，并被写入于1999年正式生效的“阿姆斯特丹条约”之中。在这份被认为是开放协调法前奏的欧洲就业战略计划中，被“马约”忽视的社会政策范畴以就业问题首次在欧洲层面被正式出。21条全新的指导意见在4点原则的基础上被提出：(1)企业家和创业精神；(2)可雇佣性；(3)适应性；(4)劳动市场的性别平等。这些指导原则的提出旨在改变以往欧洲福利国家中劳动力市场固化、僵化的顽疾，以期通过增加就业、创造工作机会来维持欧洲福利国家的传统模式。除了新的就业政策价值观之外，这份战略还首次就成员国协调问题提出新的方法。首先，该战略规定成员国应该就本国的就业问题提出初步想法和计划，根据21条原则形成最初版本的“国家行动计划”(National Action Plans)。在此基础上，欧盟委员会组织经济与金融事务委员会(Ecofin)以及劳动与社会事务委员会与成员国共同讨论并最后形成政策建议。除此之外，社会合作伙伴也被制度化到这一战略当中。值得注意的是，在这一过程中，成员国最终保留对本国就业议程的决定权，是否深度参与开放协调法也完全是成员国自愿选择的结果。由此可见，欧洲就业战略与先前的欧洲经济整合的方法的不同之处在于欧盟机构并不处于一个“全能全知”的中心决策地位，而是更多地在扮演“乐团指挥者”的角色。其他欧盟领导机构如欧洲议会和欧盟法院等都事实上被排除在外，这意味着任何政策协调的结构都不可能最终导致出台具有强制性的欧盟法规。[7]此外，国家行动计划的编写还将公民社会和社会合作伙伴的意见纳入其中，在一些集体协商传统较强的国家如法国，工会组织的代表往往参与到了信息交换与咨询的过程当中。[8]

表2开放协调法与欧盟传统治理方法比较

资料来源：Susana Borras, Kerstin Jacobsson, "The open method of co-ordination and new governance patterns in the EU",JournalofEuropeanPublicPolicy,11(2)2004, pp.185-208.

作为开放协调法的原型，欧洲就业战略对成员国的就业政策产生了一定的影响。一个最为显著的变化是，对于保守合作主义福利国家而言，维持低失业率的传统思维已经逐渐被鼓励更多的符合条件的劳动力加入到就业市场的现代化思维取代，例如德国于本世纪初开始启动一系列旨在解除劳动市场严格管制的哈茨改革就多少受到了开放协调的交流和学习的影响。[9]不过，如果说成员国的政策选择是开放协调措施影响下的结果，更为重要的是开放协调法在其实践中发展出了一套愈来愈成熟的流程和方法。 欧洲就业战略的提出和实施在一定程度上可以被看做是欧盟对早先马斯特里赫特条约所带来的欧洲经济深度整合的一个社会版本的回应，它主要反映了成员国对单一市场经济所带来的社会负面影响的关切。欧洲就业战略的运用经验和制度积累，为之后里斯本峰会提出欧洲2010战略的社会整合部分提供了一个直接和可用的实验平台。本世纪初，围绕欧盟提出的新挑战(如人口老龄化和社会贫困)和新目标(社会包容和可持续的高水平福利制度)，里斯本峰会正式提出的开放协调法将逐渐从模糊到清晰的政策形成和决策机制总结提炼为若干概念，并将其逐渐推向其他领域的政策协调和整合。

开放协调法在实际应用中强调各方的参与，吸纳来自不同层面的声音，尤其是希望能够更贴近政策的目标人群，更多地采用“自下而上”的手段，形成具有包容性和正当性的政策形成机制。[10]在里斯本战略的精神下，欧盟成立了社会保护委员会(Social protection committee)，并且在2001年的瑞典哥德堡峰会上首次提出养老金改革的共同政策目标：首先要确保养老制度的供给充足(Adequacy)以确维持职工退休后的生活水平防止社会排斥；其次养老金制度的设计必须符合财政可持续原则，注重平衡公共预算的支出与代际负担；最后要在传统的养老金制度中添加进现代化的因素以适应不断变化的劳动力市场。[11]这些目标设定实际上反映了不同政策方对政策协调和制定的不同诉求。而在随后进行的开放协调的执行过程当中，各成员国则试图在这一宽广的政策目标范围中通过非正式的讨论和互相说服来寻找共识，比如盎格鲁-萨克逊传统的国家倾向于将养老金制度定义为一种防止社会贫困的手段，而欧洲大陆及北欧国家则认为养老金应该发挥维持退休后生活水准不下降的作用。这些不同的福利国家“世界观”往往是开放协调过程中难以跨越的鸿沟。[12]

