司法救助制度的内涵、价值定位和模式

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[摘要]

与司法救助相关的概念和制度有人民法院的当事人司法救助制度、刑事被害人救助制度和国家司法救助制度。概念的分歧直接带来制度认知、构建和实施上的模糊与偏差，不利于司法救助制度的科学合理发展和规范统一运行。立足于一种价值论而非本体论立场的制度理论根基，并基于一种现实必要性而非理论必然性的现实政策选择，应以国家司法救助作为一个统一的概念，在把刑事被害人救助吸纳进来、把人民法院的当事人司法救助排除在外的基础上，整体设计针对刑事和民事侵权案件受害人的损害赔偿救助制度机制，并着手研究制定统一的国家司法救助立法，避免因碎片化的制度制定模式带来立法资源的浪费和规范上的不确定、不统一。

[关键词]

司法救助；价值定位；制度内涵；制度模式

中图分类号：D926文献标识码：A文章编号：1008410X（2017）04008208

我国以司法救助为名或者含有司法救助内容的制度有多种，且各个制度在宗旨、内容、形式等方面都存在或多或少的差异。概念的分歧直接带来制度认知、构建和实施上的模糊与偏差，不利于司法救助制度的科学合理发展和规范统一运行。准确认定司法救助制度概念的内涵，就需要从其制度的理论根源入手，找寻制度赖以确定的理论基础和价值目标，并从这种价值定位和选择中，厘定司法救助制度内涵所应包含的核心要素，从而勾勒出司法救助概念的内在规定性。本文在梳理与司法救助相关的现有概念基础上，深入发掘司法救助制度赖以存在的理论根基及价值基础，并从一种现实必要性所决定的价值论立场出发，具体阐明司法救助制度概念的内涵，并在此基础上对司法救助制度的设立模式提出建议。

一、司法救助制度的现有概念及其语义模糊

我国名之为司法救助或者与司法救助本着同一宗旨的救助制度主要有人民法院的当事人司法救助制度、刑事被害人救助制度和国家司法救助制度。这几个概念在内涵的限定上有所不同，相应的制度外延也有所差别。

首先，人民法院诉讼费用救助意义上的当事人司法救助。相关的制度文本是2000年最高人民法院的《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》（以下简称《规定》）。其中第2条对司法救助概念的界定是：“本规定所称司法救助，是指人民法院对于民事、行政案件中有充分理由证明自己合法权益受到侵害但经济确有困难的当事人，实行诉讼费用的缓交、减交、免交。”2005年最高人民法院对该《规定》进行了修改，其中对司法救助的概念也调整为：“本规定所称司法救助，是指人民法院对于当事人为维护自己的合法权益，向人民法院提起民事、行政诉讼，但经济确有困难的，实行诉讼费用的缓交、减交、免交。”从这两个规定可以看出，司法救助概念的内涵有六个方面。第一，救助机构是人民法院。第二，救助对象是原告一方当事人。如果说《规定》中对当事人所加的 “有充分理由证明自己合法权益受到侵害”这一限定表示得还不够明确的话，那么2005年的规定中对当事人所做的“人民法院對于当事人为维护自己的合法权益，向人民法院提起民事、行政诉讼”这一限定，就足以表明当事人单指原告一方当事人了。第三，救助条件是经济确有困难。第四，救助方式是经济救助。第五，救助的内容是诉讼费用的缓交、减交、免交。第六，适用的案件类型是民事、行政案件。

