职业激励、制度环境与官员的腐败容忍度——基于E厅官员的结构性访谈

郑崇明，涂刚鹏

（1.海南大学 政治与公共管理学院，海南 海口 570028；2.海南大学 马克思主义学院，海南 海口 570028）

职业激励、制度环境与官员的腐败容忍度
——基于E厅官员的结构性访谈

郑崇明1，涂刚鹏2

（1.海南大学 政治与公共管理学院，海南 海口 570028；2.海南大学 马克思主义学院，海南 海口 570028）

通过对E厅官员的结构性访谈，发现官员有着较高的腐败容忍度。经验资料表明，职业激励和制度环境与官员的腐败容忍度密切相关。其中，职业激励是官员较高腐败容忍度的主观诱因，而制度环境则构成了官员较高腐败容忍度的外部压力。职业激励与制度环境共同强化了官员的腐败容忍度，加剧了官员的腐败行为。这一研究发现为防治官员腐败提供了新的思路，即不仅要从正式结构的层面做好官员的职业激励制度安排，更要从制度环境层面净化组织生态，强化对官员腐败的零容忍。

政府官员；制度环境；职业激励；腐败容忍度

一、研究问题与进展

反腐倡廉的前提是准确把脉腐败产生的根源。腐败的存在需要三种因素共存：第一是必须有能为腐败当事人所用的权力，这种权力包括设计规则和执行规则的权威；第二是必须存在与权力联系在一起的经济租金；第三是社会的法律或司法系统对腐败的容忍，即发现和惩罚腐败的可能性足够低。这里提到的对腐败的容忍就是腐败的容忍度。腐败容忍度是指人们在多大程度上可以接受贪污腐败。确切的说，它更多的是指社会公众在面对腐败行为时所做出的接受与否的判断，对腐败行为倾向于接受的表明其容忍度高，倾向于拒绝或反对的表明其容忍度低[1]。近年来，随着实践层面反腐败的推进，人们对腐败容忍度的研究日渐深入。

一般来说，一个国家的腐败容忍度与该国的腐败程度紧密相关。换言之，腐败容忍度越高，也能刺激官员的贪腐行为，反过来，官员越腐败，也越可能导致社会较高的腐败容忍文化。腐败容忍度与腐败程度之间的关系实际上为我们提供了两个研究方向，即作为自变量的腐败容忍度研究与作为因变量的腐败容忍度研究。前者认为，既然腐败容忍度是腐败形成的重要原因，那么，实现对腐败分子的零容忍就是反腐倡廉的重要利器。当前党和国家强调对腐败的零容忍就是将其作为腐败的因变量来考虑的。从这个意义上讲，政府官员的廉洁程度不仅需要政府持续高压的反腐态势，更为重要的是其整个社会已经形成了对于腐败零容忍的廉政文化[2]。后者强调的是腐败容忍度的高低受哪些因素的影响，其基本思路是试图通过实证研究厘清腐败容忍度的影响因素，并提供针对性的政策建议来降低社会公众对腐败的容忍度，进而达到通过社会公众反腐倡廉的效果。目前关于腐败容忍度的研究主要是将其作为因变量开展的。新近的研究表明：个体信仰、价值观、社会身份、收入水平、地方经济发展、腐败氛围感知、反腐工作满意度、腐败概念认知、腐败接触经历、政治信任等因素与公众的腐败容忍度密切相关[1，3-6]。这些实证研究大大拓展了廉政研究的广度和深度，并且有效地回应了实践层面的需求。

