公共服务购买场域中的官僚制：价值体现与作用限度

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[摘要]

肇始于20世纪70年代的新公共管理运动以市场化为导向，以重塑政府为目标。受西方国家民营化改革的影响，我国地方政府也开始探索公共服务市场化改革。作为公共服务民营化的中国特色制度探索，公共服务购买理应遵循合同制治理的指导原则。但官僚制在服务购买场域中有自身的价值体现：创设稳定的组织结构和提供规范的运行准则。官僚制的价值体现不容置疑，但服务购买的精神意蕴在于打破官僚制的束缚，所以官僚制的作用需要局限在：不僭越政府与社会组织的边界、不触犯审慎政治的美德和不违背权力共享的格局。唯此，方能有效推进服务购买的制度成效。

[关键词]

公共服务购买；官僚制；合同制；价值体现；作用限度

中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1008410X（2017）04007805

一、问题的提出

肇始于20世纪70年代的新公共管理运动被称为“范式革命”。这场最初作为欧洲现象的民营化改革迅速蔓延开来，成为很多国家行政改革的战略选择。以企业家的精神改革政府、以契约制的规则重塑政府有助于改变政府万能的不老神话，从而践行现代公共行政精神，真正实现公民治理。在这场蔚然成风的“典范革命”背后，蕴含的是重塑政府的理念变迁和机制选择。新公共管理运动以自由化和市场化为价值取向，以等级制和官僚制为批判对象，以竞争机制和效率为基本准则，实现“让管理者来管理”的价值追求。要达到这些目标，政府的社会角色必须发生变革，行政权社会化是管理模式变迁的题中应有之义。于是，民营化改革、私有化做法风靡全球。作为世界重要一极的中国，其行政改革的理念和步伐既要亦步亦趋，也要另辟蹊径。

自20世纪80年代，我国地方政府开始探索公共服务市场化改革。1995年，上海浦东新区尝试服务购买，自此我国服务购买制度风起云涌。作为公共服务民营化的中国特色制度探索，公共服务购买遵循合同制治理的指导原则，

秉持契约制精神的价值信念，追寻有限性政府的本质目标。而现实情况则是，我国服务购买制度实践中“体制内购买”现象盛行，政府有意扶持那些体制内的、与政府关系密切的社会组织，“枢纽型社会组织”成为合同外包的青睐对象。“非对称性相互依赖”也成为服务购买中政社关系的形象描述。显而易见，我国地方政府购买实践中的非竞争性、体制内购买是与合同制治理背道而驰的，因为竞争性和独立性是合同双方建立合同关系的必备要件。

依据官僚制的组织规则、运用强制性的管理风格，是科层制治理的典型特征。公共服务购买的出发点或者主旨是突破官僚制，但实际上却演化成了官僚制的控制手段。在意欲摆脱科层制束缚的服务创新面前，科层官僚制是以何种形式渗透进服务购买场域的？官僚制在服务购买场域中的价值体现到底是一种什么状态？这也是研究者亟待关注和解决的问题。研究者需要将更多的注意力放在区分官僚制能做什么和不能做什么上，注意如何把官僚制的可能贡献与其他理论工具结合起来，处理单靠官僚制无法解决的问题。而这又涉及官僚制在服务购买场域中的作用限度问题。在国外大量的关于公共服务合同外包和官僚制文献的基础上，如何结合中国的具体情境，分析官僚制在公共服务购买场域中的价值体现，并对这种作用限度进行科学认知，是后续研究者的努力方向。

二、官僚制在公共服务购买场域中的价值体现

公共服务购买的核心和要义在于运用市场化的力量，解决公共服务供给结构失衡、公共服务供给主体单一带来的公共服务供给质量低下等问题。公共决策者在服务购买场域中主要使用的政策工具是激励性质的，意在调动多元主体的参与热情，共谋制度创新大举。但就行为激励的原理而言，亦存在着正激励和负激励两种形式。在牵扯面广、涉及群体众多、社会影响较大的服务购买政策选择中，更难以剥离掉兼具稳定性和普适性特征的官僚控制的策略选择。即便是力主民营化的学者，也从不讳言民营化的顺利开展是需要官方支持的。合同制从来没有要和官僚制分道扬镳，两者的关系如同计划和市场，作为服务供给的制度选择，不存在一方取代另一方的激烈角逐，双方相互补充、相得益彰。具体来看，以理性组织模型为基础的官僚制在公共服务购买场域的价值体现集中于两个方面。

