城乡居民基本养老保险财政补贴机制研究*

王 雯

(北京工商大学经济学院，北京，100048)

城乡居民基本养老保险财政补贴机制研究*

王 雯

(北京工商大学经济学院，北京，100048)

城乡居民基本养老保险是覆盖城乡居民的以财政补贴为主要筹资来源的老年收入保障制度。一方面，财政补贴机制体现了政府职能，体现了对城乡居民社会保障缺失的补偿，适应了低收入群体的低缴费能力，也是与旧农保的重要区别，是维持此项制度运转的关键；另一方面，此项制度的财政补贴机制也存在不可持续、道德风险、逆向再分配、效率低下等问题。追本溯源，城乡居民基本养老保险制度的定位不清，“强福利”和“弱保险”的嫁接模糊了社会保险和社会福利的制度边界，产生了福利化的倾向。老年收入保障不能寄希望于单一制度模式。应剥离城乡居民基本养老保险制度中的社会保险要素，将其改革为普惠制老年津贴制度，提高财政补贴的合理性及其实际效果。

财政补贴；城乡居民基本养老保险；社会保险；福利化

财政补贴养老保险制度主要有两种类型：一种类型是基于制度收支不平衡而承担的兜底责任，即承担“兜底”的角色，如对城镇职工基本养老保险的补贴；另一种类型是在筹资环节就明确了财政的支持责任，在财政预算中安排一定的资金用于养老保险基金，即承担“补缺”的角色，如对城乡居民基本养老保险的补贴。随着财政用于养老保险补贴的规模日益增大，养老保险制度中财政责任研究受到理论界的广泛关注。有研究指出城镇职工基本养老保险现行财政补助方式存在责任分担不清楚、补助原因不清晰、补助行为被动和短期化等问题，强调对养老保险财政补助需求的多种原因区别分析对待，应使财政补贴引发的财政风险处于可控和可承担的范围内。[1]有研究提出城镇职工基本养老保险的财政责任要进行制度化改革。[2]以上研究对于财政补贴机制的理论探讨，包括补贴的理由、补贴的规范化、财政风险等内容对于分析城乡居民基本养老保险财政补贴有借鉴意义。

周志凯等(2015)将城乡居民基本养老保险的财政责任分解为五类，并构建了两个分析维度，对财政责任的内涵进行了剖析。[3]庞凤喜、潘孝珍(2012)探讨了财政分权对地方政府提供社会保障公共产品行为的影响，主张由中央政府提供养老保险。[4]杨斌、丁建定(2016)基于经济增长和财政补贴两个维度，归纳了五种类型的地方政府，主张寻求经济增长与财政支出增长的均衡，避免出现福利危机或福利不足。部分研究从定量、精算的角度衡量财政的负担能力。[5]张晓洁、汤兆云(2016)认为现行的中央和地方财政收支结构中地方一级财政收入比例偏小，但支出比例偏大，加大了地方财政增加缴费补贴的难度，主张增加中央财政的补贴力度，适当缩减中央财政对东部地区的补贴比例。[6]黄丽等(2014)对广东省城乡居民基本养老保险的财政补贴的研究表明省级财政具有补贴能力，但是不同的市、县级财政压力存在很大差异。[7]王相争(2016)测算了河南省各级财政对城乡居民基本养老保险补贴数额与政府公共预算总支出的比值，认为总体补助水平不高，省级政府补贴水平高于县市级政府的补贴水平。[8]部分研究基于各地财政收入和城乡居民人口数衡量地方财政负担水平，进而分析中央财政补助政策的公平性，研究发现中央财政按照东部和中西部的划分，向中西部地区倾斜补贴在方向上是正确的，减轻了中西部地区地方财政负担，但忽视了地区内部的差异，有些农村人口较多的东部省份地方财政负担过重，存在一定的不公平性，主张构建能客观反映各地经济、财政、居民人口和生活水平等因素的指标体系重新划分财政补贴区域进而制定差异化的补贴政策，提高财政再分配的公平性(邓大松、仙蜜花，2015；[9]郭婷，2016[10])。

