治理理论视阈下村干部违纪违法的影响因素及对策——基于赣西Y市的调查

徐卫华

（株洲行政学院 管理教研部，湖南 株洲 412011）

治理理论视阈下村干部违纪违法的影响因素及对策
——基于赣西Y市的调查

徐卫华

（株洲行政学院 管理教研部，湖南 株洲 412011）

在治理理论视阈下，对2009年10月至2014年3月间赣西Y市村干部违纪违法的539个案例样本的类型与特征进行分析，发现当前导致村干部违纪违法的影响因素主要有：项目制的实施与城市化的推进、村干部自身的个人动机与人力资本、对村干部的监督缺位、村民自治制度、村务公开制度、村干部选拔制度等。应积极构建基层治理的多元参与格局，规范并理顺“乡-村”关系、村两委关系，搭建立体式监督网络，着力改革和完善“四大机制”，才能确保从根源上杜绝村干部违纪违法案件的发生。

治理理论；村干部；违纪违法

改革开放以来，村干部群体在自身角色与实际功能两个方面都在发生转换。尤其是进入新世纪以来，随着国家对新农村建设力度的不断增大，大量政策性资金、资源流向农村，一些围绕农村集体资金、资产、资源（简称“三资”）而滋生的村干部违纪违法问题也呈现逐年上升的趋势，已经成为当前农村经济社会发展中必须正视和解决的重大问题。它不仅严重影响了党群干群干系，极大损害了党和政府在群众中的形象，更在很大程度上破坏了农村的经济社会发展与和谐稳定大局。本研究将立基于丰富而真实的第一手材料，力求展示村干部违纪违法的区域性现状，深入分析影响村干部群体违纪违法的内外部相关因素，并在此基础上提出具有针对性与可行性的防治对策。

一、调查样本的基本情况与特征分析

我们所调查的Y市地处赣西北山区向赣抚平原过渡地带，地势由西北向东南倾斜，境内以山地、丘陵为主，平原面积约占四分之一，可概括为“六山半水二分田，分半道路和庄园”。全市共辖10个县市区（见表1），共195个乡镇（街道、场），行政村2226个，村民小组23124个，全市常住人口共计541万；全市耕地面积547万亩，人均1亩，山地面积1601万亩，其中林地1323亩。Y市农林资源丰富，粮、油、猪肉产量和毛竹蓄积量以及中药材、有机农产品、猕猴桃、百合种植面积和产量均居全省首位。近年来，该市致力于打造全省深化农村改革先行区和现代农业发展先行区，目前有1个国家级、6个省级现代农业示范区。

表1 Y市各县（市、区）村干部违纪违法案件分布（2009.10-2014.03）

本次调查样本选取了从2009年10月至2014年3月（约4年零5个月）期间，Y市村干部违纪违法的全部案例共计539件。从Y市村干部主要违纪行为所涉种类来看，主要包括违反财经纪律、贪污贿赂、失职渎职、破坏社会主义经济秩序、妨害社会管理秩序、侵犯党员权利、公民权利、违反廉洁自律规定等（见表 2）①必须指出的是，本研究中村干部主要违纪违法行为通常是指在同一案件中涉及的最为突出最为严重的违纪违法行为，事实上在实践中，我们发现，在纪委定性为某一种类型违纪的案件中，往往可能附带有其他性质的违纪违法行为，只是被定型类型的违纪行为更为突出更为严重而已。。

表2 Y市村干部违纪违法案件种类分布（2009.10-2014.03）

通过对抽取案例进行分析，村干部违纪违法主要呈现出以下几个方面的特点：一是从主体上看，涉案职务“重灾区”明显，职务范围涵盖广泛，窝案串案较为突出。据统计结果显示，村支书与村主任作为村两委的负责人仍是当前村干部违纪违法的涉案主体，占据全部涉案人员的“半壁江山”，达到53.99％（见表3）。其中，村支部书记违纪比例明显高于村主任，处于村干部违纪违法之最。而另一个值得注意的现象是，村支部书记兼任村委会主任这类“一肩挑”占全部涉案人员的近五个百分点。事实上，2009年初的中央1号文件就明确指出，提倡农村干部交叉任职或兼任，以减轻农民负担，促进农民增收。随后，其他各地纷纷予以提倡，一些地方甚至在村两委换届选举中明确要求村级党组织书记和村委会主任“一肩挑”比例要达到50％以上，村两委成员交叉任职比例达到60％以上。[1]目前这一比例仍在大幅提升，个别地方“一肩挑”比例已超九成。[2]尽管一般认为这一举措的意义在于更好地巩固党的执政基础，有效精简干部人数、工资及开支，提高工作效率，但无疑也为村干部违纪违法提供了更多的便利，导致经济类违纪违法案件尤为突出。从样本中24个“一肩挑”案例来看，贪污贿赂和违反财经纪律类案件就达19个。与此同时，会计、出纳等村级财务管理人员涉案人数占据比例达到11.13％。这些人员直接掌管村级财务，对村级财务收入与支出了然于心，往往也是经济类违纪的重要主体。此外，由表3可以看到，违纪违法的行为几乎涉及所有村干部职务，同村窝案串案发生率较高，团伙性特征明显。通过对539宗案例样本的数据筛选可以看到，几乎所有同一村庄三人或三人以上的窝案，其主要违纪行为都是贪污贿赂或者违反财经纪律。这一特征与一些发达地区村干部违纪违法的行为特征也较为一致。[3]这在一定程度上表明，“法不责众”的观念以及侥幸心理的存在仍是当前村干部违纪违法的重要诱因。