（一）官僚制为服务购买创设稳定的组织结构

20世纪后半叶，随着官僚制组织结构形式在西方国家的发展进程中暴露的封闭性等問题，贬斥和改革的声音不绝于耳。无论是全球范围内的新公共管理运动还是个别国家内的行政改革都以官僚制为靶子，直击科层制的痛处，主张突破官僚制的囹圄。盖普勒曾经提出摒弃官僚制，实现政府再造。此时人们达成了这样的共识：官僚制束缚人们的思想、造就故步自封的政府，因此社会才放慢了步伐。官僚制的时代已经过去的观点甚嚣尘上，以致于葛德塞尔宣称自己为官僚制正名的行为实属疯子。不过，疯子也有自圆其说的行为逻辑。而为官僚制正名也日渐成为迎合后现代工业社会发展特征的主流倾向。后现代工业社会的高度复杂性和极度不可控性，更深化了人们对于稳定的组织结构的重要性的认识。因为，改革提供的是创新，而稳定保障的是秩序。诚然，改革理念和创新举措总是让人热血沸腾，但如果这一切置于荡然无存的治理秩序和摇摇欲坠的社会结构下，则只能是黄粱一梦。毕竟，任何的社会发展和进步都要依赖于稳定的社会秩序和完整的社会结构，唯此，才能保障改革者的宏图伟业，推进社会的宏观叙事。

公共服务购买是中国特色的民营化，就其本质而言，主导原则仍然是坚持管理的自由化和市场化，只不过这种原则的坚守浸透了浓重的中国色彩。涂抹在服务购买表面的合同化治理的浓妆，无法遮掩国家主导内涵的科层化治理的素颜。而科层官僚制并非一无是处。科层官僚制为社会提供的是一套既定的社会规则、一套行之有效的控制体系、一支训练有素的公职队伍和这背后最让人讶异的封闭的官僚系统。我国社会组织生根发芽的土壤并不肥沃，政府与社会组织的合同传统虽古已有之，但两者的合作一直难以走出非对称依赖关系的泥淖，无法走进合作伙伴关系的场域。在这样的制度情境和社会结构中，官僚制所提供的稳定的组织结构和完善的组织体系则为改革所需。因为，作为一场席卷西方世界、蔓延东方国家的民营化运动，和受其影响随波而动的服务购买制度探索，无一例外地都需要来自官方的支持。顶层设计为改革提供的不仅仅是理念支撑，还有财政扶持。而这些都只能来自于以封闭、保守自居的官僚体系。

（二）官僚制为服务购买提供规范的运行准则

稳定的组织结构设计为服务购买提供的是静态的组织框架，而动态的组织运行还需要法治的力量保驾护航。

我国古有“没有规矩，不成方圆”的良训，今有“法律是治国之良器”的劝勉，这些关于法制建设重要性的金科玉律為公共管理者敲响了暮鼓晨钟。依据行政力量的强制性实现国家的管理，历史悠久；运用自成体系的官僚制推进社会的运行，横亘古今。为了论证科层官僚制的理想型，韦伯首先从权力的三种来源入手，重点对传统型和魅力型权力进行了批判，由此推导出作为权力合法来源的法理型权威的无懈可击。正是出于对法理的尊重，人们才不会觉得这种对于权力的服从是违背自我意愿的无奈选择，而是源于内心的欣然接受的对于权威的认可。早在启蒙运动时期，卢梭就意识到：“即使是最强者也决不会强得足以永远做主人，除非他把自己的强力转化为权利，把服从转化为义务。向强力屈服，只是一种必要的行为，而不是一种意志的行为；它最多也不过是一种明智的行为而已。”[1]（P9）承载着人们对于公序良俗的社会图景的展望，寄托着公民对于高歌猛进的社会变革的期盼，国家管理和社会治理阔步前行，改革行进路程中披荆斩棘，但唯有恪守本分，沿着既定轨道，方能从一个胜利走向另一个胜利。

自20世纪80年代发轫于我国地方政府的服务购买，势如破竹。创新意味着破旧，创新的“范式革命”也需要指导。政府购买服务是风靡全球的新公共管理运动的直接产物，它理应遵守合同制治理的原则，以竞争性和非依赖性为指导，遴选合同外包对象。无论是服务购买制度的创设，还是服务购买制度的遵守，甚至是对服务购买成效的监督，都需要制度化的保障。“良法是善治之前提”，建章立制是服务购买能够有效开展和进行的最基本保障；为了更好地保障服务购买的成效，监督控制必不可少。尤其对于我国服务购买主要法律依据的《政府采购法》以及招投标制度都是服务购买制度化推进过程中需要重点关注的方面。政府与公民之间发生关系最紧密的手段就是制定公共政策，通过公共政策的制定，官僚制的力量得到彰显，人们的权益得以保障，利益关系得以疏通。服务购买政策也是作为政策制定者的官僚，运用权威的力量，借助法治的手段，为公民提供的福利供给。

