把党的政治优势转化为民主协商共建共享的社会优势

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[摘要]基层协商民主是社会主义协商民主的重要组成部分，是发展中国特色社会主义民主政治的基础工程。如何把基层党组织的领导作用与人民群众共同参与的民主力量有机结合起来，把党的政治优势转化为民主协商共同治理的社会优势，是一个具有重大实践意义和理论价值的时代课题。一些城市街道党工委的实践表明，发展基层协商民主要坚持党委引领、党建保障，把党组织的领导作用和凝聚功能渗透到广泛的社会协商之中；要坚持协商于民、协商为民，把解决民生、发展民主贯穿于民主协商的全过程；要坚持多层推进、制度固化，把党的领导、人民当家做主、依法治理有机统一起来。

[关键词]

基层协商民主；党的政治优势；协商主题机制

中图分类号：D05文献标识码：A文章编号：1008410X（2017）04000305

社会主义协商民主是中国特色社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党领导人民共同治理国家和社会的重要渠道和制度支撑。基层协商民主是社会主义协商民主的重要组成部分，是发展中国特色社会主义民主政治的基础工程。习近平指出：“人民群众是社会主义协商民主的重点。涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”[1]在基层协商民主中，一个亟待回答和解决的重大问题，是如何把基层党组织的领导作用与人民群众共同参与的民主力量有机结合起来，把党的政治优势转化为民主协商共同治理的社会优势。这是一个具有重大实践意义和理论价值的时代课题，能否科学地破解这一课题直接关系基层协商民主能否健康发展并取得实际成效。围绕这一课题，笔者近期对一些城市街道党工委进行了深入的调查研究，与他们一起总结开展基层协商民主的经验，分析基层协商民主面临的问题，重点就基层党组织如何加强对协商民主的领导，如何把握基层协商民主的功能、主题和机制，通过协商民主创新基层社会治理新格局进行了深入思考。

一、坚持党委引领、党建保障，把党组织的领导作用和凝聚功能渗透到广泛的社会协商中

办好中国的事情，关键在党。坚持和改善党的领导，是推进国家治理现代化和社会治理现代化的根本保证。在经济市场化和社会多元化背景下，基层社会治理如何发挥党组织的领导作用、释放党组织的政治优势，这是基层党组织面临的现实问题和严峻挑战。在调查研究中，一些城市街道党工委的同志指出，新形势下基层社会多元复杂、矛盾问题层出不穷、人民群众需求多种多样，基层社会治理单靠党组织自身的力量远远不够，必须充分依靠人民群众的力量。基层协商民主是党组织动员群众、发动群众、组织群众，依靠人民群众力量共同治理社会的重要渠道，是把党组织的领导作用和凝聚功能与人民群众的主体作用和参与功能有机结合起来的重要制度支撑。基于这样的认识，他们把经常性、广泛性、制度化的民主协商作为化解社会矛盾、推进社会治理的重要手段并取得了良好的实际成效，在實践中探索了基层党组织如何领导和推进协商民主的基本规律。基层协商民主不是群龙无首、各行其是的“大民主”，而是在基层党组织领导下广泛开展的一种有序化的民主实践；基层党组织在基层协商民主中不是责任减轻了，而是承负着更大的组织、指导和推进功能。概括这些城市街道党工委的实践经验，基层党组织在发展基层协商民主中主要履行四个方面的功能。