在实践中，开放协调法并不以产生欧盟层面的强制性法规为目标，因此，在欧盟标杆设定和同侪评议以及反复的讨论和交换中，各成员国在相对开放的环境中相互学习、寻找共识。虽然开放协调法有助于调动利益相关方的积极性，吸收来自各方的意见，但是由于其“软法”的性质和沟通协商的对话手段，甚至关于最佳实践模式的接纳与否都取决于成员国自身的意愿，因此最终开放协调法产生的政策效果是参差不齐的。此外，关于开放协调法的争论往往倾向于形成两种对立的意见。持乐观态度的一方认为开放协调法公开、务实和包容的特点将促进所有利益相关方有效地加入到政策讨论的过程当中，从而有助于从下而上形成具有真正社会基础的“社会欧洲”；持悲观态度的意见则认为即便开放协调法能够在某些程度上对经济全球化以及欧洲经济深度整合对社会政策和福利国家造成的负面影响产生制衡作用，但是传统福利国家赖以存在的经济、人口和家庭结构等制度基础均发生了很大变化，因此在软法的环境下，成员国最终将很可能忽视互相学习机制以及来自同侪的压力而最终选择根据本国国情自主决定本国福利国家的改革议程。[13]另外，由于开放协调法既不牵涉到欧盟法规也不通过欧盟议会等传统政治机制，不符合欧盟传统的法治精神和民主政治原则，所以其正当性也多少打了折扣。最后，开放协调法中规定的惩罚措施如同侪评议和点名批评并没有在实践中发挥多少强制和引导作用。[14]开放协调法在制度和方法上的相对模糊和灵活手段恰恰证明了在社会政策和福利国家改革领域，欧盟与成员国之间并未达成任何像经济与货币同盟那样的稳定强制机制，由于成员国之间存在着显著的差异，已有的福利国家的模式在很大程度上阻碍了共识的产生。

四、欧债危机后的经济治理：“硬法”接管“软法”

尽管开放协调法在统一的形式下被赋予协调欧洲社会政策的重任，可是在其诞生之初就面临了强烈的质疑。2003年和2004年的两份来自荷兰前首相的科克报告(Kok Report)表达了对里斯本战略前景的堪忧，这些报告认为里斯本战略的目标过于宽泛，成员国之间缺乏真正用心的协调，并建议欧盟采取更为“强制有效”的措施来确保实现里斯本战略提出的目标，尤其是需要采取有效手段改革福利国家以创造更多的就业机会。[15]2008年全球经济危机以来，各成员国纷纷加大财政开支以应对经济危机带来的失业及贫困等社会问题，不过这些“凯恩斯主义”的传统应对手段并没有持续多久就遭遇了2010年欧洲主权国家债务危机。欧盟的边缘国家纷纷遭遇了严重的债务危机，希腊、爱尔兰等国甚至走向到国家破产边缘。这些都导致了2010年以来“经济治理”被欧盟作为杀手锏祭出以保证欧元稳定。虽然早在经济与货币联盟创始时，经济治理手段就已经在“稳定与增长公约”的背景下被用于确保成员国财政纪律，但由于未能很好地执行最终导致了成员国宏观经济状况的失衡。在严峻的债务危机背景下，经济治理手段的出台意味着欧盟将使用经济一体化进程中形成的财金武器来迫使成员国。而经济治理的对象往往是成员国的公共财政开支等领域，此举间接地影响到了属于成员国管辖的社会政策与福利国家改革。