已有的关于腐败容忍度的研究仍然存在着需要进一步探讨的空间。首先，从研究对象来看，缺乏分层分类的研究，尤其缺乏对正式官员的研究。基于研究进入的便利性，人们大多更多的是选择高校在职的MPA学员[3]和大学生为调查对象[7]。事实上，由于信息不对称等方面的原因，政府运行过程及其官员行为对社会公众来说更多的是一个黑箱，这就可能导致研究对象对腐败行为的认知偏差，进而测不准公众的腐败容忍度。而对置身其中的官员的腐败容忍度究竟如何，到目前为止还没有相关的研究。因此，将官员作为腐败容忍度研究对象加以探讨非常必要，且意义重大，官员腐败容忍度的高低直接决定了其在执行公务过程中的贪腐程度的大小。其次，从研究方法上看，还缺乏有深度的定性研究。最近的研究主要采取定量的研究方法来讨论腐败容忍度及其影响因素，但因其不同的数据来源，研究结论也各不相同甚至相互矛盾。从数据来源看，有的采用2014年发布的世界价值观调查的跨国数据[4]，有的采用具体省份的数据[1]，这些冷冰冰的数字背后，意味着对腐败容忍度的研究缺乏情景化的深描和探索。事实上，在新制度主义看来，官员的腐败容忍度受到具体情境的影响，那些非正式的规则甚至比正式制度更能影响官员的腐败容忍度。第三、腐败容忍度的影响因素还需要进一步拓展，不同群体的腐败容忍度影响因素可能存着差异，官员也不例外。如上所述，已有的研究更多的是从人口特征、经济发展、社会认知、政治信任等方面讨论腐败容忍度的影响因素。

基于上述文献回顾与评估，本文将官员这一特殊群体作为研究对象，通过对E厅官员关于Y厅集体腐败案件的结构式访谈，进一步拓展腐败容忍度的影响因素，并为廉政治理提供政策建议。

二、研究设计

为有效开展研究，研究者在一年的时间里，通过对E厅官员关于Y厅集体腐败案件的结构性的访谈，开展官员的腐败容忍度研究，研究设计如下：

1.研究问题：政府官员对腐败容忍度的感知如何？有哪些因素在影响官员的腐败容忍度？

2.研究对象：E厅共有在编在岗官员107人，笔者主要通过工作关系接触访谈了32人，其中男性官员占81％，官员具有中共党员身份的官员占97％，硕士以上学历官员占60％，主任科员官员占47％，外地官员占72％。选择官员为研究对象区别于以往的研究将研究对象锁定在政府组织之外的群体。相对于“他者”的民众而言，官员置身官场，深谙政府运行过程与制度规制。访谈官员的基本情况如表1所示。

表1 受访官员基本情况

3.概念及其操作化：本研究涉及到的核心概念是腐败容忍度。界定腐败容忍度的前提是如何定义腐败。定义腐败是一个比研究腐败更为困难的事情，至今也未形成一个有效的概念。为了便于研究，本文采用了最为简单的概念，即滥用委托权力以获取私人利益。从这个意义上讲，腐败容忍度可以界定为人们在多大程度上可以接受通过委托权力获得非正当的私人利益。如上所述，与以往的研究将公众作为研究对象不同，本研究将官员作为研究对象，这实际上是讨论官员腐败容忍度的自我感知。为此，在已有研究的基础上，本文将官员的腐败容忍度从行为上操作化为：（1）接受他人物品；（2）利用职务便利帮人办事；（3）习得腐败；（4）任人唯亲；（5）举报同僚或上级贪腐行为五个方面。

4.研究方法与资料来源：研究者以Y厅典型腐败案件为引子，采取结构式访谈的方式，询问E厅官员对上述五个问题的基本态度以及对腐败容忍的原因，以此获得经验资料，经归纳整理形成探索性的研究结论与政策建议。

5.访谈情景案例：以Y厅“塌方式腐败”为访谈背景，询问访问对象上述概念操作化的5个问题。E厅与Y厅同为N省下属厅级单位，并同在N省政府大楼办公。Y厅前任厅长的贪腐案引出了N省行业系统的“塌方式腐败”，先后有48名干部因腐败问题被立案调查，其中厅级干部6人，厅机关及直属单位16人。在N省行业系统涉案人员中，担任过领导职务的有42人，占涉案人数的87.5％。其中，22名涉案人员案发时正是或曾经是所在单位的领导班子成员，占涉案人数的46％。经查，该“塌方式腐败”主要涉及以下方面问题：（1）利用职务便利受贿，Y厅前任厅长利用职务便利为他人违规审批海域使用权，受贿1000多万元；该行业系统违纪违法案件以受贿案件为主，占案发总数的72.9％，涉案主体利用手中的权力，在行政审批、海洋执法和工程项目等方面为他人提供帮助，收受好处费和感谢费。（2）买官卖官，该行业系统内少数厅局级领导和部分正处级干部，买官卖官，进行利益交换，在厅级干部贪腐案件中，均存在买官卖官的行为。（3）任人唯亲，个别厅处级领导利用“一把手”权威，违规提拔亲信，安插亲属。

