民办高校发展现状及可持续发展路径：山东为例

刘奎杰 陈忠全 张新国

(烟台南山学院 商学院，山东 烟台 265713 )

民办高校发展现状及可持续发展路径：山东为例

刘奎杰 陈忠全 张新国

(烟台南山学院 商学院，山东 烟台 265713 )

随着我国高等教育大众化时代的到来，民办高校发展面临新的困难，表现为生源萎缩、办学经费紧张、办学质量提升缓慢以及社会声誉不佳等。为此，提出促进民办高校可持续发展的路径：政府应大力落实相关政策，为民办高校创设良好的制度环境，并对民办高校实施分类管理，突出办学的公益属性；民办高校既要理顺法人治理结构、提高科学管理水平，又要提高办学质量、突出办学特色。

民办高等教育；民办高校；可持续发展；山东

截至2015年5月23日，我国共有民办高校、独立学院以及民办高等教育机构722所，在校生或注册学生已超过700万人，占全国在校大学生2 547.7万人的1/4①根据国家统计局2015年2月24日发布的统计信息第十项教育、科学技术和文化的数据整理。http://www.jwb.com.cn/gn/201603/t20160303_4607756.html。，为我国高等教育大众化作出了巨大贡献。随着形势的变化，我国民办高等教育在经历了初期的迅猛发展后步入了一个新时期，有学者认为“民办高校已经进入了发展瓶颈期”②黄清云：《重视民办高校发展的瓶颈问题》，《文汇报》2008年7月10日，第5版。，也有学者将其总结为“发展转型期”③沈剑光：《民办教育发展的战略转型与策略应对》，《教育研究》2009年第8期，第83-87页。，还有学者认为这是一个举步维艰的“高原期”④王庆如、司晓宏：《民办高校发展面临的“高原现象”探析——以陕西民办普通高校为例》，《高等教育研究》2011年第11期，第49页。。笔者通过对山东省烟台、青岛和济南等地市8所民办高校的实地走访、网络调查和查阅这些高校的《本科教学质量报告》后发现，山东省民办高校的发展面临一些困难。这些困难对全国民办高校来说可能是普遍的，对这些困难加以探讨，可以为全国民办高校的发展提供参考。

一、民办高校发展面临的困难

以山东省为例，2010年有民办普通高校38所，在校生30万人；2015年民办高校数量不变，在校生为34.99万人，5年间只增长了4.99万人⑤根据2010年和2016年《山东省教育事业发展统计公报》整理，网址为http://www.jyb.cn。，增长较为缓慢，除了个别民办高校，近年来原占比近一半的自考助学生源几乎萎缩殆尽，整体发展举步维艰。

(一)生源萎缩

改革开放后，人民日益增长的教育需求尤其是高等教育需求与国家提供的教育产品有限性的矛盾突出，“穷国办大教育”的窘境为民办教育提供了绝佳的发展机遇。但在2010年前后，各省高考适龄人口达到历史峰值后迅速回落，出现了一对突出的矛盾：一方面考生绝对数量不断减少，另一方面高校录取率不断提高，公办高校和民办高校的招生压力都越来越大。表1是山东省近7年高考报名人数及本专科录取率统计。

表1 2008—2014年山东省高考报名人数及本专科录取率统计表*新浪教育：《939万人今日高考农村生增17万 近百万人弃考》，2014-06-07，http://henan.sina.com.cn/edu/jynews/2014-06-07/0940119005.html。*《2014年山东高考人数首次突破60万 2008年以来录取率逐年提高》，2014-06-05，http://blog.sina.com.cn/s/blog_67d46bff0101kpu2.html。