在已有研究中，许多学者认为城乡居民基本养老保险的保障水平比较低，参保人收入来源少，缴费能力低，主张构建稳定的财政投入增长的动态机制(王晓洁，2012；[11]李文军、张新文，2015；[12]汤兆云，2015；[13]朱莉莉、褚福灵，2016[14])；改革现行的财政激励机制，实行超额累退比例补贴[15]和差额补贴方式，[9]以提高激励效果，鼓励长期缴费多缴费。这种观点着眼于制度“保基本”的目标，是在城乡居民低缴费能力的现实约束下提高保障水平的可行方式，增加财政投入这种“福利增加式”的对策在舆论上很受欢迎。但是现有研究大多在既定的制度框架下分析财政补贴机制，包括各级财政支出分担机制、财政支出的转移支付、如何设计既“公平”又有“激励”的财政补贴方式等。很少有研究立足于老年收入保障的高度对城乡居民基本养老保险的制度性质重新审视，对于财政补贴可能带来的负面效果以及制度的整体效率考量不够。房连泉等(2013)表示出对社会保险“福利化”倾向的担忧，指出将保险和福利放到同一个制度中会产生许多问题，如侵蚀社会保险基础——精算公平，福利化倾向会逐渐推高福利开支引发经济社会危机，固化社会保险和社会救助、社会福利发展不均衡的格局等。[16]王美桃等(2015)提出促使现行社会保险制度回归保险的本质。[17]

本文归纳了城乡居民基本养老保险财政补贴机制的特点，即“两个环节”、“多级分担”、“两种情形”、“两类人群”、“累进补贴”和“两种性质”，分析了财政补贴的合理性，重点讨论了财政补贴机制存在的问题，对城乡居民基本养老保险制度的性质进行了学理分析。城乡居民基本养老保险财政补贴机制模糊了社会保险和社会福利的边界，应在多支柱老年收入保障的理念下，改变财政补贴方式，将城乡居民基本养老保险改革为无需个人缴费的老年津贴制度，提高制度效率。

一、城乡居民基本养老保险制度——以财政补贴为主要筹资模式的城乡老年收入保障制度

(一)城乡居民基本养老保险制度概述

为填补城乡居民养老保障的制度缺失，我国先后于2009年和2011年建立了新型农村社会养老保险制度(以下简称“新农保”)和城镇居民社会养老保险制度(以下简称“城居保”)。2014年2月，国务院颁布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，将新农保和城居保统一合并为城乡居民基本养老保险制度。城居保和城乡居民基本养老保险制度继承了新农保的制度内容，因此本文也兼顾了部分关于新农保的分析。

城乡居民基本养老保险是一种缴费型的老年收入保障制度。制度建立以来，参保人数逐步增加，基金收入大幅增长，填补了制度空白，为城乡居民提供了一定的老年收入保障。制度设计了不同的缴费档次，方便操作，适应参保人的不同缴费能力和需求，具有弹性。截至2015年末，参保人数已达到50472万人，全年基金收入2855亿元，比上年增长24%。基金支出2117亿元，比上年增长35%。基金累计结存4592亿元。*数据来源：2015年度人力资源和社会保障事业统计公报，http://www.mohrss.gov.cn/。目前制度存在的主要问题有：筹资水平低且对财政依赖强，个人缴费水平低。2015年全国平均年筹资水平为566元，其中个人缴费仅为139元；保障水平低。2015年全国月均养老金水平为119元，是居民可支配收入6.5%，低于绝大多数地区的低保标准，*2015年部分省份低保标准(每人每月)：广西农村为125元，城市为280元；河北农村为700元；陕西农村为188元。无法实现保障基本生活的目标；制度的可持续性差，存在逆向收入再分配，管理成本高，个人账户基金没有保值增值。

(二)城乡居民基本养老保险的财政补贴机制

城乡居民基本养老保险的财政补贴直接体现在制度筹资和发放两个环节(见表1)。在筹资方面，该制度由个人缴费、集体补助和财政补贴三方负担。与城镇职工基本养老保险不同的是，城乡居民基本养老保险的缴费方式不是按收入一定比例缴纳，而是分档次的定额缴纳(以年为单位)。综合考虑城乡居民不同的缴费能力，设立了从100元到2000元区间的12个缴费档次，由城乡居民自由选择一档进行缴费。地方政府对参保人给予一定的缴费补贴。个人的全部缴费、地方政府的缴费补贴、集体补助和其他的缴费资助进入个人账户。个人账户的资金完全是私人产权，归所有人个人所有。

表1城乡居民基本养老保险财政补贴情况

资料来源：作者整理。

参保人达到60岁以后，并且缴费满15年，就可以每月领取养老金。养老金分为个人账户养老金和基础养老金两个部分。其中个人账户的养老金月计发标准是个人账户全部储存额除以139。若参保人死亡，个人账户资金余额可以依法继承。基础养老金的发放额完全来自财政，根据地区不同在中央财政和地方财政之间分担。东部地区的基础养老金由中央和地方财政各负担50%，中西部地区的基础养老金由中央财政全额补助。

基础养老金的全国最低标准是70元/月。地方政府可以根据当地经济发展水平、物价状况等因素在此基础上提高发放标准，增发部分资金由地方政府承担。为了鼓励参保人多缴费、长期缴费，地方政府应适当建立起“长缴多得、多缴多得”机制，对按照高缴费档次缴费、长期缴费的参保人适当增加基础养老金，增发部分资金由地方政府承担。