三、研究发现

通过对E厅官员关于Y厅贪腐案件认知的结构性访谈发现，官员对腐败的容忍度较高，其中价值观念、社会身份、经济收入等因素与官员的腐败容忍度密切相关，由此验证了已有的相关研究假设。为了全面地呈现研究结果，下面从官员腐败容忍度的总体分布与具体情形两个方面加以阐述。

表2呈现了受访官员关于上述五个问题回答的累积百分比分布情况。采用李克特量表的方式，分别从非常愿意、比较愿意、愿意、不愿意、非常不愿意进行测量，发现69％的受访官员倾向于接受他人的物品，63％的受访官员认为利用职务便利为他人办事是可以接受的，78％的受访官员认为环境压力使得他们不得不接受甚至模仿日常生活中的腐败行为，88％的受访官员认为任人唯亲是组织的基本生态，而78％的受访官员不愿意举报或揭发贪腐行为，没有人非常愿意举报腐败。总的来看，受访官员的腐败容忍度处于较高水平。

表2 受访官员的腐败容忍度分布

接受他人物品可以从两个方面来考察，一是平日里的礼尚往来，关于这一点，几乎没有官员认为这是跟腐败有半点关系，也就不存在腐败容忍度的问题。“中国的传统嘛，逢年过节的问候是应该的，礼尚往来的，要不然就没得人情味了，这是老百姓都知道的道理”（资料编码：20160213）。这类行为在很大程度上就是白色腐败。白色腐败虽然被视为腐败行为，但没有人认为当事人应该受到惩罚。人们对白色腐败的容忍度相对较高，曾明、杜媛媛的研究印证了这一结论，即逢年过节的请客吃饭是很正常的[6]。二是替他人办事收受的物品，“人家求你办事，肯定是要送礼的，不比平时那样表达个心意。帮人办事，谁都不会说出来，但是在会上的发言听得出来”（资料编码：20150927）。“收了人家的东西，就要把事办成，办不成就要退，这是规矩”（资料编码：20151206）。可见，对于接受他人物品，不管是否涉腐败，大多官员认为都是可以接受的，其直接的原因是约定俗成的惯例和利益交换。办事要送礼，受理要办事是社会惯常的社会交往方式，人们对某些腐败行为见怪不怪，从心理上对一些腐败行为默认和容忍[8]。可见，官员对惯例接受度越高，其腐败容忍度也越高。

利用职务便利帮人办事也可以从两个方面来阐述。一是主观上的利用职务便利帮人办事，二是客观上的利用职务便利帮人办事。前者是在官员清晰识别是否违纪违法的情况下的主动行为，“在不违反根本原则的前提下，帮人忙是正常的，谁还没有个困难，能帮的就帮”（资料编码：20160312）。同在一个系统里，“低头不见抬头见，相互关照是应该的，能够关照的一般都没啥问题，只要不出格”（资料编码：20150125）。还有一种情况，就是官员的服务对象处于同等条件但又处于竞争情况下，官员一般都倾向于帮助跟自己在人际关系距离更近的人。“同等情况下优先考虑，又不违法”（资料编码：20150321）；后者是因为官员所在的岗位，尤其是领导岗位导致的利用职务便利帮人办事，“可能就是无意识的一句话，就帮了人家的忙了。说者无意，听者有心，领导的话，大家都拉长了耳朵听”（资料编码：20160518）。由此可知，利用职务便利越能带来收益，官员的腐败容忍度越高。

习得腐败是指官员在工作过程中认知和模仿他人的腐败行为，并在类似的情境下采取腐败行动。“实际上很多事情究竟算不算腐败，有没有公私不分，公权私用，自己心里是最清楚的。刚开始的时候就算有点私心，贪点小便宜都不敢越雷池半步。但是人家都这样做了，而且领导也默认了，下次遇到同样的事情，就知道怎么办了”（资料编码：20160615）。大家都认可和接受腐败行为，被视为一种共享的利益和文化。实际上，“公务员有公务员圈子的规则，可以说都是一种不成文的规定，大家都要按照这样那样的方式去做事。如果你不接受，那就只有出局，以后有什么好事人家不会再找你。久而久之，就被疏远了，好事没有你，提拔更没有你。没办法，环境就这样，但是还是要把握好分寸”（资料编码：20160411）。可见，制度环境与官员的腐败容忍度密切相关，官员对潜规则的认同度越高，其腐败容忍度也越高。