（一）领导功能：确保协商民主的正确方向。基层协商民主具有利益性和复杂性的特点。一方面，协商议题与人民群众利益密切相关，人民群众极为关注；另一方面，人民群众利益诉求多种多样，协调和平衡各方利益关系是一个异常复杂的过程。基层党组织和基层政府与人民群众最贴近，往往成为社会矛盾甚至利益冲突的聚焦点，这要求在通过民主协商解决利益矛盾时必须牢牢把握正确导向，始终坚持以人民为中心，把实现和维护最广大人民利益作为党的工作的根本出发点和落脚点。一些城市街道党工委在推进基层协商民主中确立了“党建引领、民生优先、协商共建、创新发展”的思路。一是发挥党组织在民主协商中总揽全局的功能，坚持“民事、民意、民决”的协商原则，坚持协商于民、协商为民，通过小区协商、业主协商、居民决策听证、民主评议等多种形式，使相关利益主体充分表达自己的利益诉求，平等理性地共同商量，让人民群众自己解决自己的问题、自己决定自己的事情。二是发挥党组织在民主协商中的核心领导功能，形成以党委（支部）领导、政府主导、社会组织协同、职能组织服务、企事业组织共建、居民个人参与的“六元合一、政社共治”社区治理新格局，遇到重大或紧急事件时党组织能够迅速召集由各部门、社区、相关企业、居民参与的多元协商会议，共同协商达成共识，及时拿出解决问题的对策。三是发挥党组织在协商民主中的引领协调功能，制定一系列民主协商制度和机制，设置组织协商民主的机构和人员，确保民主协商成果有效落到实处。

（二）导向功能：坚持协商民主的问题导向。着力化解涉及人民群众切身利益的现实矛盾和社会问题，是发展基层协商民主的基本出发点和落脚点。马克思指出：“问题就是时代的口号”；“问题就是公开的、无畏的、左右一切个人的时代声音” [2]（P289290）。从一定意义上说，社会前进是以问题为导向和动力的，基层党组织的职责就是化解矛盾、解决问题。坚持问题导向，勇于直面问题，善于在依靠人民群众广泛参与协商中积极解决问题，是一个有作为的基层党组织充满自信和力量的表现。概括而言，基层社会主要存在五大类问题。一是邻里纠纷问题。“德不孤，必有邻” 。邻里纠纷看起来是一些鸡毛蒜皮的小事，但如果不能及时化解，小问题会酿成大矛盾，影响家庭和睦、邻里团结、社会稳定。这方面的问题是基层协商民主必须大量面对的。二是公共环境问题。社区卫生环境、文化环境、绿化环境、治安环境，直接关系人民群众的身心健康和生活安全，这方面的问题是基层协商民主必须高度关注的。三是社区发展问题。社区是人民群众共同生活的家园。有关社区发展的规划和重要决策及相应措施，通过基层民主协商广泛听取各方面群众的意见，凝聚大家在社区发展上的共识，这是基层协商民主题中应有之义。四是党政决策问题。基层党组织、政府与人民群众距离最近，必须实行开门决策、民主决策。这是基层协商民主的重要着力点。五是突发事件问题。这类问题虽然带有偶然性，但偶然性中隐藏着某种必然性，既需要基层党组织和政府当机立断、迅速化解，又需要在解决问题过程中尽可能多地开辟协商民主渠道、发挥民主协商作用，依靠人民群众的力量从根源上有效化解矛盾、彻底解决问题。围绕以上五大类问题，一些城市街道党工委在实践中不断探索、勇于创新，逐步形成了“汇民连心”的民主协商机制，开创了网格协商、社区协商、社会协商和民声论坛等不同层次、不同规模、不同方式的协商民主形式，有针对性地解决了不同类型的社会问题。

（三）保障功能：营造协商民主的良好环境。基层协商民主离不开一定的环境和条件。基层党组织的一项重要任务是为顺利开展民主协商创造良好的环境、提供有利的条件，把支持人民群众当家做主扎扎实实地落实到广泛开展协商民主的各个层面。一些城市街道党工委采取实际措施，不断加强社区协商民主的硬件环境和软件条件建设，有力保障了社区协商民主的正常开展。一是加强制度环境建设。制定和完善社区协商民主的制度和机制，不断创新协商民主的工作方法，为基层协商民主制度化运行提供完备的制度保障。二是建立机构、配备人员。成立协商民主工作领导小组，总体负责推进民主协商工作；通过政府购买的方式，在社区聘用专业社工人员和专职网格员，具体组织社区民主协商；在各社区设立楼院长和党员志愿者队伍，担负走访入户、收集民意、沟通民情的任务，及时为开展社区协商提供民意參照。三是加强场所环境建设。积极筹措资金、整合资源，改善开展民主协商的活动场所。这也是发展基层协商民主不可或缺的重要方面。