其次，刑事被害人救助。这一制度虽然名称不叫司法救助，但从制度宗旨和概念体现的内在规定性上看，实质上应属于司法救助制度。关于刑事被害人的救助，比较权威的制度载体是2009年中央政法委等八部门联合出台的《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》，不过这一政策性文件并未对刑事被害人救助做出明确的概念界定。对这一制度所做的相关概念性描述可见之于一些地方规范文件中。2009年《宁夏回族自治区刑事被害人困难救助条例》第3条规定：“本条例所称刑事被害人困难救助，是指因严重暴力犯罪造成被害人严重伤残或者死亡，刑事被告人无力支付赔偿，刑事被害人或者由其赡养、抚养、扶养的近亲属（以下简称近亲属）无能力维持最低生活水平所必需的支出，确有特殊生活困难，给予的一次性临时救助。本条例所称办案机关是指办理刑事案件的公安机关、人民检察院和人民法院。”2011年《包头市刑事被害人困难救助条例》第3条也规定：“本条例所称刑事被害人救助，是指因受犯罪行为侵害造成被害人严重伤残或者死亡，被害人或者其近亲属无法及时获得赔偿，确有生活困难，给予的一次性经济救助。本条例所称办案机关是指办理刑事案件的公安机关、检察机关和审判机关。”从以上两个条例中，可抽取的关于刑事被害人救助制度概念的内涵有这样六个方面。第一，救助机构是办理刑事案件的公安机关、检察机关和审判机关。第二，救助对象是刑事案件的被害人一方，包括“刑事被害人或者由其赡养、抚养、扶养的近亲属”。第三，救助条件有三个方面：受犯罪行为（有的还要求是严重暴力犯罪）侵害，造成严重伤残或死亡；刑事被告人无力支付赔偿；被害人一方因此生活困难。第四，救助方式是经济救助。第五，救助的内容是针对被害人生活困难情况，给予的一次性临时救助。第六，适用的案件类型是刑事案件。限于上面所选两个制度样本的地方性特点，其中有根据本地救助能力而对概念所做的限缩解释，因而以上对概念内涵的提取还欠缺一般的规定性。

不过，结合2009年出台的《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》中对刑事被害人救助对象、救助形式和内容等的具体设定，以上内涵大体上可以反映出我国刑事被害人救助制度的核心内容，可以作为刑事被害人救助制度内涵分析的可靠样本。

最后，国家司法救助。这是党的十八届三中全会、四中全会报告中出现的概念。十八届三中全会提出：“健全国家司法救助制度，完善法律援助制度。”十八届四中全会提出：“完善法律援助制度，扩大援助范围，健全司法救助体系，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助。”相应地，中央政法委等六部门为落实十八届三中全会、四中全会精神，在2014年出台了《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》，其中相当于国家司法救助的概念性表述是：“国家司法救助是对遭受犯罪侵害或民事侵权，无法通过诉讼获得有效赔偿的当事人，采取的辅助性救济措施。重点解决符合条件的特定案件当事人生活面临的急迫困难。对同一案件的同一当事人只进行一次性救助。对于能够通过诉讼获得赔偿、补偿的，一般应当通过诉讼渠道解决。”据此，国家司法救助制度概念的内涵有六个方面。第一，救助机构是负责办案的公安机关、检察机关、人民法院以及司法行政机关。这一点虽然在定义中并没有显现，可是从发文机构和该“意见”在救助程序中对救助义务主体的设定上可以推定出来。第二，救助对象包括刑事被害人或其近亲属，部分民事案件的原告一方当事人，举报人、证人、鉴定人以及需要救助的其他人员。第三，救助的条件视案件类型不同，具体要求也有所差别，但均以无法通过诉讼获得赔偿且生活困难为主要条件。第四，救助的形式除经济救助之外，还包括心理救助和社会扶助等。第五，救助的内容，经申请审批后发放一定的救助资金。第六，适用的案件类型，从对救助对象的列举看，主要是刑事和民事案件。其中关于救助对象的第八项条款中说的是“党委政法委和政法各单位根据实际情况，认为需要救助的其他人员”，这里的其他或可以推定出包含行政案件，但由于前面未列举行政案件，或也可以推定不包含行政案件，总之是未明确提及行政案件，我们暂且归其为不包含行政案件。

从以上三个概念来看，国家司法救助似乎是一个最广义的概念，其制度意图似乎也是要整合前两个制度，构建国家统一的司法救助制度。但细究其概念内涵，就会发现，国家司法救助概念与前两个概念并非完全的包含关系。如果说，刑事被害人救助可以被国家司法救助所包含或吸纳，可是人民法院的当事人司法救助与国家司法救助无论在救助对象、救助内容还是适用案件类型上都有所不同。当事人司法救助中的行政案件原告一方当事人未被包含在国家司法救助的救助对象内，且当事人司法救助的诉讼费用缓交、减交、免交的救助内容，也与国家司法救助的发放救助金解决被救助人生活困难的救助内容有很大不同。相比前两个概念，国家司法救助在概念内涵