表3 Y市各县（市、区）村干部违纪违法主体职务分布

二是从客体与对象来看，前者主要为公共财产所有权（如贪污受贿、挪用公款等）、社会管理秩序（如破坏社会主义市场经济秩序、妨害社会管理秩序、失职渎职、违反财经纪律）、党员、公民的合法权利（如侵犯党员权利、公民权利）及社会风尚（如赌博等）。后者则主要集中在村级“三资”（农村集体资金、资产、资源）及村干部的自身廉洁性等。2009年6月，农业部发布的《关于进一步加强农村集体资产资金资源管理指导的意见》明确提出，要规范农村集体资金管理制度，主要包括财务收入管理制度、财务开支审批制度、财务预决算制度、资金管理岗位责任制度以及财务公开制度等；要健全农村集体资产管理制度，主要包括资产清查制度、资产台账制度、资产评估制度、资产承包、租赁、出让制度及资产经营制度等；要建立农村集体资源管理制度，主要包括资源登记簿制度、公开协商和招标投标制度、资源承包、租赁合同管理制度及集体建设用地收益专项管理制度等。近几年来，Y市把加强农村集体资金、资产、资源管理作为加强农村党风廉政建设的核心，采取建立台账、财务代理、阳光交易、网络管理等措施，构建农村“三资”监管体系。在健全监督管理组织体系方面，Y市在县、乡两级成立了由纪检监察、组织、农业、林业、水务、民政、财政及国土等部门为成员单位的农村集体“三资”监督管理领导小组，加强日常监管；在推行财务代理制度方面，Y市实行了“村财乡代理”和“组财村代管”①所谓“组财村代管”是指在坚持组级集体资产所有权、资金使用权、财务审批权和财务监督权不变的前提下，各小组财务收支委托村委会代理记账和代管资金，明确各自权利、义务和责任，各小组实行报账制度。Y市关于“组财村代管”模式的具体操作方法如下：各行政村设立一名“组财村代管”总会计（可由村会计或其他人员兼任），负责小组收支票据审核和小组账务处理，实行分组核算收支，并按季度编制、上报收支报表。，实行“六统一”。截至2012年9月，Y市共成立2200多个村级民主理财小组，2332个村实行了村级会计委托代理服务，所有村小组都实行了“组财村代管”制度；在推行“三资”滚利监督信息化方面，Y市实施了“三资”管理信息化网络系统建设，统一启用农村集体“三资”管理软件，但这些举措在一些县级市落实得并不十分理想。从表2可以看出，涉及农村集体“三资”管理及使用的违纪违法案例仍占60％以上。另一方面，村干部参与赌博的现象不容忽视，一些村干部自身作风存在严重问题，主要表现为服务意识不强、工作作风不实、纪律观念不强，懒、散、拖、等、靠、要的思想依然严重。

三是从手段与方式来看，大部分涉案村干部违纪手段简单直接，少数较为隐蔽，方式日益多样化。从Y市村干部违纪违法的案卷来看，较为常见的违纪违法现象主要包括以下几类：一是财务票据混乱。如签批不规范、“白条”入账、收支无账目、私设“小金库”，对上级下拨资金和村集体收入不入账或在账外随意开支、巧立名目、虚报支出。二是挪用、侵占集体“三资”。如在村集体资产、资源等经济项目的承包租赁或拍卖中收取“好处费”、在实施集体公益项目如修路、绿化、村基础设施建设等过程中偷工减料、虚报工程量套取资金、将集体资产长期借给个人使用或擅自挪用公款借给私人做周转资金、或存入私人存折获取利息、或者随意挪用、挥霍、侵占上级拨付的土地款、扶贫款等。三是套取、挪用国家专项资金。如在落实国家惠农政策（包括粮食直补、农村最低生活保障、扶贫项目补助）时优亲厚友、为自己及亲友虚列项目、虚报贫困户、编造假名冒领补贴资金等。2011年8月，Y市通过对2009年以来城乡低保资金发放情况进行了全面清理，共取消不符合享受城乡低保条件的城乡低保对象20210人。