从2011年起，欧盟陆续推出了“六条公约”(Six Pact)、“两条公约”(Two Pact)等严格的财政纪律措施。 这些加强版的“稳定与增长协定”旨在对成员国施加自“马约”签订以来最为严格的财政纪律。通过出台一系列眼花缭乱的经济治理手段，欧盟将财政纪律细化到对成员国的公共开支，尤其是福利开支的监控中去。比如，公约规定如果成员国的公共债务比重超过GDP的60%或者赤字超过3%将被考虑进入到超额赤字程序(Excessive Deficit Procedure)，该程序将对成员国的财政状况进行极为频繁的监测(3个月或6个月一次)，并且要求成员国在最后限定时间内纠正错误。如果不及时纠正则无法结束程序。*关于欧盟经济治理方法的细节，参见European Commission,The EU's economic governance explained,http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-979_en.htm.此外，财政纪律还要求成员国公共开支的增长速度不能超过GDP中期预计增长速度等，欧盟每年向成员国发布的具体改革措施建议是执行和监控这些财政纪律的主要手段和工具。财金导向的措施旨在改善部分成员国的宏观经济失衡，但同时也间接地对成员国的社会政策和福利国家制度造成了影响。比如，在成员国建议中，关于养老金改革的建议就要求成员国进一步提升退休年龄已应对养老金发放的压力。而在劳动市场方面 ，建议要求成员国加大激活劳动力市场的措施去除一些僵化的劳动法条款以给企业减负。

为了确保这些改革建议的有效性，欧盟还推出了“欧洲学期”机制以更好地监测和评估成员国的改革措施。“欧洲学期”的运作流程以一个“学期”为基础循环往复进行。每一个“学期”从该年度的11月开始，由欧盟委员会根据秋季经济预测形成年度增长调查(Annual Growth Survey)交付成员国和欧洲理事会讨论后通过，确定下一年度成员国结构性改革的优先目标。成员国据此编写本国的改革计划(National Reform Plans)，欧盟根据春季经济预测于六月份发布成员国具体改革建议(Country-Specific Recommendations)，在欧盟理事会讨论通过之后发布最终发布给成员国，成员国据此编制财政预算案。*关于欧洲学期，参见：http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/the_european_semester/index_en.htm.虽然欧盟为每一个成员国“量身定做”了改革建议，但是在欧盟经济治理的影响下，几乎所有的建议都是基于经济增长与竞争力的考虑做出的，在给欧元区国家的建议中，诸如降低劳动力成本、激活就业市场、开放市场竞争以及改革“传统”的社会保障制等着重于劳动力市场弹性化和灵活化的措施成为了所有建议当中的重点和要点。[16]虽然该建议只是来自欧盟层面的“意见”，但对于成员国尤其是欧元区国家来说，由于财政监控和惩罚机制的存在，该意见多少是以带有强制性的。在成员国建议书中，欧盟几乎建议所有成员国降低社会保险待遇激活劳动力市场，提升妇女和大龄劳动人口的劳动市场参与率，而关于提供有效的社会保护，几乎很少提及。虽然类似这样的国别建议早在里斯本战略时就被欧盟提出，但与开放协调法不同的是，当前的欧盟不仅仅发布成员国建议，而且还使用经济治理工具间接迫使成员国接受。从这个角度讲，欧盟建议的目标，即经济增长和竞争力，当仁不让地成为了成员国社会政策和福利国家改革的目标。而社会包容和社会团结等因素自然就处于这种强势的经济关切的阴影之下。

在成员国收到的改革建议当中，关于福利国家和社会政策领域的往往能够占到大约一半左右。例如，在2013-2014年欧盟发布的成员国建议中，法国收到的7条建议中关于社会政策与福利国家领域的就有4条，比利时、奥地利和芬兰等传统欧洲福利国家也处于类似的情况。

表3 成员国具体改革建议中涉及福利国家和社会政策的内容(基于2013-2014欧盟国别改革建议)

建议类别具体措施涉及国家工资机制重新修订工资增长机制比利时、德国、芬兰、法国、意大利等劳动立法放松社会劳动立法的严格管制法国、荷兰、波兰等激活就业鼓励女性以及大龄劳动者再就业奥地利、比利时、法国、卢森堡、荷兰等养老保险按照预期寿命提升退休年龄 延缓提前退休及提升退休要求奥地利、比利时、波兰、法国、西班牙等

资料来源：摘取自Clauwaert S."The country-specific recommendations(CSRs)in the social field-An overview and(initial)comparison to the CSRs 2011-2012 and 2012-2013 and 2013-2014",Backgroundanalysis,European Trade Union Institute,2013.