和外延上又有所扩张，表现在它包含刑事被害人救助和当事人司法救助所不具备的救助对象和救助方式，如对举报人、证人、鉴定人的救助，对刑事被害人、民事案件当事人以外的其他救助对象的弹性规定，以及在经济救助以外的心理治疗、社会扶助等。由此可见，司法救助在我国是个语义模糊的概念。

这种语义的模糊不仅在我国存在，在国际上也存在。如《海牙国际司法救助公约》中的司法救助就是一个包含法律援助、诉讼费用的担保和支付、审判文书的认证、人身安全及拘留等在内的更为宽泛的概念，并且从其内容规定来看，这里的司法救助更侧重于指各国间对诉讼相关事宜所需展开的相互协助，并未涉及对受害人所受损害予以补偿或帮助的意思。联合国1985年通过的《为罪行和滥用权力行为受害者取得公理的基本原则宣言》（以下简称《原则宣言》），从侧重对受害人予以损害补偿的角度来看，则是一个和我国的刑事被害人救助和国家司法救助概念旨向更为接近的制度。其中对犯罪行为和其他滥用权力行为的受害人及其利害关系人，规定了包括加害人赔偿、国家补偿和其他援助在内的具体内容。虽然从其规范内容看，更像是一个受害人保护公约，但其中包含有国家对刑事被害人和民事、行政案件受害人予以補偿和帮助的内容，其中的司法救助内容较为接近上述第三种意义上的国家司法救助。不过，与我国现有的国家司法救助概念不同，一方面是该《原则宣言》中的司法救助对象既包括刑事被害人、民事案件受害人，也包括行政案件受害人。因为其中对“滥用权力行为受害者”的界定是“指个人或整体受到伤害包括身心损伤、感情痛苦、经济损失或基本权利的重大损害的人，这种伤害是由于尚未构成触犯国家刑事法律但违反有关人权的国际公认规范的行为或不行为所造成”。据此可推知这里的“由于尚未构成触犯国家刑事法律但违反有关人权的国际公认规范的行为或不行为所造成”的伤害，既包括民事侵权行为也包括行政侵权行为。

另一个方面的不同则是，我国目前的国家司法救助概念除受害人之外还包括对举报人、证人、鉴定人等的救助，而该《原则宣言》中的司法救助不含这些救助对象。这也体现了两个制度的出发点不同，我国司法救助侧重维护稳定，而《原则宣言》中的被害人救助侧重被害人权益保护。

尽管概念是一种规定性的东西，可视现实予以调整和界定。我们的经验世界往往也是以文化的基本代码为基础

而被人为设定的。但这种设定若要对现实生活产生清晰而有效的影响，就必须自身是清晰而明确的。所以，对司法救助这样一种现实有效的制度来说，它就并非仅是概念性的存在，而是实实在在存在并要为经验世界设定秩序、引领方向的。如果名称相同或相近，制度边界交叉或模糊，这样一个或几个同时有效并对社会关系产生具体影响的制度，其概念如何表述，就不仅仅是个规定性的问题，而是会造成受众认识困扰、制度实施主体权力冲突、制度运行资源浪费、制度发展走向不清等诸多现实问题和困境。所以，概念模糊尽管某种程度上是一种客观现象，概念也可以视需要做内涵和外延上或宽或窄的人为限定，但作为一种制度形态而存在的概念，就必须要做概念边界的明确界定。否则，概念不明、边界不清，难免制度定位不准，甚而导致制度交叉、重叠、冲突等，由此带来的利益调整混乱、权力行使冲突等问题，不仅会贻误制度预期目标的实现，而且会衍生新的矛盾和问题。当然，从制度生长的各种形态和历程来看，宗旨相近的制度或要历经由个别制度的单行发展到一般制度的整合统一的过程，也有制度从旧到新内容不断丰富的过程。这些都属于制度发展的规律性现象。但就上述几个司法救助相关概念来说，它们之间虽然也体现制度发展中时间上的新旧、内容上的由简到繁的关系，但在制度具体内容和架构上却不存在清晰的沿袭关系。因而，这里探讨司法救助制度，并寄望其能获得稳定性、一般性、权威性的规范效果，就先要理清概念，解决司法救助概念不确定、不统一、概念边界模糊的问题，确定词与物之间清晰稳定的对应关系。在概念明晰、制度内涵明确的基础上，才能深入探讨司法救助相关问题，并具体展开司法救助制度具体设计架构的相关探讨。此即“欲顺其言，先正其名”、“欲行其实，先正其名”之谓也。