四是从危害后果来看，村干部违纪违法往往导致农村集体经济遭受严重损失，村级债务日益沉重，群众信访举报数量增加。2009年底，Y市组织了一次关于农村基层党风廉政建设的问卷调查，共回收问卷700份。在调查中，群众普遍认为，当前党群干群关系相比税费改革前有很大改善，对党风廉政建设的总体情况评价“满意”的占65.2％，“基本满意”占32％；对村干部及村小组干部作风表示“满意”的则为40％，“基本满意”占47.4％。在问卷对当前农村基层最为突出的问题的调查中，20.3％的人认为是“村集体资产、资源管理中的问题”，15.8％的人认为是“村民建房及宅基地收费中的问题”，13.5％的人认为是“村级财务管理混乱，少数人得好处”，11.6％的人认为是“村民选举中的问题”。此次调查集中反映出Y市农村基层党风廉政建设存在的诸多问题，如村级财务管理混乱、集体资产、资源管理存在漏洞、村级非生产性开支（特别是招待费）偏高、村级欠债问题比较普遍、农民建房用地审批、农民房屋拆迁补偿和土地补偿中乱收费、暗箱操作等现象仍时有发生、小额支农资金到位使用情况堪忧、村干部参与赌博现象屡见不鲜等。以村级欠债问题来说，2009年，Y市F县对全县157个村级财务进行清理整顿后发现，债务总额累计高达1879.9万元，平均每村欠债额为12万元。村干部违纪违法不仅直接导致农村集体经济遭受严重损失，而且导致群众信访举报的数量攀升，有些甚至引发群众性集体上访、越级上访，造成严重不良影响。

五是从发展趋势来看，纪委立案数量呈逐年增长趋势，相关涉案数据屡创“新高”。自2005年江西省全面取消农业税后，为大力推进新农村建设，一些国家资源开始不断进入乡村，各种“三农”项目、涉地项目成为村干部违纪违法的“重灾区”。而从我们调查的样本中可以看到，Y市村干部违纪违法在2010年至2013年间，Y市查处立案数量从2010年的40件上升到2013年的178件，三年增长了三倍多（见表4）。同时，一些违纪违法的相关数据则不断刷新当地“纪录”[4]。Y市下辖Z区一村主任在市行政中心拆迁房屋的补偿过程中，暗箱操作，以少拆多报等欺骗手段骗取国家补偿资金26.8万元。作为内地欠发达地区，Y市村干部违纪违法相关数据所呈现的这一特征在全国其他地方也得到了印证。如浙江省温州市永嘉县10名村官瓜分价值18亿元的316套安置房，成为新中国成立以来村级官员集体贪污的第一大案。[4]随着中央惠农政策的不断出台，各种项目资金将源源不断地涌向农村，“苍蝇式腐败”正呈现持续蔓延趋势。

表4 Y市村干部违纪违法案件各年度分布

二、村干部违纪违法的影响因素

一般来说，任何腐败行为的发生，都必须具备三个必要条件，即公共权力、腐败动机与腐败机会。由于村干部群体所处的历史方位、社会结构、自身格局与普通国家公职人员存在一定差异，因此对违纪违法行为的发生机理分析必须充分关照村干部群体自身的特殊性。而从治理理论的视角来剖析村干部违纪违法的发生根源，可以促使对问题的分析更加具有全面性和包容性。在治理理论视域下，我们考察村干部违纪违法问题时必须注意以下几个方面：即必须突出多元主体的合作与互动，注重加强公私机构或个人之间的合作与相互配合，强化系统治理思维，提升农村公共产品的供给等。因此，本文对村干部违纪违法问题产生的原因分析将兼顾内外部一系列变量，着重从结构、主体、功能、制度四个层面挖掘根源（见图1），而将方法与运行变量寓于其中进行分析，以增强问题的解释力度。

图1 村干部违纪违法的影响变量

（一）结构因素

1.项目制的实施。当我们将“项目制”作为村干部违纪违法行为发生的分析变量时，它实际上并不单指某种项目的运行过程，也不是指项目管理的各项制度，而是一种治理模式。更进一步说，它是指在1994年的分税制改革后，在财政收入越加集权的体制下，财政资金分配中所出现的依靠“条线”体制另行运作的制度安排。[5]在这一制度安排下，尤其是当作为农村公共品供给主要财政来源的农业税费取消后，国家财政承担了越来越多的农村公共品供给职能，而这些涉及农村公共品供给的财政转移支付，大都采用项目的形式。按照项目获取方式的不同，将承担项目资源的村庄分为接受型、争取型和捆绑型三类。由于乡村两级组织是项目进村的最主要的参与者与实施者，因此，三类村庄形成的所谓“分利秩序”，使村干部拥有了靠近项目资源的天然便利[6]，同时也为村干部违纪违法创造了结构性条件。以Y市“三农”项目来说，仅以2006年至2007年为例，中央、省下拨和市县配套的资金包括扶贫开发资金、自然灾害救助资金、退耕还林资金、农村公路建设专项资金等共计20余项23.24亿元，Y市通过专项督查，查出资金滞留、挪用、侵占等问题194个，涉及资金约2.29亿元。从寻租理论的视角来看，项目下乡在很大程度上是由于政府的干预（公共权力）为村干部违纪违法制造了“机会”。在此基础上，项目进村所形成的乡村分利格局是影响当前村干部违纪违法的重要结构性变量。