如上所述，官员的职业激励包括工作安全与职务晋升。一般而言，工作安全是指公务员拥有相对稳定的工作及其相应的薪酬保障体系，但在实践层面，工作安全更多的表现为心理安全与对官员的容错机制。心理安全指是官员的行为能够得到上级的认可从而带来的心理稳定，容错则是指官员在出现工作失误甚至违法乱纪行为时所能得到的保护。经验资料表明，公务员职业并不安全。“大家都认为公务员是个稳定有保障的职业，实际上并不是那么回事，相反，公务员是一个风险非常高的职业。为什么这么讲呢？原因很简单，进了政府必须站队。站错了队，跟错了人，瞎忙活。所以只能跟领导拉近关系，拉关系你懂的，多走动走动。万一哪个环节出了问题，要是没人帮你说话，那就黄了”（资料编码：20151013）。“对上级负责是基本的原则，领导交办的事情，得想方设法做好，不论公事私事。有些事情是领导要做但又不好自己去做的，那就只有自己灵活点，帮领导把活干了”（资料编码：20151225）。“要想领导了解你，认可你，那就得利用一切可能的机会在领导面前挣表现，当然，表现是远远不够的，逢年过节都得问候”（资料编码：20151230）。“其实你在大学好，当个教授，自由自在。我是回不去了，也没想到厅里来工作，谁知道明天会咋样，要是混不下去了就辞职创业”（资料编码：20160607）。很多被查处的官员将原因归结于运气不好，上面没有人罩着，没有靠山[9]。因此，官员对职业安全越敏感，其对腐败的容忍度也越高。

晋升无疑是官员最大的激励之一。官员晋升究竟靠什么？“锦标赛”还是“资格赛”方面的研究都对其做了较为深入的分析。然而，通过对E厅官员的访谈，几乎所有的官员都认为关系比政绩更重要，政绩不过是用来吸引上级眼球，进一步拉近关系谋求晋升的工具。因此，官员晋升最终要的并不是工作绩效，而是关系。“谁上谁下，就看上面有没有人。大家都有人，那就看哪个的关系硬”（资料编码：20160416）。“我是外地人，女朋友在这边工作，所以就考了这边的公务员，最初是在W厅，领导还比较关照，后来工作调动来了E厅，工作七八年了，领导都换了几波了。现在基本就是混，要说进步（指晋升）基本不大可能，明摆着的，不跑不送，原定不动。说实话，我是从农村里走出来的，万一出了问题，得不偿失，人家送，也是有门路的”（资料编码：20160123）。涉及到领导的用人问题，“不是说领导用人用身边的人有错。这也是没办法的事情，经常在领导面前，才更了解，其他的都不清楚人品啊，办事能力啊，你说咋个用，我们也有苦衷啊”（资料编码：20160708）。“站队是必须的，办公室一位老大哥，干了好多年了，兢兢业业，为人正直，也有点能力，但他从来都是对事不对人，大家都清楚他是不站队不排队的，每次提拔都没他机会，现在他倒好了，辞职去企业了，据说年薪三十万”（资料编码：20160926）。由此可见，越是渴望晋升的官员，其腐败容忍度越高。

而对于对同僚或上级贪腐行为的举报行为，则很少在机关中发生。“谁能说自己是干净的，在机关一丁点儿事很快就传开了，瞒得了一时瞒不了一世。没有根本的冲突，一般是不会举报的”（资料编码：20150802）。“职位只有一个，组织考察程序是必须走的，没想到公示期间有人举报了，还是实名举报。一般来说，匿名举报，基本都没人管，但实名举报肯定要查的。一般的经济问题，没人去管，没啥好举报的，举报一般都是跟提拔有关”（资料编码：20151216）。一般而言，直接参与腐败并且获益的人，越不愿意揭露腐败。更何况，到目前为止还没有形成有效的举报人保护制度，更不用说对举报人的激励了[9]。因此，官员相互举报的频率越低，其腐败容忍度越高。