司法救助概念的确定，其规定性的获得，并非来自人主观的臆造，而是要来自经验生活世界决定的某种必然性和必要性，所以必须深入到司法救助制度产生和存在的必然性和必要性之中，以此来为司法救助制度概念内涵的确定，找寻一个内在的规定性。在概念明晰的基础上，才能有本可依，有的放矢，具体构建切实可行的司法救助制度。

二、司法救助制度之价值目标的定位和选择

修复被破坏的社会关系是司法的一项重要功能。对受害人所受损害予以赔偿或补偿，使之尽可能恢复到损害发生之前的状态，是司法修复功能的一个重要体现。依据道义责任论之对法律责任本质的解说，人基于自由意志做出不法行为而对他人造成损害，就应该对其自由意志支配之下的行为承担法律责任[1]（P124）。据此，实施了违法或犯罪行为的人，就应该对其所造成的具体损害承担法律责任。所以，对于受害人所受损害的补偿，原则上应该由加害人来承担。现实中，往往因为加害人没有赔偿能力，或者证据不足难以确定加害人，或者难以认定加害人的法律责任等情形，而使受害人所受伤害难以得到赔偿。而且，受害人所受伤害，既有身心损伤、感情痛苦，也有经济损失或者权利受损等。这些伤害，有的可以通过施加惩罚性的责任形式来让加害人承受一定的痛苦，以此来满足受害人的报应心理；或者通过施加某些强制性的作为或不作为指令，让加害人把受害人被破坏的权利关系恢复原状。可是对于受害人的经济损失、身体损伤等伤害来说，即便加害人承受了生命、自由、财产损失的痛苦，也只能让受害人的报应心理得到一点满足，无法根本弥补受害人因此遭受的损害。更有在公诉案件或公法关系中，基于其中公法益的存在，以及由国家作为责任追究一方，而使得其中的罚款、罚金、没收财产等财产责任所获资金，不能直接用于受害人个人私法益所受损害的补偿，使得对受害人损害的恢复存在许多不确定性。受害人在损害不能及时有效得到修复的情况下，其内心的愤怒情绪得不到平复，其对社会和司法抱有的公正诉求也难以得到满足，进而会产生一种波及效应，令受一般道德情感作用的民众，在同理心的作用下产生一种被害人心理，使其对社会抱有的一般性的公正期待和报应情感得不到满足。在这些负面情绪作用下，不仅会引发受害人以私力救济、反复申诉等方式来解决诉求，也会令社会公众质疑司法的公正性和权威性，带来司法公信力的危机，由此激发的不满情绪、敌对心理等社会负面效应，更是潜在而又不可忽视的社会不稳定因素。因此，对于受害人所受伤害，在报应性的惩罚机制，也就是针对生命、自由、财产施加剥夺措施而令加害人遭受痛苦的责任形式，不足以弥补的情况下，就需要其他的救济手段，来满足人们对社会和司法抱持的最起码的公正诉求。由此，社会责任论从对受侵害权益的补救和保护这一法律责任的目的和功能认定出发，认为法律责任的承担不仅仅是加害人个人的事情，从对合法的社会利益系统的维护角度考虑，也应有加害人之外的无过错责任人承担的公平责任或无过错责任[1]（P125）。据此，在受害人权益维护和补救问题上，就为国家和社会责任的承担打开了一个理论缺口，提供了可能性。

