基于博弈论视角的支出型贫困救助政策扩散研究*

刘央央 钟仁耀

(1 华东师范大学公共管理学院，上海，200062；2 浙江财经大学东方学院，浙江海宁，314418)

基于博弈论视角的支出型贫困救助政策扩散研究*

刘央央1，2钟仁耀1

(1 华东师范大学公共管理学院，上海，200062；2 浙江财经大学东方学院，浙江海宁，314418)

支出型贫困救助政策的实施契合精准扶贫理论，但在政策实施过程中出现政策模式“碎片化”现象。运用政策扩散理论对支出型贫困救助政策在扩散过程中出现的政策变异情况进行分析。全国支出型贫困救助政策可分为临时救助模式和试点救助模式；进一步运用博弈论对两种模式出现的原因进行分析，得出以下结论：受上级对下级的监督成本、财政预算约束、政绩导向等因素影响，各级政府在政策制定过程中进行了博弈，并导致了政策在扩散过程中的变异。由此提出应出台统一的政策、实行有效的政策考核机制及对落后地区的财政补助等措施,以促进我国支出型贫困救助制度的建立与发展。

支出型贫困救助;政策扩散;政策变异；博弈

一、问题的提出

支出型贫困救助是指由于家庭成员出现重大疾病、突发灾祸、子女就学、刚性住房支出等原因导致其刚性支出远远超过家庭承受能力而造成生活实际贫困，虽家庭收入超过当地贫困标准，但实际生活水平仍低于贫困标准的家庭，政府对此类家庭给予救助的一种制度安排。支出型社会救助制度的目标定位就是要熨平遭受突发灾祸的低收入者及其家庭基本社会保护需求的可及性与最低生活保障标准门槛间的界限，拓展现行以最低生活保障制度为核心的社会救助体系范畴，救助对象从低保人口向低保边缘人口等低收入群体扩展。支出型贫困救助政策实现了贫困衡量指标由收入扩展至支出的社会救助政策创新，有利于救急难、发展型社会救助目标的实现。自2007年我国提出，2011年河北省廊坊市和2013年上海市开始该政策，该政策在我国各地不断扩散，政策扩散过程中则出现对初始政策的改变，最终呈现两种政策模式：试点模式和临时救助模式。根据笔者对全国支出型贫困救助政策的统计，截至2016年12月，全国31个省份中有16个省的不同级别地区实行了试点模式，15个省的不同级别地区实行了临时救助模式。面对支出型贫困这一问题，出现两种政策的背后原因值得深究。

二、文献综述

支出型贫困是指由于家庭出现重点疾病、突发灾祸、子女就业、刚性住房支出等特殊原因，导致维持必要生活的基本消费支出超出家庭可支配收入而造成生活水平低于“低保”家庭的贫困现象，政府对支出型贫困对象进行救助形成了支出型贫困救助政策，有学者[1]认为它区别于原有的以低保为核心的收入型贫困救助政策，即收入型贫困救助政策为保护政策和支出型贫困救助政策为支持支出，保护政策处于一个较为低级阶段，以满足贫困群体的生存需求，政策支出以帮助实现贫困群体的发展需求为目标，二者从政策功能与效果标准进行区分。从支出型贫困形成机理来看，当前的收入型社会救助缺陷即不考虑贫困家庭的支出情况成为造成支出型贫困的主要原因，这种缺陷导致两种不良后果：一是贫困家庭由于各种各样的必需支出而陷入绝对贫困；二是救助目标瞄准失衡，出现两种极端情况，即贫困群体进入低保之后可以享受低保待遇又能领取各项社会救助补助金，或者不能享受的局面，使得无法满足收入型社会救助条件而被边缘化。[2]支出型贫困救助政策自2011年在河北省廊坊市实施以来，国内学者[3][4]将焦点集中于各地运行模式，如提出了上海的综合帮扶模式、江苏分类救助模式，总结运行过程中出现的问题。尽管如此，对于倾向于全国推行的救助政策来说，当前对支出型贫困救助政策的统一性研究不足，虽然在追踪试点地区的经验研究较丰富，但在支出型贫困救助政策全国扩散的形势下，从全国层面分析政策扩散过程及政策模式形成的内在机理成为亟待研究的内容。