三、官僚制在公共服务购买场域中的作用限度

作为人类历史发展成果重要体现的官僚制，在建构社会结构、重组政府机构、保障社会运行、维护公民权益等方面发挥了不可替代的作用。官僚制更因其稳定性、封闭性等特点创设了新型的组织架构，这种组织架构和在其指导下的运行规则共同谱写了社会运行的新篇章。民营化是以解构官僚制话语体系的身份登上舞台的，这种改革举措意在打破官僚体系的体制束缚，重视公民参与的力量。在这场新的治理革命面前，官僚制故步自封的特点使得其很难大有作为。其作为维系社会运行的组织框架设计和动态运行规则的作用发挥，也不得不受制于合同外包原则所要求的种种限制。

（一）以不僭越政府与社会组织的边界为底线

西方国家成功的服务外包做法都是以行政权社会化为原则，厘清和界定政府与合同外包对象的职能范围，明确作为发包方的政府的职责权限，运用市场规则而非行政力量寻求合适的外包对象。美国、英国等在民营化方面成效显著的国家，无一例外地将合同外包对象作为公共服务的伙伴来共事，而非作为政府的附属来支配。凯特尔从美国的多个层面的服务外包实例入手，得出政府应该作为精明购买者的角色定位的结论。当然，这个层面和意义上的外包对象是广泛的，包含了政府之外的所有组织。但即便是具体到政府与社会组织的合作关系方面，官僚制的触角也必须有的放矢，有所为有所不为。萨拉蒙通过多年的实地调研发现，美国的政社合作伙伴关系为全球树立了典范。虽然政府的资助是社会组织的主要财政收入来源，但这并没有动摇社会组织作为政府合作伙伴的地位。

治理的正当性取决于文化。政治制度和政治文化赋予国家治理以不同的含义。作为“国家与社会高度一体化”的国度，中国要实现与国际社会的接轨，文化对话是非常重要的途径。作为政策制定主体的政府既要迎接创新挑战，又要坚守文化阵地，似乎官僚制在此寻求到了合理的生存空间。于是政府越位、政府包办的管理倾向在服务购买场域又有抬头之势。虽然，管制型的政治文化作为历史还在发挥作用，参与型的政治文化在中国尚未形成是政治现实，但在新型的制度探索面前，因循守旧只会带来更大的管理漏洞。清晰的政府与社会组织的边界区分，是对传统管制模式的极大挑战，也是对行政权社会化的最好回应。为了做好两者边界区分的工作，最需要变革的是政府，而首当其冲的就是延续多年的官僚文化。作为管理主体的政府要以变革为取向，以放权为原则，以善治为目标，摒弃官僚制的封闭传统和管理倾向，明晰政府的职责定位，真正做到“放心、放手、放权”。

（二）以不触犯审慎政治的美德为操守

埃德蒙·柏克强调在政治事务治理中的审慎原则。他提出，作为审慎之人，应审慎之需，政府应该将作为一种美德的审慎作为自身的职业操守，该原则经过历时两个世纪的发展，日渐成为公共事务治理中的重要原则。审慎不仅仅是政治理论的重要原则，还是政治实践的核心原则。因此，这种审慎亦被称为实践智慧，它主张在政治实践中，政治家要审时度势、务实理政，切忌鲁莽行事、草草了事。在具体的方案执行中，则遵循善和美的理念，温和执政、妥协折中。中国古代的中庸之道与审慎原则有异曲同工之妙，但又不尽相同。古今中外的政治场域都是权力的厮杀场，因为政治说到底就是权力主体以纵横捭阖之势，完成权力倾轧之举，达致权力巅峰之态。在权力争夺战中，政治理论服务于政治实践的功能得以凸显。随着启蒙运动对于政府来源的分析和政府权力的限制，越来越多的政治家开始反思权力政治的治理之术。现代民主政治步伐的跟进，又对政府的责任控制和管理方式提出了新的挑战。

现代意义上的政府是责任政府，这种责任内在地包含要对科层制悖论进行化解的意蕴。因为迈向21世纪的治理是公民治理，而非国家管理。但在现代化的行进路途中，公共管理者需要恪守理性和审慎原则，处理公共事务，应对社会挑战。在服务购买情境中，审慎原则对于公共管理者既是内部力量又是外部动因。作为内部力量，审慎原则要求公共管理者循序渐进、按部就班，因此，我国的服务购买并没有照抄照搬西方国家的做法，也没有蜂拥而来，相反，服务购买的过程坚持渐进性制度变迁的思路，稳扎稳打，官僚制在此的主要作用就是顶层设计，为购买方针的制定、购买对象的选择、购买制度的优化提供方向性的指引。作为外部动因，审慎原则从理论和实践层面为公共政策制定者提供心理暗示和行为提示。比如，民营化改革发轫者美国，正逐渐放慢步调转向理性思考。毕竟，“政府回购”的影响不容忽视。我国的服务购买本身是西方民营化运动影响下的政策回应物，政府有着强烈的学习精神，社会组织有着明显的模仿意识，如果在借鉴和学习过程中急功近利，则可能南辕北辙。