2.城市化的推进。中国的城市化推进大体可分为两种类型：一类是传统模式，即从计划经济时期一直延续下来的计划模式，这种模式以政府为主导，通过行政力量配置资源，推动城市化进程。另一类是新兴模式，这种模式主要在改革开放后出现，以资本为主导，由市场来配置资源。[7]而与村干部违纪违法相联系的是新兴模式启动之后的城市化。特别是进入21世纪后，随着大批境外投资的涌入，沿海地区的工业化和城市化加剧了城市建设用地的短缺。以2008年1月至2011年1月期间Y市对全市土地征用、房屋拆迁专项治理情况为例，仅这一时期，全市征用土地面积即达54077.512亩，被征地农民42626人，而在这些涉地项目中，专项督查组事后收缴的违纪违规款额即达495万元①必须指出的是，无论是“三农”项目还是涉地项目，Y市专项督查所涉及的相关违纪违法对象都不仅仅是指村干部群体，但这并不妨碍上文的基本判断，即各种“三农”项目、涉地项目成为村干部违纪违法的“重灾区”。。由此可见，城市化进程的推进以及为保障城市化进程的农地征用制度改革在农村催生的大量涉地项目，为村干部腐败行为的发生提供了温床。由此，我们可以将城市化进程的推进视为村干部违纪违法行为发生的重要变量。

（二）主体因素

1.个人动机。从治理结构层面来看，如果说上述两个变量是以政府为主导的影响因素，那么个人动机则开始转向这一结构中的村干部自身。我们发现，一些村庄能人与致富典型竞选村干部的动机往往复杂多样，主要包括获得报酬、提高自己及自己家族在村庄中的声誉与社会地位、便于与乡镇领导接触、方便自己、证明自身价值以及为村民谋利益等。理论界对此有多种分析与归纳，有学者认为可以分为利益驱动型、基层政府支持型、村民强烈要求驱动型、理念驱动型、社会声望驱动型、政治参与驱动型等。[8]但无论给予何种理想型归类，都不能否定一个基本事实，即农民经济主体地位的确立和对经济利益保护机制的需求是农民政治参与的基本动力和动机，农民的具体目标在于现实的物质利益，这会促使他们参与政治活动。[9]在Y市的案例样本中可以发现，有些村民参与竞选完全是觊觎村干部手中的权力、村集体的利益；有些则是在外经商当老板后，怀着光宗耀祖或寻求政治地位的初衷回乡，在村庄选举中拉帮结派、公然贿选；有些村两委班子甚至成为某些黑恶势力争夺的目标。这些社会化的个人竞选与工作动机在很大程度上成为村干部违纪违法的驱动力。

2.人力资本。作为村干部违纪违法的重要影响因子，这里的“人力资本”是包括个人年龄、认知水平、受教育程度、能力素养及个人阅历等在内的总和。有学者根据村干部的总体表现，将当下村干部归纳为带富型、创业型、服务型、知识型、遥控型、靠山型、旅游型、领导型、败家型等类型。[10]事实上，这种经验性分类从侧面也反映了当前村干部在人力资本方面的个体性差异。但总体来看，这一群体在政治、文化素养及能力资本方面并不理想，直接影响了其履职行为，导致违纪违法现象的发生。根据我们的调查，由于Y市处于相对欠发达地区，村干部年龄老化与受教育程度偏低的情况更为突出。在调查中我们发现，一方面，由于村干部群体基本处于“体制”之外，在经济待遇上偏低，政治待遇上没有盼头，加之一部分人已步入中老年，在当前村干部离任定期生活补助、在职村干部养老保险等制度尚未普遍落实的情况下，少数村干部不惜铤而走险。另一方面，由于村干部受教育程度与自身政治文化素养总体偏低，法制观念较为淡薄，习惯于依靠经验和威望开展工作，加之部分村干部宗族意识仍然较强，导致不讲原则、不顾大局的情况时有发生，违规操作与违章办事在所难免。

（三）功能因素

1.监督缺位。从治理理论视域来审视村干部违纪违法问题，监督功能的缺位是重要原因之一。具体来说，主要是指上级监督、群众监督与第三方监督的缺位。需要指出的是，这里的“缺位”并不是指当前相关制度设计和供给的缺乏，而是指制度实际监督功能的发挥不到位。