财政补贴机制是城乡居民基本养老保险制度运行的关键，其特征可以概括为“两个环节”、“多级分担”、“两种情形”、“两类人群”、“累进补贴”、“两种性质”。

“两个环节”，即财政对参保环节进行缴费补贴，对领取环节的基础养老金完全补贴，同时补“入口”和“出口”。“多级分担”，即中央财政和各级地方财政分担财政补贴的责任。“两种情形”，即地方财政补贴可以分为固定补贴和弹性补贴两种情形。固定补贴规定了地方财政一定要补贴的情形和最低水平，如东部地区地方财政必须要对基础养老金的50%进行补贴；弹性补贴指的是各地可以自主决定在全国基础养老金的标准之上通过地方财政补贴增发养老金。“累进补贴”指的是对高档次缴费、长期缴费的参保者增加财政补贴数额以实现激励。如个人账户部分地方政府至少按每人每年30元标准进行补贴，但是选择500元及以上档次标准缴费的，补贴标准不低于每人每年60元。再如对高档次缴费的参保者适当增发基础养老金。“两类人群”，即总体看参保人群分为两类，财政补贴的力度不同。第一类有缴费能力的人群必须满足参保缴费义务才能获得财政补贴以及领取养老金的权利，第二类没有缴费能力的人群，其个人缴费部分由财政部分或者完全承担。制度规定“对重度残疾人等缴费困难群体，地方人民政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费”，缴费困难群体的具体范围由各地自行决定。就全国范围看，这部分群体包括重度残疾人、享受低保人员、五保户、城镇三无人员、计生对象中独生子女死亡或伤残的人群等。对第二类群体来说，个人不需要承担任何缴费义务或者只承担少量义务。“两种性质”，即显性责任和隐性责任。[3]显性责任指的是所有制度文件中列明的需要进行财政补贴的情形，隐性责任指的是因个人账户养老金领取完毕后至参保人死亡期间，财政还要负担个人账户养老金的发放。隐性责任来自个人账户低领取年限(139个月)的设计和长寿风险。

二、城乡居民基本养老保险财政补贴机制分析

(一)财政补贴基本养老保险的基本理由

1.发挥财政职能的需要

首先，财政具有实现收入再分配的职能。城乡居民基本养老保险的目标群体是城乡中低收入者，通过此项制度进行财政补贴，使城乡居民只需少量缴费就可获得养老金，实现再分配向其倾斜，从而缩小贫富差距。目前，对城乡居民基本养老保险的财政补贴已被统计在我国财政年鉴的统计口径之内，属于转移支出项目中的对社会保险基金的补助的一部分。

其次，由于个人短视和市场失灵，需要政府提供社会养老保险以实现个人生命周期消费的理性分配。城乡居民基本养老保险财政补贴机制的设置一方面减轻了城乡居民参保缴费的压力，另一方面可以透过财政补贴的激励作用鼓励个人多缴费，进而影响个人的消费、储蓄决策，增加老年收入来源。

第三，透过财政补贴的转移性支出实现促进消费，影响总需求，熨平经济波动，维持经济增长的目标。建立城乡居民基本养老保险制度有助于增加中低收入老年人可支配收入，从而促进消费，熨平经济波动。2003年非典疫情以及2009年国际经济危机冲击我国经济社会发展，影响居民增收。这正是2003年试点新农保，2009年在全国普遍推广新农保，以及2011年建立城居保的历史背景。

2.对历史欠债的弥补

经济发展水平是一国社会保障制度的物质基础。在资源有限的约束条件下，我国的社会保障制度建设曾在很长一段时间相对滞后，并且呈现出明显的城乡二元特征。以社会保障为主体的城乡居民转移性收入存在较大差距，1998年城镇居民转移性收入为农村居民转移收入的12倍，2003年这一指标升至22倍。*数据来源：徐倩、李放：《我国财政社会保障支出的差异与结构：1998-2009年》，载《改革》，2012(2)。随着我国经济和财政收入的持续高速增长，政府有能力不断加强在社会保障领域的财政责任。城乡居民基本养老保险制度中财政补贴机制正是政府弥补以往社会保障投入不足的体现。

3.历史制度主义下对旧农保的反思

1991年我国部分农村开始试点的农村养老保险制度(旧农保)，其本质是一种政策引导下的农民个人自愿性储蓄(完全个人账户)，保障水平很低。农民对养老储蓄的意愿不强，多数地方的集体补助和政府财政没有投入，制度缺少社会互济，制度对农民缺少吸引力的作用。由于这些原因，旧农保这一制度从一开始就没有生命力，后来渐渐停滞。因此城乡居民基本养老保险建立时吸取了旧农保难以持续的教训，明确了财政补贴的原则。