政策扩散作为公共政策分析理论，有助于我们从整体角度捕捉政策复杂的、动态的政策形成过程，洞悉政策扩散内部运作机制。自20世纪60年代以来，政策扩散研究成为公共管理领域研究主要方向，学术界一般认为政策扩散是指一个单位(Unit)的政策选择受其他单位政策选择影响的过程，[5]即一地的政策不断被别地的政策决策者接受进而得以传播的动态性历时机制。政策扩散之所以形成是基于四种动力机制，包括学习(Learning)、模仿(Emulation)、竞争(Competition)、强制(Coercion)。[6]而各种影响因素则不断作用于四种机制，国内外学者从内部因素与外部因素进行研究，内部因素则包括具有偏好、目标与政治追求交织在一起的政治企业家、政策本身的属性、当地经济发展程度等，外部因素则包括地方政府竞争性、社会文化、地域邻近性等。[7][8][9][10][11]

但国内外政策扩散研究中过分依赖诸如历史事件分析等定量方法，导致对扩散研究过多而对扩散机制研究不足的现象，甚至出现研究失误,将研究焦点放在政策扩散时空变化的作用机制更能凸显出研究连贯性与开放性[12]，因此国内外学者逐渐将视角转向政策扩散的微观传导机制研究上。有学者[13][14]利用决策模型和博弈模型分析了政府如何在未知收益情况下作出政策决策，他们发现基于内外部信息不对称，不同政府对相同问题会有不同的反应进而作出独立的政策决策，而不是互相学习经验。国内学者认为政策扩散过程中的政策变异的微观机制的研究不足，他们构建了包含动力和约束条件的分析框架，从动力、财政条件、政策环境和技术准备维度去解释网格化管理扩散中的政策变异，[15]而政策扩散机制能否发挥受跟进者对政策进行社会效用、个人效用、交易成本、沉淀成本的判断与评估所制约。[16]可以看出，政策扩散能否得以扩散，最终依靠的是决策者在各种影响因素交织情况下做出的博弈判断。因此，本文认为基于博弈论视角研究政策扩散能综合反映各种因素作用下的复杂扩散过程，有助于揭示理解政策扩散背后机理；基于上述理由，从博弈论视角对支出型贫困救助政策扩散进行分析，将能较好阐释一个新的社会救助政策如何在各方利益博弈下扩散至全国、政策扩散变异的原因与机制等问题，找出支出型贫困救助政策扩散应注意的地方，为我国支出型贫困救助制度的建立提供依据。

三、全国支出型贫困救助政策扩散过程

政策扩散形式分为同级政府间的水平扩散和不同层级政府间的垂直扩散，垂直扩散分为自上而下的扩散形式(主要手段是行政命令)与自下而上的扩散形式。中国公共政策扩散形式主要有自上而下的层级扩散模式和自下而上的吸纳辐射扩散模式，前者是上级政府利用行政指令要求下级采纳和实施该项公共政策，其扩散路径为“政策全面铺开”或“局部试点——全面推行”；后者是指地方政府作为政策创新的行动主体，形成经验之后上级政府采纳并进行全国推广，其扩散路径为“地方政策创新——上级吸纳——辐射全国”。[17]从支出型贫困救助政策扩散的历程来看，该政策扩散呈现出自上而下特征。