不过，社会责任论仅仅为国家和社会补偿机制的注入提供了理论上的可能性。在道义责任论所确定的谁损害谁赔偿这个一般归责理论影响下，国家司法救助或补偿行为的做出，必须有更精细的理论解说，以为国家救济或补偿举措的施展摒除魅惑、理顺机制、扫除障碍。现有的关于司法救助的理论解说主要有国家责任说、社会福利说、刑事政策说等。国家责任说主要适用于刑事被害人救助制度，以国家具有保护公民的绝对义务为理论前提，认为国家确立了以公力救济为解决犯罪行为的主要途径，垄断了对罪犯定罪和处罚的权力，使公民丧失了私力救济的机会，因而当公民因犯罪受到伤害而无处获得赔偿时，就应该由国家承担补偿公民损失的责任。社会福利说认为国家负有建立完善的社会安全体系并以此来改善社会弱势群体生活境遇的义务，因而，对于受到不法行为侵害而处于生活劣势的社会成员，国家自然应当提供帮助，以增进其个人生活的福利[2]。刑事政策说认为，通过对受害人进行补偿，可以恢复由于发生犯罪而失衡的法秩序，维持、确保国民对刑事司法的信赖，并缓和社会的报应感情，以此来安定社会秩序[3]（P312313）。以上学说虽然主要是针对刑事被害人救助制度所做出的理论解说，但从国家负有的维护公民安全和社会秩序这一基本义务来说，对此外的不法行为受害人的司法救助也都具有一定的解释力。

以上学说也都各有其理论上的漏洞，并招致一定的批评。关于国家责任说，受到的质疑主要体现在，是加害人给受害人带来了具体的损害，而不是国家造成的，如果说国家因为垄断公力救济的权力而负有这种责任，这种权力的剥夺对每一个受害人都是同等的，则国家就应该对每一个受害人都负有赔偿责任，而不是仅对经济困难的被害人才负有这种责任。如此一来，不仅等于说国家对犯罪行为的发生负有过错，从而使国家负担上赔偿责任，而且会使这种赔偿责任无限扩大，使国家在这一制度实施的过程中处于被动[2]。社会福利说成功避开了国家责任说的这一弱点，不讲国家责任问题，而立足于政府负有的改善公民处境的义务，把对受害人的帮助作为政府给予公民的一种福利，这样不仅摆脱了国家帮助行为的过错基础之质疑，且确立了这一行为的救助性质，使这种救助行为成为一种国家的善行和义举。社会福利说也因此广受推崇，成为很多国家建立司法救助制度的理论基础。我国司法救助制度“救助”之名的确立，也含有对这种社会福利姿态的倾斜。但这一学说带来的问题是，如果是一种社会救助性质的制度，且政府负有普遍的施与公民福利、改善其生活境遇的义务，那么，受害人的相关救助权利为什么不能通过一般的社会救助制度来实现，而要设立专门的救助制度？并且，在司法救助制度建立之后，又如何同社会一般的救助制度妥善衔接？这都是社会福利说无法确切加以阐明的。对此，刑事政策说则提供了一种更具司法视角和立场的解说。它基于一种现实必要性的考虑，也就是犯罪确实造成了受害人的现实损害，一部分受害人因为得不到赔偿也确实处于现实的生活困境中，这种困境的发生也现实地影响了民众对司法的信赖、阻碍了其报应情感的抒发，构成了社会秩序中实实在在的不稳定因素。这些问题是法律常规的归责制度无法解决的，又是司法系统必须为之解决的。因此，负有维护社会公正和秩序之责的司法机关就要在一般规范体系之外，寻求政策性的补救措施，对常规的归责体系难以发挥作用的地带和情形做出补充性的救助或补偿。

事实上，制度虽然有人为建构的部分，承载着人们借由理性对世界加以构造的愿望和想法，但制度更多的是一种经验的产物，是应人们的现实需要而产生，并对这种现实需要加以回应。舍此，制度即便建构起来，也因为缺少现实世界真实需求的回应，而无從落地生根并发挥成效。更何况人们的理性认识也部分源于经验世界的累积，经历由量到质的飞跃过程。所以，一个制度的生长，大多不是主观臆想的产物，也不是理性卓绝的创造，而是一种现实性的考虑，是由现实生活世界的矛盾与需求加以推动并对其进行回应的结果。司法救助这种常规归责制度之外的边缘性补救制度更是如此。因此，司法救助制度不是理论先定的，而是现实决定的。也就是，不是我们的理性世界认为需要这样一种制度，或者国家权力分配过程中需要配置这样一种权力，才有了国家司法救助制度；而是常规的司法制度运行中产生了设立这样一种制度的现实需要，才有了相应制度的实际产生。司法救助制度发展的理论层次是由经验到理念，也就是先有了设立司法救助制度的现实需要，然后才有了对这一需要的理论论证和合理性说明。