4.基于城乡居民收入水平偏低的判断

城镇居民基本养老保险的覆盖对象是无业居民、残障人士、无保障老年人、非机关事业单位工作人员、非城镇职工基本养老保险参保人员等。通常意义上，这部分群体是收入不稳定的灵活就业人员或者没有收入的无业者，普遍缴费能力偏低。出于伦理责任和道义的需要，政府需要通过财政补贴机制为这些低收入者提供基本生活保障。[18]

(二)财政补贴机制存在的问题

1.以财政补贴为筹资主要来源的制度模式不可持续

财政补贴机制是此项制度得以推行的关键。但随着制度的发展，财政补贴占筹资比重越来越大，制度对财政的依赖性越来越严重。在福利刚性和社会保障棘轮效应的影响下，基础养老金只能上升不能下降，财政补贴力度只能更大不能更小。此外，舆论对不同社会养老保险制度(城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险)待遇差距的不满也会对增加财政补贴施加压力。

一方面，制度筹资结构中财政补贴和个人缴费从最初几乎各占“半壁江山”演变为财政补贴占主体。2010-2016年间，制度基金收入从453亿元增加到2933亿元，其中财政补贴从217亿元增至2201亿元，个人缴费从225亿元增加到732亿元，财政补贴增速明显高于个人缴费增速，并且二者之间的差距越来越大。个人缴费占总筹资的份额从2010年为49.7%下降为2016年的25%；另一方面，财政收入经历了10余年近20%的快速增加后，增速大幅回落，一路走低。2016年全国一般公共预算收入增长4.5%，为自1988年以来我国财政收入最低增速。从表2可以看出，2011-2016年间，财政补贴城乡居民基本养老保险的平均增长率(60.12%)大大高于财政总收入和财政总支出的增长率(11.66%和13.18%)。两者之差反映出在相对宽松的财政环境下，财政补贴对于弥补社会保障历史欠账的贡献。当制度基本定型，参保比例大幅提高以后，财政补贴的规模就会稳定下来。正如表2中数据所显示的，2016年财政补贴城乡居民基本养老保险的增长率降至历史最低的2.13%，并且增速小于财政总收入和财政总支出的增长率。这一拐点意味着财政补贴快速增长趋势暂时中断。在未来较长时期总体经济保持中高速增长的背景下，考虑到财政收入增速下降将快于经济增长下降速度，人们对加大财政补贴力度的预期与财政收入放缓的客观条件存在矛盾，这种以财政补贴为筹资主体的制度模式不可持续。

表2财政收支及城乡居民基本养老保险财政补贴情况(2010-2016年)

说明：财政总收支数额为决算数，其中2010-2015年数据来自中国财政年鉴，2016年数据来自财政部网站。城乡居民基本养老保险财政补贴数没有公开数据，用基金总收入减去个人缴费得到。实际上，基金总收入中除了个人缴费和财政补贴之外，还有集体补贴，但实际非常少，忽略不计。基金总收入和个人缴费数据来自历年人力资源和社会保障统计公报。2010年、2011年财政补贴数据为新型农村养老保险和城镇居民养老保险补贴加总。

2.地方财政总体负担过重以及地方财政实力差别产生的马太效应

在我国现行的财税体制和行政体制下，地方政府财政责任的分权程度远高于财政收入的分权责任。地方政府承担了大部分的社会保障、教育等民生领域的财政责任。2015年全国财政对社会保险基金的补助决算数6596.19亿元，其中中央财政负担占比1.8%(118/6596)，地方财政负担占比98.2%。*数据来源：中国财政年鉴2016。财政年鉴中没有反映出城乡居民基本养老保险财政补贴的数据。城乡居民基本养老保险的财政补贴由中央和地方共同承担，总体而言地方财政的负担更重(见表1)。尤其是农村人口较多的省份，财政负担过重。[9]

地方财政(省、市、县)除了必须要补贴的部分之外，可以在全国标准的基础上自行提高基本养老金标准以及其他的补贴标准。我国地区间、各省内部经济发展严重不平衡，地方财力的两极分化，对基本养老保险的补贴水平也相差悬殊，强化了“穷者愈穷，富者愈富”的马太效应。以2017年上半年部分省份基础养老金的标准为例，上海市为850元，内蒙古为110元，河北为90元，河南为80元，浙江为135元。

3.弱化了个人缴费和待遇的关联并进一步强化了对财政的依赖

城乡居民基本养老保险提供的养老金很大程度依赖财政补贴，具有一定公共物品特定，同时又因个人缴费的参保条件具有俱乐部产品的特征。一方面，相对最低缴费档次而言，财政补贴水平较高，严重弱化了个人责任，弱化了个人缴费和待遇之间的关联，增强了制度的福利化倾向(公共性)，对参保群体而言具有吸引力；另一方面，个人缴费的要求和个人账户按1年期利率计息减少了当期消费，并且效用极低(无法抵御通货膨胀风险)，对参保群体具有负激励。