（四）示范功能：发挥党员在协商民主中的带头作用。共产党员是基层党组织的主体，基层党组织对协商民主的引领和支持作用，必须扎扎实实地落实到每一个党员带头参与民主协商的行为上。一些城市街道党工委不断探索社区协商民主的规律，按照“便于资源共享、便于活动开展、便于管理服务”的原则，整合辖区内各方面党员资源，成立社区“大党委”。“大党委”发挥联系面广的优势和多元主体作用，积极吸引各方群众参与社区协商活动。建立党建工作联系点制度，党员领导干部包挂联系点，党员走门入户，及时了解社情民意，并加以分类整理和及时反馈，作为开展民主协商活动的重要参照。结合社区网格化治理，实行基层党建工作网格化，党支部设置与网格划分对接，支部建在网格上，党小组建在楼院上，党小组组长担任 “网格民主协商点”负责人，为党组织和党员组织引领网格协商、促进社区协商提供了稳定的组织保证平台。这些来自基层的实践经验，凝结着广大共产党员的智慧和心血，彰显着基层党组织的凝聚力、影响力和战斗力。

二、坚持协商于民、协商为民，把解决民生、发展民主贯穿于民主协商的全过程

涉及人民群众权益的大量决策和工作主要发生在基层。加强基层协商民主，应当紧紧围绕涉及人民群众切身利益的具体现实问题和难点热点问题。只有协商主题符合实际、贴近群众，协商于民、协商为民，才能真正体现社会主义协商民主的本质，彰显社会主义协商民主的作用。在新的历史条件下，人民群众最关心的问题说到底是两大类：一是民生问题，也就是教育、就业、看病、住房、养老，这仍然是当前人民群众最大的民生需求；二是民主问题，也就是如何落实人民群众当家做主的权利，充分调动人民群众自我管理自我发展的积极性，这是发展基层民主的最突出任务。基层党组织领导和推进协商民主的政治优势，就要在民生和民主这两大问题上充分体现出来、释放出来。本着这样一种认识，一些城市街道党工委坚持把解决民生、发展民主贯穿于各类民主协商活动全过程，使人民群众在基层协商民主中实实在在地感受到民生利益改善和民主权利增强，共享发展、共建和谐。

（一）坚持民生优先。民生问题是最大的社会问题，与每一位社会成员息息相关，具有广泛性、基础性和多元性，是基层协商民主必须解决的首要问题，也是基层党组织增强凝聚力、战斗力和执政能力的关键所在。一些城市街道党工委坚持把民生优先作为组织和推动协商民主的根本出发点和落脚点，把解决好人民群众最直接、最现实的利益问题作为开展协商民主的根本着力点和根本标准。一方面，注重从居民需求中选择民主协商议题，建立民意诉求议题库，采用民事、民议、民决的多元协商形式，切实解决各类实际问题，使每一次协商内容都紧贴人民群众的需求，吸引人民群众积极参加。另一方面，注重协商成果的民生转化，通过民主协商着重解决方便于民、造福于民的民生工程，比如供水供气、环境整治、停车治理、扶弱帮困等具体而实际的问题，给人民群众带来实实在在的利益。