对于成员国而言，这些被称作为“财政巩固”的宏观经济监控工具限制了成员国在福利和公共预算方面的开支，事实上是在变相强迫成员国接受以财政紧缩为目标的“结构性改革”。而强制的结构性改革则直接或间接地影响到了成员国福利制度，福利国家和社会政策完全已经成为了经济绩效指标下的被动产物。然而，对于成员国来说，除了财金纪律之外，欧盟通过对成员国劳动力市场改革提出意见从而进一步协调各成员国社会政策。社会政策的变动已经成为了经济危机中的敏感话题，也因此越来越成为欧盟经济治理的核心关切。尽管早在“马约”缔结时，财政标准就成为了各方必须遵守的红线，然而成员国各自为政的财政计划仍然在很大程度上确保了成员国对国内事务，尤其是福利国家的自主权。然而，2010年以来欧盟推出的一系列经济治理工具第一次真正地将财政开支的紧箍咒套在了成员国的头上。在这种背景下，成员国被迫对国内的福利制度和社会政策做出一系列的结构调整以回应来自布鲁塞尔的严格约束。养老金、医疗这些占GDP比重较大的福利的项目都成为了结构改革和财政紧缩的重点目标。劳动力就业市场则成为另外一个结构改革的着力点，德国以及一些其他北欧国家改革的经验，欧盟要求成员国对劳动力市场进行大刀阔斧的改革，引进更加灵活的劳动合同和保障机制以刺激更高的劳动力市场参与率以降低失业率。[17]这些“一刀切”(one size fits all)的政策建议迫使成员国被动做出了回应，而这种被动的一致性又恰恰反向地促成了欧洲社会政策的一体化和福利国家制度的融合。越来越多的国家可能向之前已经进行改革的北欧国家和德国看齐，进行类似哈茨的改革以适应本国自身社会经济形势的长期趋势及来自其他经济体的激烈竞争。虽然经济治理手段是工具性的，但是通过欧盟发布给成员国的改革建议我们不难发现，欧盟在施加工具性措施的过程中，形成了关于社会政策与福利国家改革的规范性维度：为了提升竞争力，必须降低社会福利标准。

五、结论：欧洲一体化的悖论

战后欧洲的经济繁荣以及欧洲政经联盟的不断制度化让欧洲成员国相互依附走上一条经济一体化之路。但经济一体化也在很大程度上迫使成成员国失去了部分对传统领域的主权控制，尤其是作为本国内政的福利国家制度和社会政策已经受到了来自欧盟机构经济治理的冲击。诚然，欧盟的确在后马斯特里赫特时代开始着手应对经济与货币同盟所带来的“社会后遗症”，在缺乏相应管辖权的背景下采用了开放协调法这样的柔性一体化机制以期通过由欧盟主导、各方参与的形式来吸收和集聚成员国改革的意愿和方案。这种方法的好处是在让欧盟治理能力缺失的情况下仍然能够主导成员国的专属领域。但缺点是，由于最终形成不了强制性的欧盟法规，实施的结果可谓参差不齐。在“创造更多、更好的工作”的口号下，里斯本进程将应用于欧洲就业战略的开放协调法扩展到其他社会政策领域，在这个过程中，开放协调法的一些原则和方法日渐清晰并被越来越多的利益相关方接受，但是其固有的特性最终并没有让所谓的欧洲社会模式在成员国之间得到认同，取得的效果仍然是有限度的。因此，里斯本战略所形成的“欧洲的社会维度”多少是模糊和脆弱的。

表4“硬法”(经济管制)与“软法”(开放协调)的管制水平比较

资料来源：Caroline de la Porte,Elke Heins,"A new era of European Integration?Governance of labour market and social policy since the sovereign debt crisis",ComparativeEuropeanPolitics,13(1),2015,pp.8-28.