(一)2007-2013年 自上而下的局部试点阶段

支出型贫困救助政策出台与当时医药卫生领域的问题息息相关。根据国家发改委2006年发布的《医药行业“十一五”发展指导意见》，2007年之前，由于医疗保障覆盖面不高、部分医药卫生服务价格虚高及不合理的检查，致使全国每年大约有1000余万的农村人口因病致贫或返贫；第三次全国卫生普查数据显示，总的医疗费用中，个人自费占56%，社会占27%，政府占17%；这些问题显示当时因病致贫、因病返贫问题非常严重。因此在2007年民政部提出“支出型贫困”概念，2011年在全国273个县、市、区进行了包含支出型贫困救助政策在内的一系列扩大救助范围、提高救助水平政策的试点，[18]典型的支出型贫困救助政策分别在2011年河北省廊坊市、 2013年上海市与江苏省海门市三地出台，这三地虽然在认定条件、待遇方面存在差别，如上海市对因病支出型贫困对象提供生活救助，而廊坊市和海门市除了提供生活救助之外，还提供其他救助，如廊坊市提供了医疗救助、教育救助、临时救助等，海门市提供医疗救助、重症慢性疾病救助等。三地政策虽有差异，但共性之处也非常明显，即为支出型贫困对象出台涵盖认定条件、救助标准、认定程序、资金筹集、政策执行监督等内容的完整救助政策，符合正式救助制度内容与形式的要求，因此本文以这三地出台支出型贫困救助政策(以下简称“试点模式”)为扩散源头，追踪该类政策时间与空间的变化。这三地支出型贫困救助政策自上级部门指令要求为支出型贫困对象提供救助，到出台试点地区典型政策，完成自上而下政策扩散的前两个阶段。

(二)2014至今，政策扩散变异阶段

政策扩散一般会出现两种结果，即完全一致的政策照搬与政策变异，由于各地不同的经济水平与结构、人口结构等条件，政策变异则较为常见，政策扩散中的政策决策是分叉决策(Dichotomous choices)，很多政策会发生政策形式(shapes)与政策尺度(sizes)的变化,[12]因此对政策扩散过程中的政策变异研究显得更为重要。

2014年是试点模式政策扩散发生政策变异的转折年。2014年国务院发布《关于全面建立临时救助制度的通知》(国发〔2014〕47号)，将支出型贫困家庭纳入临时救助范围,2014年与2015年两年时间里全国各级政府将支出型贫困救助纳入临时救助范围内，部分“移植”了试点模式，如云南省、陕西省、贵州省等地的临时救助政策里明确规定要将因基本医疗费用、子女基本教育费等生活必需支出增加导致严重困难的家庭纳入救助范围，并给予相应救助金,与试点模式对支出型贫困救助对象认定规定相似，但临时救助的认定程序、资金来源、审批流程、监督管理等与试点模式存在较大差异。由于财政压力及与精准扶贫理念的“兼容性”，在中西部地区对支出型贫困对象的救助大多采取临时救助模式，而不是采取试点模式。

东部地区在将支出型贫困救助对象纳入临时救助范围内的同时，仍不断进行试点模式政策扩散，因此到目前为止，我国支出型贫困救助政策出现两种模式：试点模式与临时救助模式，根据笔者搜集的全国31个省、市、自治区的支出型贫困救助政策和临时救助政策，利用ArcGIS软件绘制了支出型贫困救助政策扩散模式图(如图1所示)，全国共有16个省的不同级别地区实行了试点模式，15个省的不同级别地区实行了临时救助模式。至此，中西部与东部地区的支出型贫困救助政策形成政策数量上的差距，即中西部地区的支出型贫困对象只能获得临时救助，而东部地区的支出型贫困对象可以获得临时救助和试点模式救助。由此可见，临时救助模式对试点模式的部分“嫁接”，使得它成为试点模式扩散过程的第一类政策变异。

说明：笔者根据各地相关政策整理而成。另外，在所有实行试点模式的地区，除浙江省、北京市、上海市、天津市各级政府出台了试点模式政策，其他省份并未实现全省实行该模式。此图并非完整的行政区划图。

图1 按政策类型划分的支出型贫困救助政策全国扩散图

试点模式的第二类政策变异是对试点模式的政策局部调整。在所有学习试点模式的地区，都出台支出型贫困救助政策，从政策背景、目的意义、救助对象、救助标准、认定程序、资金筹集、监督管理等方面进行规定，可以说与试点模式相比，是“形神兼备”。但也存在不同程度的变异，主要是救助对象与救助内容的变异。笔者首先将试点模式三地的政策内容进行梳理，如表1所示，三地支出型贫困救助政策在救助对象认定和救助内容上区别较大。试点模式在扩散过程中，除了杭州市和安吉县分别是对上海模式与廊坊模式的模仿外，其他典型地区则出现对试点模式的部分调整或变异，集中在救助对象、救助内容和救助模式的变异，具体如表2、表3所示。