城乡居民是否参保以及缴费档次、缴费时间的长短是一个理性选择的过程，即在家庭养老和社会养老之间，在收入约束和各种消费储蓄需求之间追求效用的最大化。从纯理论分析的角度不难发现，在收入允许的情况下，以低缴费档次参保，按照最少的缴费年限缴费，以及在临近领取养老金的时候缴费是经济理性的。即以最少的缴费达到制度门槛，得到完全由财政补贴的基础养老金和财政匹配个人账户缴费的部分补贴。同时最小化了制度不确定性可能带来的损失，最小化缴费对当期消费的挤占，最小化个人账户低投资收益率的损失。2014年的数据显示，全国有80.9%的参保者选择了100元的最低缴费档次，选择200元～500元缴费的有15.7%，选择500元以上的仅为3.4%。*数据来源：李红岚：《完善城乡居保筹资机制的设想》，载《中国人力资源社会保障》，2015(12)。这种缴费选择对个体而言是经济理性的，但是对制度的影响却是负面的：降低了个人账户养老金水平从而拉低了制度整体的保障水平，进一步加剧了制度对财政的依赖程度。

4.逆向再分配

制度确定的自愿参保以及个人缴费原则，并且对参保者提供累进财政补贴，这一设计是有损公平的，存在着逆向再分配。因为对于那些没有缴费能力的人来说，由于无法参加城乡居民基本养老保险制度，也就不能获得加入制度后财政补贴部分的缴费和基础养老金发放。而这部分群体恰恰是最需老年收入保障的，只是因为其没有能力缴费，就被排除在制度之外。而那些有缴费能力的人，一旦进入制度，就可以获得较高水平的财政补贴。在城乡居民基本养老保险制度中，“强福利+弱保险”的制度安排使得具有强烈福利色彩的财政补贴的发放，既不是通过家计调查的方式给予那些最贫困的人，也不是通过普享的方式给予全部的老年居民，而是将财政补贴与个人参保缴费捆绑起来，实际上是补贴了那些收入相对较高的人，使中高收入者获益。此外，为了鼓励参保者多缴费、长期缴费，体现制度的激励效果，制度规定对长期缴费者，按照高缴费档次缴费者给予更高水平的财政补贴或基础养老金。该累进补贴激励机制实际上也是补贴了那些缴费能力更高的人，与“增强公平性”的制度重点背道而驰，也违背了财政补贴促进分配公平的初衷。

5.低效率高成本

制度的运行机制、个人账户的设置，以及财政补贴“两个环节”、“多级分担”、“两种情形”、“两类人群”、“累进补贴”、“两种性质”等制度特点使得制度运行涉及组织参保缴费、个人账户管理、各级财政补贴的归集和分配、养老金计算和发放等多个环节。基金积累时间跨度长达数十年，涉及参保对象约5亿人，其中占主体的农村人口居住分散。这些都导致了制度管理复杂且成本高。虽然制度在参保原则上遵循自愿原则，*新农保和城居保在试点之初就采取了自愿参保的原则(城乡居民基本养老保险继承了自愿参保原则)，主要原因是农村居民收入低，如果实行强制参保的话，部分农民可能会将新农保这一惠及民生的政策与“乱摊派、乱收费”混淆。而城镇居民由于没有工作单位，只能依靠个人缴费，且为了与新农保保持一致，也采取了自愿参保模式。但是从中央到地方都将扩大制度的覆盖面，实现“全覆盖”作为政策目标。因此，制度实施过程中存在“运动式”突击的特征。[11]尤其在制度初建期，基层政府为了“扩面”宣传动员，提供激励性财政补贴，付出巨大的人力和物力成本。但从结果上看，以财政补贴鼓励个人长期缴费，多缴费的目标并没有很好地实现。参保者的逆向选择问题非常突出，大部分参保者都选择按照最低档次缴费，按照最少的缴费年限缴费(15年)，以及在临近领取养老金的时候参保缴费。[15][19]现有财政分权体制、城镇化过程中大规模的人口流动、地方政府财政支出压力等因素阻碍城乡居民养老保险人群全覆盖。[20]