从上级监督来说，主要是指乡镇人民政府及其相关部门对村干部职务行为的监督，在当前主要表现为不愿监督与监督失当的问题。一方面，由于村干部群体本身的体制边缘地位[11]，使他们在面对乡镇干部时拥有较多的主动性与选择性，以至于乡镇政府往往需要依赖与村干部“套近乎”、“拉关系”才能履行相应职能。我们在调查中还发现，有些乡镇为防止所谓“能力型”村干部流失，在管理上刻意粗放，对一些年资较高、工作经验丰富的村干部出现的苗头性问题采取“睁一眼、闭一眼”，甚至“放一马”的态度，从而酿成大问题。另一方面，乡镇监督失当现象仍然普遍存在，主要表现为乡镇政府对村民选举的不适当干预，通过操纵村委会选举过程提名候选人、直接指派候选人或者干脆更换候选人，将自己的意志强加给村民，使村民选举权流于形式。这既侵犯了村民的选举罢免权，同时也破坏了村级运作应有的监督体制，导致村干部履职可以无须向村民负责。

从群众监督来说，尽管《村委会组织法》对村民民主监督的权利给予了明确规定，但在实践中这一权利的行使既受制于村民个人民主意识、法制水平，也受制于村庄熟人社会的既定格局与双方信息的不对称。目前，农村群众整体民主意识与法制素养仍然不足以使其充分承担起村民民主监督的功能。此外，尽管村庄正在经历从所谓熟人社会到半熟人社会的转变，乡土逻辑也在发生变化[12]，但熟人社会的人情规则依然影响着村民监督功能的发挥。加之村民在信息获取方面的劣势地位，也使得村民很难真正发现问题。

从第三方监督①所谓第三方监督，是指由独立于村党支部、村委会的第三方机构对村委会成员的工作态度、履职行为、工作绩效等进行监督。来看，目前仅有个别地方进行了初步探索，如设立“村务监督委员会”。2004年6月18日，浙江省武义县后陈村创造性地设置了全国首家“村务监督委员会”，以独立于村党支部、村委会的第三方监督机构监督村务管理制度的实施和村务管理的运作，从而创造了连续十年村干部“零违纪”、村民上访“零记录”、工程“零投诉”、不合规支出“零入账”的“四零”纪录[13]；推进观察员制度，利用第三方及社会力量对村委会换届选举工作进行有效监督。但至今为止，类似“后陈经验”的探索仍然只是零星的，真正行之有效的第三方监督机构仍然处于缺位状态，从而使村两委班子很难得到有效监督。

（四）制度因素

1.村民自治制度。村民自治制度被视为国家实现基层善治的一项重要制度。推行村民自治制度，实质上是要实现乡村治理的民主化，将村庄治理的权力归还给村民。它一改集体化时期国家及其代理人垄断乡村社会全部权力的集权体制[14]，让村民群众实行自我管理、自我教育、自我服务。但在具体实践中，尽管这一制度已经走过二十余年的历程，整体实施情况却并不乐观。一是村民自治的相关制度供给不足。《村民委员会组织法》实施已二十余年，但至今仍缺乏具有可操作性的程序性规定；村民自治的奖惩以及救济制度不够完善，尤其是现行村民自治制度未能对村民自治权利保护和救济作出相应的制度安排，导致民众往往诉诸上访或抗争等非制度化途径。二是村两委关系不协调。村委会主任由村民选举产生，对村民负责;而村支部书记一般由乡镇党委任命，需要对乡镇党委负责。其结果要么村支部包办村委会工作，妨碍村委会发挥自主管理本村事务的功能；要么村委会代替了村支部的领导，党支部的领导核心作用被弱化，从而导致村级治理结构失衡。三是乡镇政府对村民自治的过度干预。基层政府为了完成各项任务指标，往往力图将村庄重大事务决定权集中于自身，对村民自治的空间构成挤压态势。主要表现为不按时组织和指导村委会换届选举，随意任免、撤换、停止村委会成员职务，以行政手段（评比、项目、“村财乡管”等）要求村委会完成各项任务指标等。四是农村精英的大规模流失。随着城市化、工业化进程的推进，农村青壮年劳动力大规模涌入城市，村庄能人精英随之大量离开村庄，很多村庄成为仅有老人和儿童留守的“空壳村”，而这些留守者中往往年龄结构老化、文化程度偏低，难以担负起自我管理、自我教育、自我服务的职能[15]，从而使村民自治沦为形式。