表1显示，自2008年开始，山东省的高考报名人数整体呈下降趋势，2012年达到历史最低，而录取率却一路走高。随着公办高校的扩招及录取率的大幅提升，民办高校投档率随之下降，即使加大调剂力度以及后续补录、注册入学，大多数民办高校还是完不成招生计划*湖北招生考试网：《2011山东二本一志愿投档独立学院民办高校遭遇零投档》，2011-07-21，http://www.edu-hb.com/Html/201107/21/20110721171511.htm。。以山东N民办高校为例，该校享有国家划拨的招生计划，但在校生人数自2009年起下降明显(见图1)。外部生源环境的急速变化，造成民办高校陷入统招计划招不满、自考助学又“无生可招”的窘境。

图1 N民办高校在校生数变动趋势图/万人

(二)办学经费紧张

民办高校经费来源渠道单一，主要依赖学费收入，是一种典型的“以学养学”办学模式。举办高等教育需要持续投资，以不断改善办学条件、适应经济社会发展的需求。近年来，民办高校学费收入不断减少，办学成本却逐年上升，造成办学经费较为紧张。山东省公办高校2012年生均定额拨款达1.2万元，而民办高校学费标准为本科1万元、专科最高7 000元，两者差距较大*《民校院长说“四大落差”享受“平等”需立规》，2013-10-24，http://www.dzwww.com/2013/sdlh/bwkb/201301/t20130124_7948349.htm。，给民办高校的正常办学带来很大的资金压力。仍以N民办高校为例，2009年该校学费收入为4.2亿元，此后逐年下降，2015年降至2.3亿元。

(三)办学质量提升缓慢

民办高校办学质量未随学校外延式发展而提高，主要有以下四个原因。一是办学的硬件设施不良。如有些高校校舍不足，缺乏必要的实验室和实训室。二是师资队伍整体素质不高。以济南、青岛为例，两地民办高校起步早、数量多，在山东省具有较大的影响力。根据对济南Q、Y和青岛B、H民办本专科高校师资队伍结构的调查，民办高校师资队伍的职称、学历、年龄和性别结构不合理，高学历、高职称和男性教师少，年轻教师和退休教师多(见表2)。三是教学和科研水平落后。民办高校在特色专业建设、精品课程建设方面，都远远落后于同级公办高校。四是人才培养质量规格不高、服务社会能力相对较弱。从考研情况看，Y民办高校2012年考研通过率为10.9%，Q民办高校为9.4%，较公办高校低得多10.9%，Q民办高校为9.4%，较公办高校低得多(如济南Z公办高校同年考研通过率为19.06%)；从就业情况看，Y民办高校2012—2015年毕业生在地方民营中小企业就业的比例分别为67.80%、72.32%、81.75%和79.72%，可见就业单位以地方民营中小企业为主。

表2 山东省4所民办高校教师结构统计/%

(四)社会声誉不佳

在追求规模扩张的过程中，一些民办高校表现出一定的逐利倾向，损害了民办高校的整体形象。据山东省社科院省情综合研究中心发布的《山东民办高校公众满意度调查报告》显示，2010年山东省民办高校总体满意度得分为62.52分，比2009年下降了0.59分；公众对山东省民办高校仅基本满意，很多工作仍亟待加强*王晓亮：《公众满意度调查报告 民办高校总体“及格”》，2010-01-17，http://www.dzwww.com/shandong/kjww/201001/t20100117_5319490.htm。。一些虚假宣传、违规招生的行为，使民办高校的办学声誉受损。

二、民办高校发展困境形成的原因

(一)外部环境发生变化

第一，高等教育大众化的来临。 2016年4月7日教育部发布的《中国高等教育质量报告》显示，2015年我国适龄青年高等教育毛入学率达到40%，已经实现了高等教育大众化，正向普及化方向发展。人们对高等教育的需求由“机会需求”向“质量需求”转变，若民办高校仍采用粗放式的发展模式，将越来越难以满足人们的教育需求。第二，国家政策及管理相对滞后。当前，民办高校正面临着诸如市场机制缺失、法律规范不健全、政策落实不到位以及政策法规无细化条例等问题。在招生计划、专业设置、办学层次、收费标准和科研经费等方面，政府行政主导色彩浓厚，限制了民办高校的办学自主权；而在民办高校办学公益性规范、教师享受公办高校教师同等待遇及办学质量提升等方面，政府又约束不力，影响了民办高校的规范化发展。第三，中外合作办学兴起。自2010年开始，教育部陆续批准400多家本科中外合作办学(中外合作办学机构或项目)名单，挤压了民办高校的生存空间。从2006年以来，山东省本专科的录取率持续攀升，2016年在录取率有所下降的情况下仍高达82.15%*《2016年山东高考本专科录取率为82.15%》，2016-08-16， http://www.liuxue86.com/a/2934822.html。，专科录取资格线低至180分，山东省高等教育开始向普及化迈进。