表1试点模式政策内容

说明：海门市于2016年11月13日出台试点模式的修改政策，取消了生活补助，但其他学习地区出台的支出型贫困救助政策时间均晚于该政策，可以推断他们学习的仍然是以前的政策，因此表1中仍用旧的政策内容。

资料来源：笔者根据上海市、海门市和廊坊市三地支出型贫困救助政策整理而成。

表2支出型贫困救助政策扩散典型地区的政策变异情况

资料来源:笔者根据相关地区支出型贫困救助政策和临时救助政策整理而成。

表3浙江省部分地区支出型贫困救助政策救助内容情况

资料来源:笔者根据浙江省各县市出台的支出型贫困救助政策整理而成。

四、支出型贫困救助政策扩散的博弈分析

从支出型贫困救助政策扩散过程，我们发现在面对同一个社会问题，不同地方政府会采取截然不同的政策，产生了政策变异。那么产生政策变异的原因，或是内在机理又是什么呢？由政策扩散过程可以看出，一项政策出台，是各级政府基于当时的宏观环境，各方微观主体利益的博弈结果。公共选择理论认为政府作为理性人的机体也是自利的(malevolent)，是追求自身利益最大化的组织；[19]因此，每级政府组织都是一个利益集团，他们的利益目标则分为经济利益与政治利益，[20]一方面，他们要履行管理职能完成本辖区内的经济与社会管理任务，例如：维持一定的增长速度，增加居民收入，扩大就业，贫困家庭救助等；另一方面，他们又要在仕途上获得晋升和政治支持最大化(中央政府是获得国民的政治支持最大化，地方政府则是期望晋升官职)。

因此各级政府是否采取某项社会政策则需要基于上述利益考量，当中央政府和地方政府目标一致时，地方政府会支持中央政府的行为；当二者不一致时，中央政府采取调控政策，地方政府会采取行为消极执行该政策。地方政府与中央政府的目标并不总是一致的；当二者出现矛盾时，由于中央政府对下级政府政策执行的监督成本非常高以致二者之间存在信息不对称现象，地方政府会尽可能维护自己的利益而利用政策漏洞与中央政府“讨价还价”，甚至掩盖其不支持中央政府的行为，[21]此时，政策博弈就产生了。在支出型贫困家庭救助政策扩散过程中，体现了政策博弈的复杂过程，本文将从中央政府与地方政府纵向博弈、地方政府间的横向博弈及政策变异的博弈三个层面进行分析，揭示支出型贫困救助政策两种模式产生的内在原因。

(一)支出型贫困救助政策的中央政府与地方政府的纵向博弈分析

中央政府出台扩大贫困救助范围的政策，将因支出导致的贫困家庭纳入救助范围，包括因病致贫、因学致贫和因事故致贫，救助标准包括基本生活补助、医疗费用补助和学费补助等。中央政府对地方政府采取激励或惩罚行动，促使地方政府按照中央政府的要求出台相应制度，以减少由贫困带来的犯罪，促进社会稳定，从而推动社会经济的发展。

地方政府根据自身的利益诉求，分析依照中央政府政策在本地实行扩大贫困家庭救助范围政策的成本与收益。

假设1：中央政府和地方政府都是理性的，同时也知道对方是理性的。

假设2：中央政府要实现政策目标的成本是监管成本c1，收益是社会对中央政府的认同b1和犯罪率下降减少的社会损失与投资增加e。其中，c1>0， b1>0，e>0。

假设3：地方政府执行政策的成本包括扩大的财政支出c2，而收益包括本地民生改善带来的政绩b2和犯罪率下降减少的社会损失与投资增加e，潜在成本为当中央政府监管情况下对地方政府消极应对该政策时的惩罚d。其中，c2>0， b2>0，d>0。

因此，对于该政策，中央政府颁布制度，同时中央知道地方会权衡成本与收益；地方政府根据成本与收益判断是否扩大贫困救助范围以及扩大的程度，同时地方政府也知道中央政府的激励和惩罚举措。但是由于监管是有成本的，因此中央政府对该政策的实施可能进行“监管”也可能会“放任”地方政府。而地方政府则根据自身利益诉求，对该政策可能采取“积极”策略也可能采取“消极”策略。此外，由于政策目标是推行该政策，因此对中央政府而言，可假定b1+e -c1>0；同时，由于对地方政府的“消极”策略的惩罚应大于“监督成本”，因此假定c1≤d。