（二）关注民主诉求。民生与民主密切相连、不可分割。坚持民生优先，解决民生问题，离不开人民群众民主意识的增强和民主能力的提升。协商民主是发展人民民主的重要形式，基层协商民主的重要意义不仅在于它能充分表达人民群众多元利益诉求，使人民群众共享改革发展成果，而且在于它能激发人民群众当家做主意识，调动人民群众自我管理、自我发展的积极性，最大限度地发挥人民群众的主体作用。实践表明，要激发人民群众的民主意识，实现基层社会生活自我管理，就需要着力改善党的领导方式，善于在各方民主诉求中找到最大公约数，力求多数人的事情由多数人决定，而不是简单地由党组织或主管部门说了算。为了激发广大群众的民主意识，一些城市街道社区通过民主选举成立了业主委员会、自管委员会以及专业协调小组等自治组织，有效实现了社区居民的自我管理和自我服务。加强社区政治文化建设，打造社区特色文化品牌，营造积极健康向上的政治生态，是关注民主诉求、发展社区民主的重要路径。一些城市社区通过营造民主自由宽松和谐的政治环境，有力促进了人民群众勇于作为、善于作为的民主意识和民主能力，有力提升了城市社区民主政治生活质量。

（三）共同治理社会。适应社会多元化发展趋势，改进社会治理方式，吸引各方面力量共同推进社会治理，是基层协商民主的重要内容，也是基层党组织把党的政治优势转化为共同治理社会优势的重要体现。一些城市街道党工委积极探索通过协商民主吸引多元社会力量参与社会治理的体制和路径，形成了社区、社工、社会组织、社区志愿者紧密联系、共同治理的“四社联动”。一是积极引进社会组织，激活社会力量，拓展社会服务空间。街道以政府购买服务的形式将多个社会组织引入社区，成立了公益志愿类、教育培训类、便民服务类等社会组织，以最大限度地满足居民的多元需求，改善社区服务。二是从高校引进专业社工和社会组织提供的社工，共同形成社区专业服务队伍，服务内容涉及社区养老、志愿服务、文化发展等多个方面，形成了热情周到的社区服务网络。三是注重培养公民公共服务精神，鼓励、引导居民积极参与社区公共事务的协商与管理，对热心参与民主协商和积极为社区服务的志愿者给予表彰并授予荣誉称号，有力激发了居民参与社区公共治理的积极性。

（四）促进协调发展。相对于经济社会整体发展来说，协商民主是重要杠杆和手段。基层协商民主担负着促进经济和社会协调发展的重任，同时也只有在促进经济和社会协调发展、不断造福人民群众中才能获得强大的动力与活力。一些城市街道党工委十分注重推进协商民主与经济和社会协调发展的有机结合，把经济和社会发展中的难点问题列为协商民主的焦点问题，把能否凝聚协调发展共识、激活协调发展动力作为衡量协商民主是否有成效的重要标准，形成了“抓经济发展不松劲，抓社会发展不动摇”的协调发展良好局面。

三、坚持多层推进、制度固化，把党的领导、人民当家做主、依法治理有机统一起来

小治治事、中治治人、大治治制。制度优化是国家治理和社会治理的关键要素，制度问题带有长

期性、稳定性和决定性。党的十八届三中全会强调：要推进协商民主广泛多层制度化发展；构建程序合理、环节完整的协商民主体系和机制；开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化[3]（P3031）。基层协商民主健康持续发展，关键在于制度的优化与完善。党的十八大以来，一些城市街道党工委十分重视协商民主的机制建设和制度完善，其中比较成熟的经验是建立“汇民连心”协商制度，即通过民主协商汇集民意、连接民心，建立“网格协商、社区协商、社会协商、民声论坛”四大运行机制，通过制度和体制的力量形成吸引人民群众广泛有序参与的基层协商民主新格局。

（一）开展网格协商。网格协商也称“微协商”。从协商内容说，主要是就社区居民邻里关系、家庭关系以及日常生活遇到的问题进行及时协商。只有从解决这些“微问题”入手，使广大群众从具体问题中深切感受到民主协商的用处和好处，才能有力增强协商民主的凝聚力和有效性。从协商形式说，主要是从小处着手、大处着力，在空间维度上对社区管理进行整合，按照不同区域划分网格，健全项目定期调度制度、项目工作员管理制度、项目服务管理制度等一系列规章制度，实现辖区内网格化服务科学规范。网格协商点以党小组组长为负责人，网格员为联络人，广泛联系网格内相关的协商主体。这样，一些具体问题就能在网格内通过“微协商”及时得到化解，做到“问题不出网格、难题网格内解决”。这种网格化的“微协商”模式，不啻是基层协商民主的一种成功探索。