三、城乡居民基本养老保险的理论分析

(一)老年收入保障的理论分析

1.多支柱的老年收入保障体系

在风险多元化、社会经济结构发生巨大变化的今天，依赖某一个制度来实现老年收入保障是不现实的。世界银行提出的“三支柱”、“五支柱”理论再次确认了老年收入保障体系的重要性。这一体系应该是一个由多支柱、多层次构成的制度总体，而不应该由一个单一的制度构成。在横向的支柱概念上，分别有社会保障制度、慈善制度、家庭内部的转移支付。在纵向的支柱概念上，尤其是在社会保障制度内，应该提供适应不同群体、提供不同保障水平的子制度，比如社会救助制度、普惠式津贴、社会保险制度、企业年金等等。将老年收入保障制度理解为社会保障制度是片面的，将提供老年收入保障的社会保障制度理解为社会保险制度也是片面的。

2.社会保险、社会救助、社会福利的区别

社会保险、社会救助和社会福利是社会保障制度的不同项目，有着不同的原理、目标和规则。社会保险的本质是通过强制参保缴费的方式对稳定收入者、中等收入者提供社会化的风险分散机制，遵循大数法则，强调权利义务的对等，实行精算平衡。在此基础上，根据需要在制度中适当增加收入再分配因素，以实现社会互济。社会救助本质是扶弱济贫，是低水平的保障，最后一道安全网，具有权利义务的单向性，个人不需要履行缴费的义务，提供社会救助是政府的职责所在，是维护公民生存权的保障，具有强烈的人道主义色彩。社会福利旨在提高公民的生活水平和生活质量，不强调权利义务的对等，资金来源于政府财政、公益性组织等。其内容包括现金、物品、服务、设施等多种形式，覆盖老年人、妇女儿童、残疾人、青少年、教育、住房等人群和领域。

相应地，政府对社会保险、社会救助和社会福利承担的财政责任也不尽相同。社会保险遵循精算原则，自求平衡，政府财政只承担最后责任人的角色，如转制成本补偿、制度缺口补贴、待遇调整补偿等等还有管理费用。财政不直接承担社会保险资金的供给责任。[17]而社会救助和社会福利的主要资金来源都是财政，前者体现“政府财政责任的底线或者刚性部分”，后者体现“政府财政责任的高端或弹性部分”。[21]

3.城乡居民基本养老保险制度性质的检验

虽然城乡居民基本养老保险在名称上有“保险”字样，在实施管理上也被列为社会保险项目，但是制度实质并不符合社会保险的特征。

首先，没有风险共担机制。“保险制度是以互助共济为基础形成的最经典的风险处理机制”。[22]社会养老保险通过筹集社会保险缴费，形成社会保险基金，实现长寿者和短寿者的互助共济。而城乡居民基本养老保险并不具有这种风险分担机制。个人的缴费完全进入个人账户，是纯粹的具有私有产权的强制个人养老储蓄。基础养老金也是由政府财政补贴按人头发放，并没有建立社会保险基金。

其次，城乡居民基本养老保险不具有强制性。强制性是社会保险的特征之一，一是为了克服个人的短视心理，二是为了有效地实现风险共担和收入再分配。因为城乡居民基本养老保险的覆盖对象缴费能力较低，并且参保群体尤其是农村居民对保险的认知度不高，为了防止其把此项制度与“乱摊派、乱收费”混淆，所以制度明确了自愿参保原则。自愿原则导致制度不能实现全覆盖目标，引发逆向选择，还加大了扩大覆盖面的行政成本。

第三，个人的权利、义务不对等。参保人的权利义务对等是社会保险区别于社会救助、社会福利等其他类型社会保障制度的显著特征，具体体现为参保人履行了参保缴费的义务后，才能享受领取社会保险金的权利；以及缴费与养老金之间的关联性。城乡居民基本养老保险虽然也规定个人参保缴费作为领取养老金的前提，但相对而言，个人的缴费义务只是获得制度保障的必要门槛，参保人一旦跨过制度“门槛”，就可以获得财政补贴支持的基础养老金，而基础养老金的发放标准远大于个人账户养老金。每个参保人的权利都大于其缴费义务，制度有着明显的福利特征。这种权利义务的不对等性也是导致了逆向选择*逆向选择的主要体现，是参保人选择最低档次缴费，在临近领取养老金的年龄时缴费。的重要原因。

不难发现，城乡居民基本养老保险制度是一个“强福利+弱保险”的混合制度模式。“强福利”体现在三个方面：一是养老金筹资环节，财政补贴进入个人账户；二是城乡居民基本养老保险制度实施时已年满60周岁、没有领取国家规定的基本养老保障待遇的参保人，可以不用缴费就能按月领取城乡居民养老保险的基础养老金。重度残疾人等缴费困难群体参保，其个人应承担的缴费部分或者全部由财政承担；三是养老金发放环节，基础养老金全部由财政支出构成，其实质是非缴费型养老金，并且总体上基础养老金数额远远高于个人缴费形成的个人账户养老金税额。