2.村务公开制度。村务公开是指村民委员会组织将处理本村涉及国家、集体和村民群众利益的事务的活动情况，通过一定的形式和程序告知全体村民，并由村民参与管理、实施监督的一种民主行为。在实践中，这一制度的实施仍然存在问题，一是村务公开内容不全不实。村务公开本应是涉及群众切身利益的重大事项，但一些村庄往往在实施中随意取舍公开事项，有选择性地公开，避实就虚。同时，公开的内容有些经过了加工，缺乏真实性，如针对“跑项目”开支、吃喝费用等故意列入“其他”栏目，表述不真实，群众难以获得真实信息。二是村务公开形式不当。村务公开应该采取多种形式，特别要选择群众居住集中的地方，但一些村庄就用一张纸随意张贴了事；一些村庄平时不公开，上级检查时为了临时应付才连夜加班，拼凑一些无关痛痒的数字填入公开栏；甚至在一些村庄，村务公开栏变成了“广告栏”、“宣传栏”；有些村庄则干脆没有专门设置公开栏，而是临时贴在墙上。三是村务公开程序不当。一些村村务公开事项既不提交村支部会议、村委会审批，也不提交村两委讨论，而是直接由村支部书记或村委会主任决定，会计张贴了事，事后群众反馈渠道缺失，对群众的意见和建议不予研究处理、不予回应，根本不能体现民主集中制原则。村务公开中存在的种种不规范运作为村干部违纪违法埋下了严重隐患。

3.干部选拔制度。完善的村干部选拔制度在很大程度上决定着村干部队伍的整体素质。乡村善治的首要前提在于通过科学的机制遴选出政治上靠得住、能力上能干事、群众信得过的村干部。但在实践中，村干部选任的公信力仍然不足，主要表现在：一是乡镇政府的不适当干预。由于村委会作为基层群众直选产生的自治组织，与乡镇政府之间不再是领导与被领导关系，乡镇领导担心村民选举的村委会不“配合”乡镇开展工作，少数乡镇政府可能会通过各种不合法手段插手村庄选举，从而影响选举的公正性与合理性。二是家族、黑恶势力操纵选举。主要表现为组建家族竞选班子，同时还吸收非常要好的同村其他成员参与；拉帮结派、互相利用，联合对付有实力的竞争对手；实行“围选”、“串选”，在投票时对已施惠的选民堵截到投票现场，观察投票情况等等。三是贿选现象较为普遍。一些村民为了“面子”或“出口气”，在选举中不惜重金贿选，以求击败对手；一些家庭不甚富有但具有影响力的村民，为了争取基于村庄权力带来的利益和工资报酬而参与贿选，以诸如低档烟酒、食用油或者少量现金等笼络人心。正是村干部选拔制度的运作中存在着上述痼疾，使得一部分人经由这些不正当渠道得以“当选”，从而为履职过程中的违纪违法埋下了伏笔。

4.干部激励制度。处于体制边缘地位的村干部权小责任重，“无根”成为村干部腐败行为的心理诱因。在当前体制下，村干部激励机制仍存在一些值得重视的问题。一是工资待遇普遍偏低。农村税费改革后，村干部工资报酬基本来源于县级财政转移支付，部分经济条件较好的乡镇以绩效工资形式有所增加，但总体上工资待遇水平仍然偏低。加之村干部补贴收入的地区差异较为明显[16]，导致一部分村干部心理失衡，热情下降，或者在农村“三资”上动歪脑筋。二是晋升渠道较为狭窄。目前，村干部在现有体制中仍处于边缘地位，这种体制边缘化身份使得村干部看不到前途。近几年，虽然一些地方（包括Y市）尝试从优秀村支部书记中竞争选拔乡镇领导班子成员，为村干部成长搭建平台，但名额极为有限，加之村干部受教育程度普遍偏低，期望通过招考进入体制内基本无望，因而难以获得职业上的长远发展。三是离任后的保障机制不够完善。近些年，一些地方在解决村干部后顾之忧方面进行了积极探索，如推行“一定三有”（即定职责目标、收入有保障、干好有希望、退后有所养），致力于解决村干部队伍人心不稳、动力不足和后继乏人的问题，但在现实运作中通常面临一些困难，缺乏行之有效的定期调资机制和积极稳妥的保障机制，多数村干部离任后并不能享有相应的社会保障，从而严重影响其工作积极性，一些人甚至萌生在岗“捞一把”的念头，导致铤而走险。

5.干部考核制度。目前各地已基本建立起针对村干部绩效的考核机制，但受压力型体制与经济发展至上观念的影响[17]，还存在一些问题亟待解决。一是考核内容难以细化。村干部绩效考核是包括德、能、勤、绩、廉等方面的综合性评价，在一些地方尽管考核内容基本涵盖了这些方面，但各项具体评价标准仍然显得过于笼统。尤其在“德”的衡量方面，上级政府对村干部的主观印象占据了主要地位，缺乏科学客观的标准，导致考核结果的可信度不高。二是考核指标有失偏颇。基层政府对村干部的考核往往过于偏重经济发展和部分硬性指标如计生工作、殡葬改革工作等，指标设定过于简单。三是考核方式不够科学。在对村干部的考核过程中，往往只看重村干部平时的办事效率、对上级布置的工作任务的完成情况、是否与上级党委政府保持一致等，而对村干部实际的工作缺乏深入调查了解，从而使村干部的实际工作得不到公正评价。四是考核结果难以应用。村干部是处于体制外的“边缘人”，一年一度的绩效考核与三年一届的村干部选举在很多层面并不完全配套，考核结果也仅仅只是存档备案，村干部的绩效结果与其是否留任关联度并不高，考核结果对于村干部个人发展无足轻重。绩效考核并未真正起到取优汰劣的激励作用，导致少数村干部缺乏工作动力，降低自我要求，致使违纪违法行为的发生。