图2 中央政府与地方政府博弈过程

静态博弈过程如图2所示。当b2+e -c2>-d时，给定中央政府“监督”的条件下，地方政府的占优策略是采取“积极”策略，给定中央政府“放任”的条件下，地方政府的占优策略是“积极”(e>c2，纳什均衡)或“消极”(e-d。

动态博弈过程如下：中央政府出台政策后进行“监督”，则地方政府采取“积极”策略，然后中央政府采取“放任”策略。此时，如果e>c2则地方政府仍采取“积极”策略，从而实现纳什均衡，这种情况即中央政府和地方政府的目标是一致的；但如果e

从中央政府的政策目标而言，最佳的情况是央地目标一致的情况，即e>c2；如果e

中央政府和地方政府的反应对应策略必须满足：

解得θ=(c2-e)/(b2+d)，γ=1-c1/d，为了保证解为[0，1]区间的值，应满足条件：e≤c2≤b2+d+e，c1≤d

从上述结果可以看出，当中央政府出台的扩大贫困家庭救助范围政策的利益目标与地方政府一致时，地方政府愿意自发的采取“积极”策略，不需要中央政府的监督。

然而，当双方利益目标不一致时，中央政府需要选择一定概率的“监督”策略来实现混合纳什均衡。由解可知：(1)地方政府实施政策的成本c2相对于收益e越高，或地方政府获得的政绩b2与采取“策略”被罚的d越小，中央政府采取“监督”策略的概率就越高；(2)中央政府监督成本c1一定时，对查出的“消极”策略地方政府的惩罚力度d越小，地方政府选择“积极”策略的概率越高。

(二)地方政府之间的横向博弈分析

地方政府之间(这里仅分析同级地方政府)存在着横向竞争压力。在我国，一个城市政府会通过政策创新的方式竞争省级政府的注意力。[8]当一个城市政府采纳了一项政策创新，对于处于相同晋升竞争环境中的省内其他城市来说，就形成了一种“横向竞争压力”，从而导致其他城市也纷纷采纳类似的政策。

我们对这一政策扩散过程进行地区之间的博弈分析来透析其中的反应对应机制。

假设1：不同地区采纳政策的成本不同c，收益e也不同，但e/c相同且等于m(即规模报酬不变)；

假设2：当只有地区A采纳政策时，获得额外收益，为b>0；

假设3：其他地区采纳该政策的情况下，对不采纳该政策地区的政绩惩罚等于b。

图3 地方政府的横向博弈过程

如图3所示，当e-c>0时，给定地方政府A“采纳”，则地方政府B的占优策略也是“采纳”，给定地方政府A“不采纳”，则地方政府B的占优策略也是“采纳”； 给定地方政府B“采纳”，则地方政府A的占优策略也是“采纳”；给定地方政府B“不采纳”，则地方那个政府A的占优策略也是“采纳”。此时，地方政府均会采纳该政策。

(三)支出型救助政策扩散变异的博弈分析

在政策扩散过程中，政策创新是政策扩散变异的主要来源。在“领导为中心模式”的决策体制下，地方政府创新决策实际上是由地方政府、政府机构和部门的“一把手”所发起和推动的，他们充当了创新决策第一决策者的角色。[22]因而，创新的性质、程度和方向等取决于决策者的动机、能力、目标以及决策风格等因素的综合作用，而政策创新的属性构成了决策者进行创新选择的基础，相对优势则是其中的代表性属性。也就是说，地方政府出台政策由“一把手”的个人效用和地方社会效用共同决定。因此，在实际的方案权衡和效用比较过程中，无疑会出现四种效用组合方式：(1)个人效用高、社会效用低；(2)个人效用高、社会效用高；(3)个人效用低、社会效用高；(4)个人效用低、社会效用低。创新决策产生的社会效用和个人效用都令人满意无疑是最好的方案选择。[16]然而，从支出型贫困救助制度创新出发，还需要将可能出现的地方财政约束纳入考虑。