上述实地访谈在一定程度上验证了已有研究的相关假设。同时还发现，职业激励与制度环境构成了官员腐败容忍度的重要变量。换言之，官员为了获得工作安全与职务晋升，在组织内外部环境的压力下具有较高的腐败容忍度。从职业激励方面来看，中国官僚制度的核心是由上下级间的忠诚、信任、庇护关系交织而成的向上负责制。在这一体制中，官员没有规则条文保护，行为评判没有客观可测的标准，他们只能在上司鼻息下小心翼翼，因为是上司的主观好恶而不是客观规则决定他们的职业生涯[10]。因此，官员趋于规避风险成为其首选。在直接向上负责制中，上级主观判断评价非常重要，小心翼翼、避免出错成为官员的行为准则。其次，官员的注意力集中于投资于人际关系，特别是强化上下级间私人关系以降低风险，在出现问题时可以得到庇护。换言之，官员的依附性、环境的不确定性使得他们不得不花大气力来经营非正式关系，或以图进取，或以求保护[10]。因此，从职业安全的角度来看，官员的首要目的在于取悦领导。官员晋升同样遵循这一逻辑。官僚表现、赏罚、任命、晋升在很大程度上依赖其上司的主观评判[10]。因此，从职业激励的角度来看，官员拥有较高的腐败容忍度是自洽的。因此，科层理性不足是官员职业激励造成的较高腐败容忍度的重要原因。

过去十多年来，受西方公共行政学研究的影响，国内学界一度出现了关于中国科层制是否过时的争论。事实上，中国的科层制从来不是严格按照韦伯式的理性科层制来设计的。理性科层制下的官员是对制度负责，而不是对个人负责。然而，中国的科层制并非严格照章办事，而是嵌入了非正式的运行机制。非正式机制强化了官员之间的依附关系，形成了官员在职业激励方面更多地寻求上级保护和提拔的路径依赖。官员为寻求职业保护与职务晋升，在社会资本与社会网络方面投入了大量的时间和精力，而其间的润滑剂则是官员较高的腐败容忍度甚至贪腐行为。从这个意义上讲，中国科层制的制度供给不足为官员较高的腐败容忍度提供了可能。因此，建立健全官员基于岗位制度保护的职业激励制度安排对于降低官员的腐败容忍度具有重大的意义。

此外，由于官员的腐败容忍度是一种自我感知，因此，制度设计不仅仅要从其职业激励方面做出安排，更要从外部约束方面强化对官员的监督。习近平同志在十八届中央纪委三次全会上的重要讲话中指出，反腐败高压态势必须继续保持，坚持以零容忍态度惩治腐败。这充分表明了中央在反腐败问题上的坚强意志和坚定决心，也说明了零容忍态度是防治腐败的必要条件。

制度环境对官员腐败容忍度的影响体现为腐败的制度化。当腐败被制度化或者社会化的时候，官员的腐败容忍度就会增大，反腐败的难度也会增加[11-12]。换言之，制度环境形塑的社会价值观使得官员更加倾向于认为腐败行为是合理的，同时也是可以接受的。在新制度主义学派看来，合法性是制度环境影响组织行为的重要机制。合法性是一个社会认同基础上的权威关系，它强调的是诱使或强迫组织采纳外部环境中具有合法性的组织结构或做法的一种制度力量。换言之，各种组织都要受制度环境的约束，追求社会承认、采纳合乎情理的行为。组织的合法性诱使组织趋同，并形成了组织趋同的三个机制，即强制机制、模仿机制和规范机制[13]。就个体而言，同样也存在着一个合法性的问题，即观念、制度与行为的制度化深刻地影响着个体行为。个体如果拒绝制度环境中的合法性认同机制将被排除在外。反过来，个体也在制度环境中受制于强制机制、模仿机制和规范机制，不断地接受合法性的观念与规则，并改变自身的行为。官员默认、顺从潜规则的背后隐藏着基于合法性的认同机制。这也是为何官员腐败容忍度较高的制度根源，并且因其浸淫的时间越长，其对腐败容忍度越高。从这个意义上讲，尽管制度化的环境迫使个体接受合法性的认同，并且在个体看来也是约束条件下的理性选择，但却并不意味着正义的价值导向。制度化的理性实际上是相对而言的，制度化并非始终基于组织目标的理想过程，官员晋升过程中的“逆淘汰机制”凸显的是个体或小集团的理性，但其代价是社会成本的剧增[14]。在一个非正义的制度环境里，基于生存和发展的认同，客观上助长了官员较高的腐败容忍度。腐败的当事人可能是在无意而为、不知不觉的情况下卷入到腐败过程的[15]。因此，降低官员的腐败容忍度，需要净化政治生态，再造制度环境。政治生态恶化，必然助长官场陋习，滋生腐败毒瘤，败坏社会风气；政治生态良好，则有利于形成清正廉洁、克己奉公、勤政为民的从政氛围。