三、村干部违纪违法的治理路径

村干部违纪违法问题的防治是一项关乎党群干群关系、农民切身利益以及农村社会稳定的系统工程，也是全面推进我国国家治理能力现代化过程中必须面对的一项重要课题。它要求我们必须始终以动态、系统、发展、整体的思维和视角去审视、思考，寻求解决这一问题的方案。

（一）构建基层治理的多元参与格局

由于当前我国农村社会资本发育不良以及税费改革后乡村财力严重弱化，导致社会协同与公民参与面临现实困境，使得基层权力格局仍以行政权力支配管理为主。当前，一方面要加强村内民主监督，重点要逐步推动乡村宗族角色的转变，充分挖掘宗族组织的积极功能。在同一村庄中，多宗族的存在往往能使村两委在做出决策时多方权衡，以寻求利益平衡，这在一定程度上有利于提升村两委决策的民意和公正的基础。与此同时，宗族之间的相互监督，往往使村干部能够在履职过程中谨慎行事，以避免使本宗族处于不利地位，这将在一定程度上有利于村内民主监督的发展。另一方面，要大力发展农村社会组织。当前在农村较为活跃的民间组织有三类：一是农民专业合作实体组织；二是农村社区建设中的新兴组织；三是服务农村居民生活的组织。首先要逐步完善农村民间组织的法律制度环境。当务之急是要解决因登记门槛过高、资金限制，或者因找不到相应主管部门而无法或不愿注册的现实问题。其次要鼓励并推动内生自发型民间组织的成长。由于共青团、妇联、计生协会等外部生成类组织行政化倾向较为明显，难以对村庄事务发表独立意见，与村两委形成制衡之势。而内生自发性民间组织如红白喜事协会、禁赌协会、各种庙会等，由于较少依赖政府，具有很强的自主性，但这类组织的规模及组织资源、行动能力相对有限，需要在政策、资金、人才等方面予以扶持，使其能充分参与村庄公共事务。只有形成内生自发型与外生型组织的良性互动，进一步增强村民与政府及其他治理主体的谈判能力，才能将村庄权力导入良性的运行轨道，防止因村两委独大而导致村干部违纪违法行为的滋生。

（二）规范并理顺“乡-村”关系、村两委关系

目前“乡-村”关系主要表现为两个极端：其一是村委会的附属行政化，主要表现为乡政对村委会的人事干预、对村委会的财务监控、通过派出机构指导村委会、通过对村级党组织强化对村委会的影响、通过目标管理等措施决定村委会的工作内容、利用项目资源对村委会进行调控等。[18]此外，“乡政村治”关系还带有浓厚的人际关系色彩，从而严重影响村民自治及村委会自身建设。[19]其二是村委会组织的过度自治，表现为不愿接受乡镇政府指导，力求摆脱乡政管理，对理应协助乡镇政府的事项持消极态度等。而村两委则通常在人、财、物等事项决定权方面出现问题，主要表现为要么村党支部包揽一切，村委会被边缘化；要么村委会孤军作战，党的领导难以实现。因此，在规范“乡-村”关系方面，当务之急是要大力推进“乡-村”关系的法治化。通过制定《村委会组织法》的相关实施办法，明确划分乡镇与村级组织的职责范围和利益边界，并对乡镇指导村委会工作与村委会协助乡镇工作的具体实施细则作出明确规定。同时，要明确乡镇非法干预村级事务及村级组织拒不履行协助义务的法律后果，保障乡镇与村治的协调统一。在规范村两委关系方面，要通过大力宣传《村委会组织法》及其相关法律法规，使村干部及广大村民明确村两委关系及工作职责，同时注重培养村干部的管理、协调和沟通技巧。此外，可尝试建立村两委向村民会议报告工作制度，以保证村两委工作在阳光下运转。

（三）探索搭建立体式监督网络

一是强化上级监督。要加强对各类涉农项目和涉地项目的监管。基层政府要建立科学的涉农项目库，实施项目审批评估制度，避免涉农项目和涉地审批的盲目性和随意性。建立部门联席会议协调制度，对涉农项目和涉地项目申报、审批、实施等环节进行严格监督，严把项目准入关。同时，建立涉农项目和土地项目公示制度，通过项目资金公示及相关信息的公示，避免“暗箱操作”。