(二)内部运行机制不健全

民办高校自身管理也存在诸多问题。第一，规章制度稳定性、连续性不足。以校长为代表的管理层人事变动频繁，影响民办高校的办学稳定性。第二，教(职)代会、工会和学生会等群众性团体未能充分发挥作用。第三，法人治理结构不完善。如N民办高校实行董事会领导下的校长负责制，投资方既担任董事长又兼任校党委书记；Y民办高校实行董事长兼校长的管理模式，董事会、监事会、校委会和党委会等管理机构在实际运行中往往责权不明晰，“一把手”独断专行等现象比较常见，缺乏权力监督与约束机制。职业校长缺乏治校独立权，为完成董事会下达的招生、营收任务不得不牺牲一些办学质量。有些民办高校党委会行政职能明显，却未能充分发挥政治核心和监督保障作用。学术委员会的学术权力受到学校行政权力的制约，不能充分发挥作用。

(三)教师队伍不稳定

教师队伍不稳定是民办高校的共性问题。第一，尽管2002年出台的《民办教育促进法》规定民办学校教师享有与公办教师的同等待遇，但实际上民办高校教师待遇无法得到有效落实，工资待遇、五险一金和职称评定等关乎教师切身利益的各项权利得不到保障。第二，民办高校教师队伍呈现“两头大、中间小”的哑铃结构，退休教师和刚走出校门的毕业生居多，流动性大。第三，民办高校教师的教学、科研和招生任务繁重，考核严苛，教师普遍缺乏安全感、稳定感和归属感。如N民办高校近5年教师流失率都在20%左右，对学校教学秩序造成很大的冲击。

(四)公益办学属性模糊

原《民办教育促进法》第三条规定:民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分；第三十七条规定：民办学校收取的费用应当主要用于教育教学活动和改善办学条件。办学公益性价值判断主要体现在办学是否以营利为目的以及营收使用方向，但一些民办高校对营利的追求弱化了办学的公益属性，表现在：第一，相对较高的学费将低收入家庭的学生“拒之门外”；第二，以经济效益为导向设置专业，对热门专业想方设法扩大招生，但相应的师资队伍跟不上；第三，将办学结余用于教育教学和改善办学条件的较少，在实验室、实训场地建设等投资较大、回报率较低的硬件教学设施上投入不足，而对人才培养、高层次人才引进等方面不够重视，致使学校师资队伍建设相对滞后。