假设1：地方推行支出型贫困救助制度的预期成本为C=c1+ c2+ c3，其中：c1代表临时救助，c2代表基本生活救助，c3代表医疗救助，c1< c2< c3。

假设2：上级要求的情况下，制度创新对“一把手”个人具有正效用v1，反之为0；地方之间竞争的条件下，制度创新对“一把手”个人具有正效用v2，反之为0。

假设3：地方的支出型贫困救助的投入成本小于等于当地财政预算F乘以固定比例r。

假设4：支出型贫困救助制度对地方带来社会效用e,救助制度中包含的救助内容越多e越大,无支出型贫困救助政策则社会效用为0。

1.采纳支出型贫困救助政策：地方政府和“一把手”的支付和为：πa=v1+v2+e-C

预算约束为：C≤F×r=B

2.不采纳支出型贫困救助政策：地方政府无收益和支出，“一把手”的效用为0

因此，从决策者“一把手”的角度来看，如果成本符合预算约束，采纳政策是最优选择，而当C≥B时，地方政府便会减少制度中的救助项目。设u1,u2,u3分别代表支出型贫困救助制度中的临时救助、基本生活救助和医疗救助对“一把手”的个人效用(包括上级要求和地方竞争两个方面)，假定u1= u2=u3，则根据假设1得出u1/c1> u2/c2> u3/c3，如图4所示。因此，采纳的政策将会根据自身预算情况B对学习来的原支出型贫困救助政策进行变异，如果c1+c2+c3≥B，则首先去除效用成本比最低的医疗救助部分，如果此时仍存在c1+c2≥B，则会继续去除基本生活救助部分。

图4 支出型贫困救助政策变异成本效用图

可见，政策扩散的过程中，不同的地区“政策选择”在行政“一把手”个人效用变化与本地区预算约束和政策选择成本变化的基础上，可能会导致政策扩散的变异。

从上述博弈过程可以看出，中央政府出台的支出型贫困家庭救助政策的利益目标最好与地方政府一致，如此可以促使地方政府愿意自发的采取“积极”策略，而不需要中央政府的监督。但是，由于双方立场的不同，双方利益目标必然存在一定程度的差异，比如：中央希望地方对全体陷入贫困的家庭进行救助，地方政府则面临财政预算约束和救助时的信息不对称等。因此，中央政府必然会对政策实施情况进行监督，奖励积极配合的地方政府，惩罚不作为的官员。而由于监督是有成本的，所以“监督”应依概率进行，从而可以实现混合纳什均衡。

而支出型贫困救助政策在地方政府之间扩散时，则地方政府和决策“一把手”同样要考虑自身效用。此外，还需要考虑上级政府的看法。如果同级地方政府大都没有实施，则采纳政策的收益相对较高(主要是政绩)，如果同级地方政府采纳政策的比较多，则不采纳政策损失会相对较高(争取上级政府支持的能力)。此外，由于各地经济发展水平的差异，预算约束也不相同，政策创新程度也不同，从而会使支出型贫困救助政策在扩散过程中发生变异，比如降低救助水平或减少救助范围等。因此，在不同的地方，政府会根据其预算约束和陷入贫困家庭的情况来采纳符合自身情况的政策，使得扩大贫困救助范围的政策实施起来具有可持续性。

五、结论与政策建议

本文以2007年我国提出支出型贫困概念以来我国支出型贫困救助政策在全国建立的过程为研究对象，经过对支出型贫困救助政策扩散轨迹的全国层面探索，发现政策扩散过程中出现政策变异，最终支出型贫困救助政策呈现出试点模式和临时救助模式；进一步建立支出型贫困救助政策扩散与变异的博弈论分析框架，研究该政策扩散过程的复杂影响机制，结果显示，政策目标是否具有一致性、中央政府的监督策略不同会使得下级政府采取不同的政策扩散决策；政绩考量及地方财政预算约束因素则制约着同级政府对政策的学习或模仿程度与强度。