（二）强化社区协商。社区是社会成员的生活共同体，是适应社会多元化趋势实现由“单位人”向“社会人”转化的一种有效社会载体，是提升城市现代化水平的重要社会基础。强化社区协商，是发展基层协商民主的重中之重。随着政府“精兵简政”向社会放权，社区的地位和作用越来越凸显，迫切要求深入探索社区协商的制度体系和具体运行机制，使社区协商真正成为“老百姓的事由老百姓自己商量着办”的重要渠道，成为化解矛盾、凝聚共识、实现共治的重要依托。社区协商主要应关注两方面问题：一是社区治理问题，为居民提供良好的社区环境；二是民間矛盾问题，及时化解社区内的矛盾和纠纷，促进社区和谐。比如，一些城市旧房拆迁、道路整修等民生工程，原先由于征求居民意见不及时、不全面，一些人对项目不理解、不支持，严重影响了项目进展。通过开展社区协商，把项目进展情况和遇到的困难等交给社区居民，使此类事项透明公开、共商共议，很快得到广大居民的理解和支持，问题得到了圆满化解。

（三）拓展社会协商。基层协商民主具有广泛社会性，涉及社会各个方面，需要社会各方面参与。通过平等讨论和共同商量的办法，将各种社会力量凝聚到发展基层民主、推进社会治理、改善民生状况上来，可以形成强大的制度化的社会参与力量。一些城市街道党工委十分重视整合辖区内相关社会因素，把驻地企业、党政机关、高校等都作为发展协商民主不可或缺的社会力量，通过制度整合和机制运作形成多元参与的社会治理力量，使许多长期不得解决的 “老大难”问题迎刃而解。实践有力证明，吸引社会力量广泛参与，是发展基层协商民主的关键；有事多商量、遇事多商量，关系人民群众切身利益的事情靠大家共同商量，是发展基层协商民主的真谛。多元化的社会协商，是基层党组织密切联系群众的重要方式，是提升基层党组织执政能力的重要基础，是凝聚民心、集中民智共同推进社会治理的重要法宝。

（四）打造“民声论坛”。所谓“民声论坛”，就是为广大群众的民主建议、民主诉求和参与民主协商建立一种制度化的表达平台，使人民群众对党委、政府的“心里话”能及时充分地表达，使党委、政府能及时充分地听到人民群众的声音，做到畅通民意、联络民心，这不啻是一种更高层次的基层民主协商。在一些城市街道，“民声论坛”已经成为广大居民意见汇集和利益表达的重要制度化渠道，成为提升党委、政府公共服务能力的制度化基础，许多公益性民生项目都是在“民声论坛”上广集民意、广采民智进行民主协商而得以及时解决的。“民声论坛”架起了党委、政府与广大居民之间的“连心桥”，极大地增强了人民群众对党委、政府的认同度、信任度和满意度。

发展基层协商民主是社会主义协商民主的基础工程，是中国特色社会主义民主政治的广泛实践。实践有力表明，基层协商民主具有旺盛的生命力和广泛的影响力。只要我们紧跟时代、勇于实践，把基层协商民主作为密切联系人民群众的桥梁和纽带，作为发展社会民主、推进社会治理的支撑和手段，不断探索基层协商民主广泛多层制度化发展路径，基层党组织的凝聚力和影响力就一定会不断增强，党的政治优势和组织优势就一定会充分发挥。

参考文献：

[1]习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[N].人民日报，20140922.

[2]马克思恩格斯全集（第40卷）[M].北京：人民出版社，1982.

[3]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013.

责任编辑：何敬文