三、民办高校可持续发展的路径

民办高校要实现可持续发展，不仅需要政府从政策层面不断完善相关的制度环境、实施分类管理，更需要民办高校的自立、自强，积极理顺法人治理结构，努力提高办学质量。

(一)政府层面

1.落实相关政策，创设良好的制度环境。2016年11月7日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》(下称“《修正案》”)，对“民办学校与公办学校具有同等的法律地位，国家保障民办学校的办学自主权”的规定未作改变。地方政府应尽快出台实施细则和地方条例，这是促进民办高校健康发展的关键。第一，要理顺政府监督管理权和民办高校办学自主权之间的关系。政府对民办高校负有审批、监督、检查和审查的权力，应明确哪些是政府必须监管的、哪些是市场调节的以及哪些是民办高校可以自主决定的，赋予民办高校充分的办学自主权；在民办高校教师享受公办高校教师同等待遇、教师队伍建设质量和办学质量提升等方面，政府要进行有效管理。第二，严把民办高校市场“准入关”，严格审批程序，提高办学门槛。同时，为民办高校和公办高校创设公平、合理的市场竞争环境，提高办学透明度，推动不同高校间的良性竞争，促进高等教育资源的优化配置。第三，加强对民办高校的服务与监管，促进民办高校依法办学、诚信办学和规范办学，对专业设置、招生宣传、学费及营收做好报备、审计工作。第四，制定符合民办高校实际的本科教学水平评估标准。民办高校在师资聘用、师资结构、教材选用和科研投入等方面不同于公办高校，不适合与公办高校共用一个评估标准。2015年底，山东省出台《关于开展非营利性民办学校教师养老保险与公办学校教师同等待遇试点工作的指导意见》，决定2016年在全省启动非营利性民办学校教师参加机关事业单位养老保险试点，实现非营利性民办学校教师养老保险与公办学校教师同等待遇*《非营利民办学校教师待遇提高》，《中国教育报》2016年1月5日，第01版。，对促进民办高校政策落地具有积极意义。为加强民办高校党建和思想政治工作，促进民办高校健康发展，2016年8月，山东省委组织部、省委高校工委制定了《山东省民办高校党委书记选派和管理暂行办法》，并于2017年4月向齐鲁工学院、青岛工学院等5所民办高校选派了党委书记*《山东选派5名公办院校党委负责人赴民办高校任党委书记》，2017-04-13 ，http://edu.dzwww.com/dzjyxw/sdjx/201704/t20170413_15770387.html。。

2.实施分类管理，突出办学的公益属性。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确提出“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”。 2007年教育部颁布的《民办高等学校办学管理若干规定》第二条指出：民办高校及其举办者应当“坚持社会主义办学方向和教育公益性的原则”。《修正案》规定，民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校，选择非营利性学校，“举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学。”选择成为营利性学校，“举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。”这为实施分类管理、坚持办学公益性提供了明确的法律依据。第一，加强制度创新，出台配套政策，推动分类管理，确保办学公益性从依赖于举办者的道德自觉转变成制度约束。第二，对于非营利性民办高校，国家应该明确其为准公共产品或公益性事业，以国家注资或给予财政补贴等形式落实公益性事业政策待遇；对于营利性民办高校，应尊重民办高校投资产权的私有属性和投资回报需求，国家在依法规范和监管之外，应该通过市场机制优胜劣汰。第三，对非营利性民办高校的营收、盈利和资金进行监管，做到财务独立、经费使用公开和信息透明，自觉接受社会监督。第四，公益性要求民办高校必须以受教育者利益和社会效益为重。2013年12月，在教育部的支持和中国民办教育协会的指导下，全国26所民办高校在北京发起成立了“非营利性民办高校联盟”，这是民办高校自下而上主动推进非营利性民办高校分类管理的一个重要事项，体现了大力发展非营利性民办高等教育的政策导向，为推动符合我国国情的非营利性民办高校建设搭建了新的平台。另外，《修正案》还增加了一项规定：“对非营利性民办学校还可以采取政府补贴、基金奖励和捐资激励等扶持措施”，给非营利性民办高校的发展注入了新的生机与活力。