所以，对国家司法救助制度来说，其理论部分的构造也是价值先定的，而非理论先定的。也就是，国家司法救助制度究其实质不是一个本体论问题，而是一个价值论的问题，是一种现实的需要决定了这种制度存在的必然性和必要性，而非国家或政府本位意义上的属性或义务决定了这种制度存在的必要性。所谓的对国家义务之属性的阐释，与其说是挖掘相关权力作用的理论依据，不如说是为国家相关权力的注入疏浚通道。是为现实必要性寻找一个既有说服力又妥当的理由，使国家义务能确立在一个合理的范围内，避免像国家责任说那样陷国家于过错责任者的窘地，也避免像社会福利说那样，无法给国家司法救助义务的施展确立一个独特的制度定位。因而，从对这种现实必要性的阐释来看，刑事政策说更具可取性。它虽然是针对犯罪行为所做出的解说，但予以扩大解说，也可以涵盖一般的违法行为等。这种解说立足于一种价值论立场，直接阐明设立司法救助制度的原因，在这种原因所揭示的现实必要性中确立该制度设立的理由。在司法救助制度的构建问题上，这种思维进路具有可取性，一是以现实必要性作为国家司法救助义务的边界，也就是，在常规的司法制度无法发挥作用的场合（加害人不赔偿等情形）下，由该制度发挥作用；二是区别于其他救助义务，抛开国家普遍的救助义务这个大语境，置身于司法救助的特有语境，专讲司法机关的义务，避免与其他救助制度相混淆；三是以原因作为出发点的理由阐述，也即仅从司法机关负有的维护公正和秩序的义务出发，针对有违公正和秩序的现象介入权力，可以避开国家与违法或犯罪行为之间因果关联的讨论。

这种现实必要性所决定的制度设立思路，其实主要思考的一个问题是：如果没有这种救助制度，会怎样？现实呈现的状况就是前面所说的，在受害人无法得到加害人补偿或赔偿，国家司法救助制度又缺失的情况下，受害人遭受的损害就难以依法有效获得赔偿。这一方面会令其生活陷入困境，另一方面也令其公正诉求得不到满足，由此会引发其内心的愤怨和对社会及司法的敌对心理，或者引发恶性报复事件，从而对社会秩序和安全造成威胁，当事人的合法权益、法律和司法的公正与权威也一并会受到难以挽回的损害。面对这种情况，如果由国家设立司法救助制度就可以避免上述后果的发生，且舍此别无他法，那么，设立这种司法救助制度就是势在必行的。这就是一种现实必要性所产生的决定力，也是该制度之所以存在的原因。至于国家或政府基于其自身属性是否应该承担这一义务，则是一种理由的说明。且在价值先定的情形下，这种本体意义上的合理性说明并不具有决定性的意义，并不能阻却该制度的生成。所以，从这种价值论立场而非本体论立场来看，国家司法救助的理论问题重要的不是理论基础问题，而是价值定位问题，也即重要的不是阐明其理论必然性，而是揭示其现实必要性。因而，由国家设立司法救助制度，是出于一种司法政策的考虑，是一种价值必要性所决定的权宜之计，也是回应现实需求而做出的制度选择。

三、国家司法救助制度的模式

综上，前述关于司法救助制度的三个概念，也即人民法院的当事人司法救助、刑事被害人救助和国家司法救助，后两个概念是更合乎我们这里所说的司法救助意义上的概念。人民法院自己设立的当事人司法救助制度，虽然也是对当事人尤其是原告一方当事人提供的诉讼过程中的经济帮助，但这种帮助其实是一种诉权救助

也有称其为诉讼救助。诉讼权利是比诉权更为具体的概念，涉及的权利也更多，不能够像诉权这个概念一样可以更确切地传达出起诉阶段的权利。因为这里提供的诉讼费用缓交、减交、免交的帮助，更多还是为了使当事人能够有条件提起诉讼。，