“弱保险”体现在制度设计借鉴了社会保险制度的外壳，在形式上具有“保险”的特征，但却没有“保险”的实质。比如，参加制度的条件是需要个人向个人账户缴费，领取养老金需要满足最低缴费年限等。制度并不具备社会保险的实质，即风险分担机制。

总之，该制度具有“社会”属性，体现为政府的积极倡导和财政补贴，因而应被视为一种特殊的社会福利制度。其特殊性体现在，将“社会保险”的参保缴费原则“嫁接”到财政支持的社会福利制度上，以个人的参保缴费作为获得福利的前提条件。这种社会保险“福利化”倾向混淆了社会保险和社会福利。[16]

四、反思和讨论

(一)全民保险还是全民保障

在社会保障领域，相较于制度的形式统一，制度的实际效果更重要，实现全民有保障比实现全民有保险更可取。但是现实情况是，人们更容易观察和感知的是制度的形式，并基于此评价制度。人们对制度有无、制度形式同一的关注度大大高于对制度实际效果的关注度，并进一步将制度形式的同一和基本公共服务均等化、城乡统筹、社会公平联系起来。这也就不难理解为什么对城乡居民这样一个与就业者有着不同特征的群体也采取了社会保险的方式提供保障。在全民保险的思路下，不可避免会遇到经济能力较弱的贫困群体无力缴费的问题。为了解决这一问题，城乡居民基本养老保险采取了自愿原则和财政补贴机制，虽然为城乡居民提供了一定的老年收入保障，但是产生了新的问题，如不可持续、逆向选择、逆向再分配、低效率高成本等等。同时也必然不能实现全覆盖、保基本这样的目标。老年收入保障体系是个多支柱体系，各个支柱有不同的功能定位和特点。城乡居民基本养老保险制度为了实现“保基本”的目标，在保险的制度要素中加入了财政补贴要素。社会保险和社会福利被嫁接在一个制度中，产生了许多问题。其实质就是在理念上过于重视社会保险，试图同全民保险来实现全民保障，忽视其运作的基本条件，即参保人的持续缴费能力，忽视了社会保险精算平衡的理论基础。

(二)财政补贴社会保险缴费还是实施适度普惠型养老金

从财政的角度看，财政支出于老年群体的保障是应该的，也是有共识的。但是如何支出，用在什么项目上，怎么用才能效果好、问题少、效率高是值得思考的。城乡居民基本养老保险的财政补贴机制显然不是当下最好的选择。

首先，将财政补贴社会保险作为制度常态化运行缺少理论依据的。社会保险是覆盖就业者的社会保障项目，其筹资主体应该是雇主和雇员的双方缴费，财政对社会保险的补贴应该是有限度的、有条件的，并且是非常态的，如对转制成本承担，用于代际平衡等。

其次，以财政补贴社会保险缴费还存在效率损失(奥肯漏桶)。一方面，财政补贴机制设计复杂，对不同群体、不同缴费档次、社会统筹和个人账户都有不同的补贴标准，缴费、管理、发放等环节的管理成本高；另一方面，制度明确了自愿参保原则和全覆盖的目标，虽有财政补贴这一激励因素，地方社保管理部门还是要采取宣传动员的方式引导居民参保，花费了巨大的行政成本。

第三，将城乡居民基本养老保险置于社会保险体系中，难以避免不同制度间的比较，有可能出现“绑架”财政的现象。用财政补贴社会保险缴费的方法实施城乡居民基本养老保险，在一定程度上引导了舆论和参保人在不问义务与贡献的前提下盲目地攀比养老金水平，尤其是攀比城镇职工基本养老保险的待遇水平。[23]城乡居民基本养老保险基础养老金水平很低，并且没有建立的正常调整机制，全国最低标准提高缓慢。2009年制度初建时基础养老金最低标准是55元，之后长达5年时间没有提高，到了2014年提高到70元，增长幅度远低于同期经济增长和物价增长速度。而城镇职工基本养老保险的养老金水平相对较高，并且连续13年调整待遇。对比之下，人们很容易以城镇职工基本养老保险的高标准来衡量城乡居民基本养老保险，进而主张增加财政投入，提高城乡居民基本养老保险的保障水平。财政收入取之于民，受制于经济增长，这是亘古不变的真理。社会保障“绑架”国家财政的例子，远有希腊、巴西，近有日本。城镇职工基本养老保险以就业者稳定缴费为筹资来源，与城乡居民基本养老保险有着本质的差别。寄希望于增加城乡居民基本养老保险的财政补贴水平以“追赶”城镇职工基本养老保险的待遇水平的期待在理论上和实践上是不能实现的。