（三）以不违背权力共享的格局为方向

思想的进步与社会的发展是同步的。政府的思维创新与社会的发展要求相契合。在传统的管理型社会中，科层官僚制被奉为圭臬；而到了現代的治理性社会中，这些原则饱受争议。这是社会的发展、人类的进步对政府提出的新要求。政府始终是以公权力的形象示人的，政府存在的价值起点就是服务公众。

在国家与社会浑然一体、公民权利被肆意践踏的时代，国家拥有、掌控一切，那是政府凭借主观意志自行决策的时代。这种管理模式的弊端使得其最终要让位于一个以公民治理为主导的时代。一个强加于人、凌驾于社会之上、能够实现发展的国家的形象正在消失，取而代之的是采取一种更加客观的理念来审视公共行动、统合各种社会力量的条件[2]（P56）。

在新世纪，治理和善治成为一种趋势。政治语言是对政治现实的反映，更是对公民心声的表达。于是，在治理理念的追风效应下，各国大力开展行政改革，借鉴私营部门的做法，主张公共服务民营化和权力主体的多元化。治理和善治最终追寻的是国家权力向社会的回归，在回归过程中，多元主体共同参与公共事务治理、共享社会治理的局面。这种理念上的倡导和行为上的回应是对政府单打独斗局面的打破，也是对政府回应力的强调。无论是西方国家的民营化还是中国的服务购买都需要国家主动放权，实现职能让渡，完成权力授予，给予政府之外的私营组织和社会组织以更大的发展空间。而这首先需要的就是政府主动做出退让，明确自身角色定位，不做事无巨细的公共服务生产者，而做宏观调控的公共服务提供者，因为公共服务的生产和提供是可以分开的。诚然，官僚体制的优势无可比拟，但任何一种组织结构都有其弱点，任何一种存在形态都有其软肋，官僚制在保障社会秩序、维护社会方面的作用毋庸置疑，但作为统筹全局的公共管理者，更应该通晓授权艺术和分权技能。尤其是在后现代工业社会到来之际，诸多的不可控性和复杂性接踵而至，公共官僚更需要运用社会的力量解决关系全社会整体利益的问题，实现权力共享和利益共享。

四、结语

恩格斯曾经指出：“历史从哪里开始，思想进程也应当从哪里开始”[3]（P43）。

官僚制作为人类智慧结晶的组织载体，彰显了特殊时代情境下的智慧，承载了特定社会环境下的期许。一般来说，所有人类都同意政府必须由这样的人来管理：在他们身上最可能具备三种重要的必须具备的品质，即智慧、善良和力量[4]（P160）。官僚制曾经被奉为理想的组织结构，它在某些层面上具备了边沁所言的特殊品质，但社会的发展挑战了公共行政实践者和研究者思维惯性和思维定式的问题，意在激发我们对公共行政思考的差异性维度，以期在公共行政的语境中掀起一场公共行政研究的思维革命。新公共管理运动及其影响下的民营化改革就是一场范式革命，意在引发人们的传统思维模式变革，尤其是触动存续多年的官僚体制的价值根基。在其影响下，全球范围内对官僚制的批评和指责蔚然成风，很多质疑有失公允，甚至毫无根据。官僚制在社会秩序的维护、公正理念的平衡以及价值偏好的保护等方面，具有不可替代的作用。但这种价值体现应用到服务购买场域中，要受具体的社会环境、制度情境的制约。因为，任何一项人类创设的制度都是社会情境的产物。在未来的服务购买制度探索中，政府应该以契约精神和合同治理为指导，做一个“精明的购买者”。实现这种角色转变，政府需要理念更新和机制保障。在实现权力共享的路径选择中，我国服务购买的制度实践所具有的中国特色，集中体现在科层制逻辑的价值延伸和实际运行。探究这种运行逻辑的生成及发展，方能深刻理解我国服务购买的“非合同制治理”现象，也能更好地回应和解释“政府购买服务绝不是卸包袱”。

参考文献：

[1][法]卢梭.社会契约论[M].北京：商务印书馆，2003.

[2][法]皮埃尔·卡蓝默.破碎的民主——试论治理的革命[M].上海：三联书店，2005.

[3]马克思恩格斯选集（第2卷）[M].北京：人民出版社，1995.

[4][英]边沁.政府片论[M].北京：商务印书馆，1995.

责任编辑：张新颜