2005年重启里斯本战略后，我们看到欧盟在福利制度和社会政策领域开始逐渐转向采用经济治理来协调，“硬法”出现的频率越来越高，尤其是全球经济危机和欧债危机的爆发更是促成了对成员国公共财政开支的严厉管控。在经济治理的语境下，欧盟推出了一系列“强硬”的指标和手段来迫使成员国在社会政策上做出趋同性的改革。通过“欧洲学期”，各领域建议书等进一步迫使成员国采取 “内部贬值” 和缩小福利国家规模的改革。虽然这些改革激起了劳动市场的不满，但是在经济危机的重压下，无论是情况较好的北欧国家，还是处于困境的南欧国家，都开始按照财政紧缩政策和提升本国竞争力的精神对福利制度开刀。在全球经济危机和未来复苏乏力的不确定背景下，欧洲各国的社会福利模式成为了欧盟决策层与主流经济学家眼中的软肋。在他们看来，正是所谓“欧洲社会模式”导致经济危机以来大多数成员国无法走出衰退，尤其是在欧盟内部，“富裕”的成员国与“贫穷”的成员国之间几乎无法就公共财政开支问题达成一致，最后只能寻求“三巨头”与成员国之间艰苦而难有成效的谈判，而反观“三巨头”自身，由于缺少民主政治的正当性，在欧洲层面提出“一刀切”的财政紧缩政策，已经引起了公民社会的敌视。*针对不断放松管制的就业市场和福利国家改革，社会合作伙伴对结构性改革和紧缩财政提出了警告，欧洲工会联合会认为“三巨头所有的行为都表明他们准备进行欧洲范围内的“哈茨改革”，而这种危害社会团结的冒险行为将会为欧洲各国带来极为严重的后果。” 摘取自欧洲工会联合会秘书长Bernadette Ségol的发言。 全文参见"Discours de Bernadette Ségol",Secrétaire générale de la Confédération européenne des syndicats(CES), Conférence de l'UE sur les conditions de travail, 28 avril 2014, Bruxelles.

最近，不少欧盟边缘国家，甚至一些支柱大国如法国和英国等，都出现了一定程度的极化政治倾向，敌视布鲁塞尔的极右翼或者极左翼政党纷纷在地方或全国政选中扩大影响。例如，2015年初希腊激进左翼联盟胜选的上台，尽管之前已经维持了相当长时间的财政紧缩，希腊与欧盟的谈判仍然举步维艰，在更为严苛的借款条件和完全恶化的国内经济社会状况下，激进左翼联盟发动了全民公投向布鲁塞尔施压；西班牙议会自2015年底选举以来，由于各方的分裂和一些新兴党派的强势登台到目前仍未完成政府的组阁；2016年6月在英国举行的全民公投中，超过半数的民众投票赞成英国退出欧盟，不仅在欧洲层面甚至在全球引发了金融市场的动荡以及对英国和欧盟未来发展前景的普遍堪忧；法国左翼社会党政府推出的旨在放松管制的劳动法改革不仅遭遇了冗长的议会辩论，还激起了一轮又一轮的罢工和抗议，最后不得不由政府强行通过，这为即将到来的法国大选增加了诸多不确定因素。虽然极端政治潮流在今天的欧洲并不占据主导地位，但是不可忽视的是，相比以往欧盟的形象和合法性已经开始受到越来越多的质疑和反对。

事实上，这些突如其来的政经变动都是在欧洲经济一体化和经济全球化的深入推进下逐渐显现的，它不仅直接体现了作为民族国家的成员国所具有的“用脚投票”进行民主倒戈的能力，而且还传递出了更深层次的政治意味：福利国家制度作为成员国内部的敏感事务，如遇到任何来自外部的干预都有可能招致自国内民主政治的激进回应。[18]因此，对于福利国家改革而言，无论是开放协调也好还是经济治理也罢，一个不可忽视的面向是欧盟诸成员国在欧洲经济一体化的进程中已经逐渐丧失了对福利国家的完全管控，换言之，在经济全球化和欧洲一体化浪潮的侵蚀下，传统资本主义福利国家的边界正在变得日益模糊。在欧盟这一独特制度环境中，经济一体化对成员国福利体系造成的溢出效应将会越来越显著，而成员国国内民主政治的回馈和反弹也将会迫使“去民主化”的欧盟机制重新寻找和定位自身的正当性。

[1]Ruggie,John G."International regimes,transactions,and change:embedded liberalism in the post-war economic order",InternationalOrganization,vol.36,no.2,1982,p.379-415.