二是加强村务公开和村民监督。要逐步完善村务公开的监督管理机制，通过严格分级分工负责，由乡镇基层政府统一安排部署，督促村务公开工作，乡村分级负责，责任落实到人。在监督体系的构建方面，通过村民自我监督、各级纪检、纠风、村务公开办的外部监督、审计监督、社会舆论监督进行有机结合，加强对村务公开的监督制约机制建设。要尝试引入村民直评村干部制度，不断探索村民监督的新途径。目前，江苏泰州地区在当地党委政府的支持下，已在六十多个乡村开展了村民直评活动[20]，即村干部首先述职，然后进入村民质询阶段，根据村干部的回答情况，村民进行匿名测评。这种村民监督方式既便于乡镇基层政府及村两委收集群众反映突出的问题，也赋予了村民作为村庄主人的主体地位；既对村干部施加了压力，同时也提升了村民的参与监督能力。

三是引入第三方监督。重点是尝试建立和完善村务监督委员会制度。2004年6月，党中央、国务院《关于健全和完善村务公开和民主监督的意见》明确要求，建立村民监督小组，具体负责村务监督工作。各地陆续进行了一些实践探索，其中建立村务监督委员会制度较为成功。同时要尝试引入村级账务第三方审计机制。2011年，浙江宁海县将村级财务审计从县农林局划归审计局，并成立农村集体经济审计中心，开展第三方审计。[21]实践证明，这一监督方式的引入成效十分显著，既推进了村级财务的透明化和规范化，同时也赢得了广大村民的信任。

（四）着力改革和完善“四大机制”

一是改革村干部培养和选拔机制。要加大教育培训的力度，创新教育培训的方式方法。在学习内容的选择方面，要根据村干部实际工作需要，以实用技术、法律法规和政治理论的学习为主，全面提高村干部群体的综合素养。要实施“请进来”和“走出去”相结合的战略，邀请专家、学者到村讲课，也可以以“村”为单位，组织村两委干部或后备干部到先进发达地区参观考察，“走出去”求学。要拓宽村后备干部的选拔培养渠道，严把村干部“入口关”，不断优化村干部的年龄、知识和专业结构，推动村干部群体整体素质不断提升。

二是积极出台村干部激励机制。要加大对村级组织的财政转移支付力度，在具备条件的地方可以尝试实施村干部工资镇财政转移支付制度，以保证村干部工资待遇稳步提升。要探索对在职村干部办理新型农村社会养老保险，采取社会统筹与个人账户相结合的基本模式、政府补贴和个人缴费相结合的筹资方式、养老补贴与新农保养老金相结合的养老待遇支付办法，使村干部退休生活得到保障。要解决好村干部群体的“出路”问题，通过多种方式拓宽村干部晋升渠道，让村干部“各得其所”，让实绩优异的村干部真正看到工作前景。

三是尽快完善村干部考核机制。要科学设置村干部业绩考核体系和各项指标的相应权重，以准确反映村干部工作绩效。要创新村干部考核的方式方法，既要发挥传统的村干部自评、组织考核、群众测评的优势，也要不断创新方式方法，使村民真正成为村干部的“主考官”。要抓好村干部考核结果的运用环节，以切实发挥绩效考核的应有作用。

四是创新村干部违纪违法的处置机制。要建立并完善村干部违纪违法风险预警处置制度和档案管理制度，以便及时预警和长期跟踪。要注重发挥查办案件的警示效应，对群众反映强烈、影响较大、带有共性的违纪违法案件，通过公开处理以警示观望者、教育旁观者。要妥善处置非党员村干部违纪违法问题，特别是要着力解决这一群体的违纪违法党纪不涉及、行政监察不适用，以至于无法纪可依的问题，从而将非党员村干部也纳入防治范围，为农村改革发展稳定提供坚强的队伍保障。

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责任编校 陈 瑶

Analysis of Influencing Factors and Related Measures in Village Leaders’Violation of Laws and Disciplines from the Perspective of Governance Theory——Based on the Research in Y City in West Jiangxi Province

XU Weihua (Department of Management Research and Teaching,Zhuzhou Institute of Administration,Zhuzhou 412011,Hunan,China)

Analyses of the 539 cases of violation of laws and disciplines by village leaders from October,2009 to March,2014 in Y City in West Jiangxi Province from the Perspective of Governance Theory have led to the discovery of following factors contributing to village leaders’violation of laws and disciplines:implementation of individual projects and promotion of urbanization,personal incentives and relationships of village leaders,lack of supervision over village leaders,autonomous management by villagers,publicity of village affairs,selection of village leaders,etc..A pluralistic participation pattern in the foundational management must be actively constructed,regulating the relationship between the commune and the village,between the two committees in the village.In this way a solid supervising network can be constructed,laying emphasis on reforming and improving the“four major mechanisms”,and prevention of such cases can be realized from the root.

governance theory;village leaders;violation of laws and disciplines

D262.6

：A

：1674-9170（2017）03-0066-11

2017-04-19

徐卫华（1976-），男，湖北洪湖人，株洲行政学院管理教研部副教授。