由此可见，政策扩散与政策变异是府际间不断博弈的复杂过程，支出型贫困救助政策就是在这种复杂博弈过程中扩散至全国，成为一项全国性的社会救助项目，这是我国社会救助领域一项重大创新之举，是对精准扶贫的有力回应。10年的政策扩散与试点所积累的经验，能为支出型贫困救助制度成为全国性的制度奠定坚实基础，但也存在令人担忧的一面，即出现政策“碎片化”现象，两种模式的受众将会面临截然不同的救助待遇，制造出新的不公平,这与社会保障缩小结果公平的宗旨相违背。密尔甚至认为，对不公道的后果评头论足而不纠正不公道，是改革家和慈善家的巨大错误。[23]

首先，中央政府应以全体国民的需求为主要考虑因素，综合衡量两种模式的实施效果，及早出台统一的支出型贫困救助制度，笔者认为试点模式比临时救助模式更适合，试点模式下的支出型贫困救助是一个正式的社会救助项目，政府为该项目配备专职人员、建立相应的行政管理架构、筹集专门的救助资金等保证项目的有序开展；临时救助模式下的支出型贫困救助则只是将支出型贫困对象纳入临时救助，没有增加新的救助项目，即它是在消耗或是分散临时救助的资源(包括行政资源、资金等)，这无疑将会使支出型贫困救助的效果大打折扣。

其次，实行有效的政策考核机制督促下级政府贯彻实施政策。政策扩散的博弈分析显示上级政府的监督有利于上级政府的政策得以有效实施，尤其是在我国现行行政管理体制下。有效的考核机制可以从以下两方面着手：(1)建立民生考核机制。改变过去唯GDP论的领导干部考核方式，将民生指标的评价结果作为干部考察的重要内容，使各级干部树立正确的政绩观；(2)建立支出型贫困救助项目的工作绩效考核机制。民政部可以效仿低保政策制定符合支出型贫困救助项目特点的绩效考核办法，省级民政部门切实贯彻执行该办法。同时，将社会公众作为绩效评估主体之一，建立评估主体多元结构。

第三，利用财政转移支付手段对经济实力较弱地区进行专项补助。社会救助项目以政府财政投入为主要资金来源，财政实力是制约救助项目开展与救助力度强弱的主要因素。但社会救助作为收入再分配手段，其主要功能是缩小社会差距，因此对财政实力较弱地区，中央政府或省级政府应利用财政转移支付方式向这些地区进行补助，以帮助他们尽快建立支出型贫困救助项目。

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[18] 《因病因灾致贫家庭将可获救助》，载《京华时报》，2013-12-06。http://finance.sina.com.cn/china/hgjj/20131206/030017546851.shtml?from=wap。

[19]詹姆斯·M.布坎南、戈登·图洛克著：《同意的计算》，陈光金译，上海，上海人民出版社，2014。

[20]夏永祥、王常雄：《中央政府与地方政府的政策博弈及其治理》，载《当代经济科学》，2006(3)。

[21]秦德君、曹永盛：《公共政策:中央政府与地方政府博弈机制的行政学分析》，载《领导科学》,2015(14)。

[22]景怀斌：《政府决策的制度—心理机制：一个理论框架》，载《公共行政评论》,2011(3)。

[23]罗伯特E.古丁著：《保护弱势：社会责任的再分析》，李茂森译，225页，北京，中国人民大学出版社，2008。

(责任编辑：H)

A Study on the Policy diffusion of ExpenditurePoverty Relief:Based on Game Theory

LIU Yangyang ZHONG Renyao

The implementation of the expenditure poverty relief policy coincides with the theory of targeted poverty alleviation,but it appears "fragmented" in the process of policy implementation.Upon using policy diffusion theory,this paper analyzes the policy variation of the expenditure poverty relief policy.The national expenditure poverty relief policy can be divided into temporary relief mode and pilot relief mode.Further explain the reasons of the two modes by using game theory,we draw conclusions as follow:there are gambling between all levels of governments in the process of policy formulation because of monitoring cost,revenue budget constraint and achievement orientation,and leads to policy variation in the process of diffusion.We suggest that the establishment and development of the poverty relief system should be promoted by the introduction of unified policies,the implementation of effective policy appraisal mechanism and the financial subsidy for the backward areas.

expenditure poverty relief，policy diffusion，policy variation，game

*本文为国家自然科学基金面上项目(71573089)、浙江省民政政策理论研究规划课题(ZMYB201635)阶段性研究成果。