[2]Anton,Hemerijck."The Self-transformation of the European Social Models",in G?sta Esping-Andersen(eds),WhyWeNeedaNewWelfareState,Oxford:Oxford University Press,2002.

[3]Scharpf,Fritz W."The European Social Model:Coping with the challenges of diversity",MPIfGworkingpaper,No.02/8,2002.

[4]Lisbon European Council,Presidency Conclusions,24 and 24 March 2000.

[5]Streeck,W."Neo-Voluntarism:A New European Social Policy Regime?",in Marks,G.et al.(eds.),GovernanceintheEuropeanUnion,London:Sage,1996,pp.64-94.

[6]Commission of the European Communities,"Growth,competitiveness,employmen:The challenges and ways forward into the 21st century"(White Paper).

[7]De la porte,C.and Pochet,P.BuildingSocialEuropethroughtheOpenMethodofCo-ordination,Brussels:P.I.E.Peter Lang,2002,pp.43-47.

[8]Moshe,J.and Trubek,D."Alternative Approaches to Governance in the EU:EU Social Policy and the European Employment Strategy",JournalofCommonMarketsStudies,Vol.40,No.1,pp.63-88.

[9]Preunkert,J.and Zirra,S."Europeanization of Domestic Employment and Welfare Regimes:The German,French,and Italian Experiences",in M.Heidenreich and J.Zeitlin(eds)ChangingEuropeanEmploymentandWelfareRegimes:TheInfluenceoftheOpenMethodofCoordinationonNationalReforms,London:Routledge,2009,pp.192-213.

[10]Magnette,P."European Governance and Civic Participation:Can the European Union Be Politicized?",JeanMonnetWorkingPaper,2001,09/01.

[11]Council of the European Union,"Joint report of the Social Protection Committee and the Economic Policy Committee on objectives and working methods in the area of pensions:applying the open method of coordination",Brussels,2001.

[12]Natali,D."The open method of co-ordination on pensions:Does it de-politicize pensions policy?",WestEuropeanPolitics, 32(4),2009,pp.810-828.

[13]Büchs,M."The Open Method of Coordination - Effectively preventing welfare state retrenchment?",EuropeanIntegrationPapers, Special Issue 1,Vol.13,2009.

[14]Szyszczak,E."Experimental Governance:The Open Method of Coordination",EuropeanLawJournal, Vol.12,No.4,2006,pp.486-502.

[15]"Jobs,Jobs,Jobs:Creating more employment in Europe",ReportfromtheHighLevelGroupchairedbyWimKok,2003.

[16]European Commission,"Council recommendation on the economic policy of the euro area"，Brussels,2015.

[17]European Commission,"Policy Roadmap for the 2014 Implementation of the Social Investment Package",Brussels,2014.

[18]周弘：《福利国家向何处去》，载《中国社会科学》，2001(5)。

(责任编辑：H)

From Open Method of Coordination to Economic Governance:An Analysis of Welfare States and Social Policyin the Context of Europeanisation

SHEN Xi

In contrast to the great achievement of European economic integration,Europeanisation in social policy and welfare states has been under-developed as economic integration always has the upper hand over other issues and existing national regimes in different member states imposed institu-tional constraints on possible integration.This paper reviews the inception and development of the "Open Method of Coordination"adopted since the Lisbon Strategy.In an effort to coordinate social and welfare issues which are historically defined as national competency,European union tries to develop a new means to integrate the reform of social and welfare issues at European level.However,the advent of global economic crisis and European sovereign debt crisis made this "soft approach"less creditable.As a result,financial austerity brought about by the economic governance becomes dominant in the welfare states reform agenda.

welfare state，open method of coordination，economic governance，european social model

*本文受到国家留学基金委国家建设高水平大学公派博士生项目和法国巴黎大区政府人文社科博士科研基金的支持。