对于城乡居民而言，普惠制的老年津贴制度比现行的城乡居民基本养老保险制度更为恰当。

首先，普惠制老年津贴制度在本质上属于社会福利项目。不需要个人缴费，体现为完全由政府财政负担的老年收入保障。这样，城乡居民基本养老保险制度这样一个选择性的、缴费式的福利制度就转变为普享型的福利制度。改革后，避免了原有制度自愿参保和财政补贴机制影响下的逆向选择、逆向再分配，能够避免城乡居民因缺乏缴费能力而被排除在制度之外的情况，可以实现制度的全覆盖。

其次，普惠制老年津贴制度有助于制度的整合和简化，能减少制度成本。在现有城乡居民基本养老保险制度下，部分的困难群体(如残疾人、低保户、被征地农民等)由财政补贴的方式代缴一部分或者全部个人缴费，待参保人年满60周岁时再发放养老金。这类群体不需缴费就可以领取养老金，与福利养老金*许多城市都提供社会福利性质的高额津贴、福利养老金等社会保障项目。在本质上无异，但额外增加了管理实施成本，加剧了老年收入保障体系的复杂性。如果实施了普惠制老年津贴，就可以与部分地区现行的高龄津贴、福利养老金等制度合并实施，大大简化了制度的运行，减少了制度成本。

第三，普惠制老年津贴制度的性质不再是社会保险，而是一项惠及全体城乡居民的福利制度，个人不需缴费就可以得到养老金。其保障水平应定位在防止老年贫困上，而不是“保基本”。津贴水平的高低取决于政府财政能力，具有一定的弹性，在一定程度上也可以减少不同社会保险制度间的攀比，还能避免城乡居民基本养老保险制度和城镇职工基本养老保险制度之间转移接续难的问题。

第四，普惠制老年津贴制度能提高财政支出的利用效率。城乡居民基本养老保险制度下财政补贴同时要补“出口”和“入口”。在补“入口”环节，个人缴费和地方政府的财政补贴都进入个人账户并实行完全积累制，但个人账户较低的记账利率和较高的通货膨胀率使其失去了存在的理论优势(“艾伦条件”)，个人账户养老金处于实际贬值状态，无法提供有效的保障，降低了财政支出的利用效率。如果实施普惠型老年津贴，将财政支出直接发放给居民，避免了个人账户的低效，可以增加参保者当期的消费，财政支出的效率更高。

[1] 王平：《财政补助基本养老保险：成因、风险和机制建设》，载《广西大学学报(哲学社会科学版)》，2012(1)。

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[4] 庞凤喜、潘孝珍：《财政分权与地方政府社会保障支出——基于省级面板数据的分析》，载《财贸经济》，2012(2)。

[5] 杨斌、丁建定：《经济增长视角下城乡居民基本养老保险地方财政责任评估》，载《江西财经大学学报》，2016(3)。

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[19] 戚晓明、周应恒：《新型农村社会养老保险筹资机制研究——基于山西省的试点调查》，载《江苏社会科学》，2013(4)。

[20] 王晓洁、王丽：《财政分权、城镇化与城乡居民养老保险全覆盖——基于中国2009-2012年省级面板数据的分析》，载《财贸经济》，2015(11)。

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[22] 何文炯：《论社会保障的互助共济性》，载《社会保障评论》，2017(1)。

[23] 李珍：《建立多层次多支柱老年收入保障体制的若干思考》，载《行政管理改革》，2014(1)。

(责任编辑：H)

Analysis on the Fiscal Subsidy of Urban and RuralResidents Basic Old-age Social Insurance

WANG Wen

Urban and Rural Residents Basic Old-age Social Insurance feature fiscal subsidy as the main financing source.On one hand，fiscal subsidy institution embodies the functions of the government，reflects the compensation for the lack of rural and urban social security and adapts the low paying ability of low-income groups.On the other hand，the fiscal subsidy institution exists several problems，such as non-sustainable，adverse distribution，moral hazard/adverse selection，efficiency loss，and so on.Urban and Rural Residents Basic Old-age Social Insurance has an obscure position，which is a mixed “strong social welfare-weak social insurance” system in nature.The boundary between social welfare and social insurance is blurred and there is a social welfare tendency.Old-age income security system should be a combination of different pillars and layers.It is not sensible to rely on a single one.It is suggested that strip the elements of social insurance from the Urban and Rural Residents Basic Old-age Social Insurance and change it into a universal old-age allowance system to offer a low-level of old-age income security，reduce the system cost，and improve the system efficiency.

fiscal subsidy，urban and rural residents basic old-age social insurance，social insurance，social welfare tendency

*本文系国家社会科学基金重点项目“建立公平可持续的老年收入保障体系研究”(15AJL012)、北京工商大学青年教师科研启动基金项目“公平视角下基本养老保险全国统筹研究”(QNJJ2017-18)成果。