四、结论与讨论

论文以E厅官员为研究对象，通过对其腐败容忍度的结构性访谈发现职业激励与制度环境构成了官员较高腐败容忍度的主客观原因。换言之，职业激励的制度漏洞为官员较高的腐败容忍度提供了一个可预期的窗口，而组织内部的制度环境则进一步强化了官员较高的腐败容忍度，二者共同形塑了官员集体化、组织化的腐败行为。官员较高的腐败容忍度反映了官员在生存与发展中的理性选择。论文通过经验资料进一步检验了腐败容忍度的相关假设，更重要的是，针对官员这一特定群体，提出了职业激励与制度环境两个关键变量。在很大程度上，官员的腐败容忍度越高，越能刺激官员的贪腐行为。官员较高的腐败容忍度表明，科层制度还不完善，没有形成对官员的职业激励的保护机制，同时，长期以来制度化的观念和行为规则客观上强化了官员较高的腐败容忍度。因此，需要从制度建设与组织生态两个方面来降低官员的腐败容忍度。当然，官员较高的腐败容忍度更多是在职业激励与制度环境的交互作用下形成的。从这个意义上讲，反腐败需要进一步健全科层制度，再造组织政治生态，同时加大对腐败的惩戒力度。

为净化政治生态，加大反腐力度，根据上述研究结论，官僚机构需要在官员的职业激励和制度环境两个方面做出制度安排，降低官员对自身的腐败容忍度，从而实现组织内部对腐败的零容忍度。从职业激励方面看，要确实做到官员对岗位负责而非对上级负责，强化官员岗位制度对官员的职业保护和晋升机制，切断官员上下级之间的依附关系而形成了利益输送纽带，降低官员的腐败容忍度。从制度环境方面来看，要加大政府内部政治生态建设，通过制度化的环境营造风清气正的组织文化。

本文是以特定的官员为研究对象，通过访谈资料所提炼的结论更多是探索性的。因此，在官员的职业激励与制度环境方面需要更多的来自大样本的统计检验。官员职业激励与制度环境还需要进一步操作化来讨论官员的腐败容忍度，尤其在官员晋升方面，官员对腐败的容忍度如何还需要进一步测量。此外，不同层级、不同职别、不同领域的官员在不同的情景下对腐败容忍度也可能存在差异，这也为进一步研究官员的腐败容忍度提供了新的方向。

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责任编校 王学青

Career Stimulation,Institutional Environment and the Corruption Tolerance——a Study Based on the Structural Interview of Officials in Department E

ZHENG Chongming1,TU Gangpeng2(1.School of Politics and Public Administration,Hainan University,Haikou 570028,Hainan,China;2.School of Marxist Studies,Hainan University,Haikou 570028,Hainan,China)

A structured interview with officials about a typical corruption case revealed the fact that they have a high degree of tolerance of corruption.Empirical data show that career stimulation and institutional environment are both closely related to?officials’tolerance of corruption,out of which career stimulation is the subjective incentive for the high tolerance of corruption,while institutional environment contributes to it as outer pressures.These two together strengthen the tolerance of corruption among officials,enlarging the number of corrupt behaviors.This discovery provides new methods for preventing official corruption.Things must be done with stimulation arrangement for officials from formal structures,and a clean organizational eco system constructed from the layer of institutional environment must be founded as well.This will establish the zero tolerance of official corruption.

government officials;institutional environment;career stimulation;corruption tolerance

D630.9

：A

：1674-9170（2017）03-0059-07

2017-03-29

郑崇明（1978-），男，四川隆昌人，海南大学政治与公共管理学院副教授；涂刚鹏（1978-），男，湖北孝感人，海南大学马克思主义学院副教授。

海南省哲学社会科学2015年规划项目（HNSK（ZC）15-2）