是为了维护当事人的诉权，使其能够正常参加诉讼，不具有损害补偿的性质，也不包含维护司法公正、恢复民众对司法的信任及维护社会秩序的制度意图，因而和这里的司法救助不是同一意义上的制度。所以，这种体现为诉讼费用缓交、减交、免交的诉权救助，虽然也体现为对当事人诉讼权利的维护，也具有帮助或救助的性质；虽然同以维护当事人的损害赔偿请求权为目的的司法救助，以及为了维护当事人获得法律服务权利的法律援助一样，都属于广义的法律帮助的一部分，但为了概念区分、制度分界，还是另命他名，不以司法救助称之为好。对于刑事被害人救助和国家司法救助这两个概念，原有的制度概念都存在含义不清、界定不全面的问题，还需要在原有基础上加以整合、扩充。由于国家司法救助概念包含了刑事被害人救助概念，从制度整体构建的角度看，应以国家司法救助作为统一概念，并在这一制度名目之下统一设计包含刑事案件和民事侵权案件在内的受害人国家司法救助制度，并要根据以上必要性做概念边界的重新剪裁。

在司法救助制度的价值目标、制度内涵清晰的基础上，可以对司法救助的制度形式加以明确和整合，以便制度更好地实施。我国现有的关于司法救助的制度规范主要是一些政策性文件，在中央层面主要是2009年中央政法委

等八部门出台的《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》、2014年中央政法委等六部门出台的《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》以及2014年最高人民检察院《关于贯彻实施〈关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）〉的若干意见》。在地方主要是一些省市出台的关于司法救助的意见、细则和实施办法。这些政策性文件虽然开辟了司法救助的制度空间，对司法救助相关工作的开展具有直接的推动作用，也取得了一定的社会效果，但这些政策性文件还只是对司法救助相关问题做出的不完全的、粗略的原则性规定，还欠缺对司法救助法律行为所涉及的各种法律关系的具体设计和规定。并且，这些政策性文件在实施过程中也存在各地范围标准把握不统一、各部門理解不一致、体制机制不完善等问题，不仅影响了相关工作的均衡开展，也阻碍了司法救助制度的常态化、规范化、权威性实施与推广。虽然也有一些立法努力，如宁夏、无锡、包头出台了关于刑事被害人救助的地方法规，但作为初步的立法尝试，还不够成熟，规范内容也不够全面，规范效力也欠缺一般性。在相关政策和一些初步的地方立法推动和引导下，在相关的制度实践经验已经有了一定积累，各部门和社会公众对这一制度也有了初步的认知的基础上，适时推出关于国家司法救助的全国性统一立法，为司法救助制度的规范、统一构建与运行提供具体而权威的法律依据，就显得非常必要。

关于司法救助的立法，目前已经启动的是刑事被害人救助立法。这大概是因为刑事被害人所受伤害更重，相关的被告人在承担相应的刑罚处罚之后，对附带民事赔偿的意愿和能力都较为颓弱，所以受害人寻求救济的呼声也更强烈和迫切，各界关于刑事被害人救助的立法呼声也较高。立法机关关注被害人境遇，并响应民众吁求，已经把刑事被害人救助立法列入十二届全国人大常委会的五年立法规划，并已经开始相关的立法准备工作。不过，在刑事被害人救助立法纳入十二届全国人大常委会的五年立法规划之后，2014年中央政法委等又出台《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》，把刑事被害人救助相关内容完全包含在内。从十八届三中全会、四中全会提出的“健全国家司法救助制度”、“健全司法救助体系”之表述来看，国家司法救助作为一个整体的制度已经破题，且这种制度完善和制度体系的健全之要求，应该不只是政策性文件这一制度形式而已，必然含有立法层面的要求。

在中央政法委等的试行意见已经颁布并实施的基础上，待时机成熟再相应出台国家司法救助立法，应该是顺理成章的事。在这种情况下，再着手制定刑事被害人救助立法，不仅会造成重复劳动，而且会产生法规竞合的问题，既令法律体系分支芜杂，散碎不整，也无端造成法律实施过程中的各种麻烦。所以，在“国家司法救助制度”作为一个制度构建目标已经在党的文件中体现出来的情况下，从制度科学构建、制度体系完善设计的角度出发，应适时调整立法规划，不再考虑单独制定“刑事被害人救助法”，而是把刑事被害人救助纳入国家司法救助之中，统一制定“国家司法救助法”。

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责任编辑：张新颜