(二)民办高校层面

1.理顺法人治理结构，提高科学管理水平。建立和完善民办高校法人治理结构，是解决民办高校内部矛盾、培育现代大学精神的基本要求。原《民办教育促进法》及其实施条例为民办高校实施法人治理结构提供了法理依据，规定民办高校实行理(董)事会(以下统称“董事会”)领导下的校长负责制；所有权与经营权分离和委托—代理理论，为以校长为代表的专家治校和以学者为代表的教授治学提供了管理学依据；权力制衡理论则为法人治理结构提供了政治学依据。民办高校高层矛盾主要集中在股东、董事会和校委会之间；民办高校内部的主要矛盾集中在所有权与经营权不分，各机构间权力制约不足。按照高校法人治理要求，现代大学制度的建立需要满足以下条件：第一，明确董事会的职责权限。以董事长为代表的董事会按照章程履行职责，制定宏观发展战略，聘请职业校长。董事会成员中应有懂管理、会经营、熟悉并掌握高等教育规律的校方成员，形成由股东、社会人士、校方成员和利益相关者多方参与、共同治理的模式。第二，保障校长的独立治校权。依照现代大学制度制定章程，为校长独立行使权力提供保障。校委会由以校长为代表的治校人员组成，校长在董事会领导下依法行使治校权、领导权、管理权和指挥权，努力提升办学质量。第三，建立健全学校内部各类组织，实现学术权力与行政权力分离。保障学术委员会、学位委员会和教授委员会等组织的学术权力不受行政权力干扰，积极发挥以上各类学术性组织的专长，为提高学校教学科研水平发挥积极作用。发挥工会、教代会、团委、学生会和社团等群众性组织的作用，为师生发表意见、表达利益诉求提供途径，为参与学校日常管理提供建议，发挥民主监督、民主管理作用，形成民主氛围，促进学校良性发展。第四，形成设计合理、科学规范的管理制度。制度是“在特定的社会活动领域中，围绕一定目标而形成的、具有普遍意义的、比较稳定和正式的社会规范体系”*宣兆凯：《道德社会学理论、方法和应用研究》，北京师范大学出版社1994年版，第171页。，它通过综合运用各种手段，把引导与约束、提倡与反对结合起来，通过规范管理和制度约束，形成学校自主、良性、规范和科学的内在发展机制。

2.提高办学质量，突出办学特色。民办高校要办出水平与特色，就要始终坚持“办人民满意的教育”。第一，坚持质量是民办高校的生命线原则。没有质量就没有发展，更谈不上良好的声誉，民办高校应该把主要精力投入到改善教学条件、更新教学设备、规范教学秩序、提高教学质量和科研水平以及抓好校企合作中去。第二，坚持特色办学。2013年11月，山东省教育厅、省财政厅发布《关于开展山东省民办本科高等教育特色名校建设工作的通知》，为促进山东省民办高校规范办学、提高人才培养质量、推动内涵提升和实现转型发展发挥了积极作用。第三，实施人才强校战略。教师是民办高校最宝贵的财富，优秀的教师队伍是提高教学质量和培养优秀学生的前提。哈佛大学校长柯南特说：“大学的荣誉不在于它的校舍和人数，而在于它一代一代教师的质量，一个学校要站得住，教师就一定要出色。”*转引自杨德广：《大学的主体力量》，上海师范大学出版社1999年版，第50页。民办高校要真正下决心提高教师待遇，免除他们的后顾之忧，充分激励他们的工作积极性。

Study on the Status Quo and Sustainable Path of Non-governmentalInstitutions of Higher Learning: Taking Shandong as an Example

LIU Kuijie， CHEN Zhongquan & ZHANG Xinguo

(BusinessSchoolofYantaiNanshanUniversity，Yantai，Shandong， 265713，China)

With the advent of popularization of higher education， the development of non-governmental institutions of higher learning is facing new difficulties including shrinking student number， funding shortage， slow teaching quality improvement and poor public reputation. This paper proposes paths for promoting the healthy and sustainable development of non-governmental institutions of higher learning， such as the government to implement the various policies and regulations to create a good institutional environment and to implement category management to emphasis the non-profit characteristic， institutions to rationalize the corporate governance structure， improve the scientific management and educational quality， and highlight their characteristics.

non-governmental higher education; non-governmental institutions of higher learning; sustainable development; Shandong

(责任编辑 毛红霞)

2016-12-04

山东省高校人文社会科学研究计划项目(思想政治教育专题研究)(J16ZC116)

刘奎杰，男，山东泰安人，讲师，法学硕士，研究方向为思想政治教育与社会主义文化建设。

10.3969/j.issn.1671-2714.2017.04.002