科层抑或市场？*——社会服务项目制下的政府行动策略

陈天祥,贾晶晶

科层抑或市场？*
——社会服务项目制下的政府行动策略

陈天祥,贾晶晶

公共部门的项目制已经从原来的财政领域溢出至社会服务领域，它突破了科层体制的碎片化障碍，呈现出常态化和过程监管的特点。作为一种介于科层与市场之间的混合形态，社会服务项目制运行中的激励与控制程度影响了政府在项目运行中的行为逻辑。在科层逻辑与市场逻辑的互嵌下，社会服务项目的目标一致性、资源依赖度、监管嵌入性强弱及其不同组合造成了政府游走于科层与市场之间的行动策略，最终改变了政府与社会组织之间的关系状态。

科层逻辑；市场逻辑；公共服务项目制；政府行动策略

一、 研究背景与问题的提出

通过项目制的方式进行社会建设，已经成为现阶段我国各级政府治理创新的重要手段之一。基层政府通过项目形式突破了原有科层体制的碎片化障碍，社会服务的供给由科层制向项目制转变。然而，项目作为一种市场化手段，在基层公共服务供给过程中并未始终呈现出契约化特点。通过经验观察发现，政府在引进公共服务项目过程中，有时采用市场化手段，有时则倾向于延续科层机制。2016年6月至9月期间，通过对F市N区GC街道的实地调查和参加30多个社会服务项目的招评标及实施过程，笔者注意到了一个颇为有趣的现象：在GC街道探索型社区项目中，街道政府对项目的影响较小，社会组织自行决定项目内容，政府与社会组织均按照合同来办事；在GC街道由上下级政府共同出资的项目中，政府对社会组织干预较大，行政命令较多；在另一些项目如“社区矫正项目”中，政府对服务的专业性并不在乎，关注更多的是项目的开展是否有利于更好地完成部门任务；但在一些创新性项目中，更多时候合同双方以合同外约定来推进项目，看似市场化的项目制供给又回到了类似于科层供给的老路。

为何社会服务项目制供给中，政府会呈现出科层与市场互嵌的行为逻辑？项目制一般指分税制以后中央通过转移支付的方式向下级政府提供资金支持的做法。学界关于项目制的讨论,主要有几方面：一是关于项目制的起源及特征，以分税制以来中央转移支付作为起点，对项目制的产生进行概括*渠敬东、周飞舟、应星：《从总体性支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》2009年第6期，第123—125页；周雪光：《项目制：一个“控制权”理论视角》，《开放时代》2015年第2期，第85页。；二是对项目制的运行机制以及项目运行可能的后果进行了分析，通过发包、打包与抓包的分级治理机制*折晓叶、陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》，《中国社会科学》2011年第4期，第131页。，项目重塑了中央与地方各层级政府间的关系，且这种分级治理机制改变了政府间的权责配置机制*陈家建、张琼文、胡俞：《项目制与政府间权责关系演变：机制及其影响》，《社会》2015年第5期，第11—24页。，也带来了一系列始料不及的后果*黄宗智、龚为纲、高原：《“项目制”的运作机制和效果是“合理化”吗？》，《开放时代》2014年第5期，第157—158页；桂华：《项目制与农村公共品供给体制分析——以农地整治为例》，《政治学研究》2014年第4期，第61—62页；周雪光著，程宇译：《通往集体债务之路：政府组织、社会制度与乡村中国的公共产品供给》，《公共行政评论》2012年第1期，第69—74页。。已有研究事实上表明项目制已经超出了其事本主义特性，国家治理通过项目确立了新的结构形态*渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》2012年第5期，第115页。。项目制本身也是一种发包体制，是在分税制以来收入集权的条件下，中央政府依靠“条线”来加强对下级政府的控制，强调的是一种“条条”的发包*周雪光、练宏：《中国政府的治理模式:一个“控制权”理论》，《社会学研究》2012年第5期，第73—75页；周黎安：《行政发包制》，《社会》2014年第6期，第3页。。这与周黎安提出的“行政发包制”内涵相近，两者均强调在原有科层体制之内嵌入一个市场化的发包体制，以此来解释我国政府上下级之间的互动关系*周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，上海：格致出版社、上海人民出版社，2008年，第54页。。“行政发包制”突出的是一种属地发包，体现的是“块块”关系。条线的项目发包与块块的行政发包构成了我国政府内部“横向竞争与纵向政府间互倚”的治理格局*史普原：《政府组织间的权责配置——兼论“项目制”》，《社会学研究》2016年第2期，第141—142页。。

虽然已有研究均强调项目是介于科层制(官僚制、雇佣制)与市场制(发包制)之间的一种混合形态，但关于政府何时使用科层逻辑、何时使用市场逻辑以及这种逻辑对政府行为产生了何种影响，“行政发包制”与项目制均没有进行系统的解释。同时，项目制早已溢出财政领域，成为基层政府社会治理领域一个重要的制度现象，并对国家与社会关系产生了重要影响*张琼文、韦克难、陈家建：《项目化运作对社区社会组织发展的影响》，《城市问题》2015 年第11期，第80页。，甚至呈现出政府对社会组织的项目制治理特征*王向民：《分类治理与体制扩容：当前中国的社会组织治理》，《华东师范大学学报》哲学社会科学版2014年第5期，第130页。。因此，项目制的解释逻辑也应该跳出单纯上下级政府间的单向度解释框架，兼顾横向的政府与社会组织关系而进行双向度分析。本文试图建立一个社会服务项目制的分析框架来回答:社会服务项目制何以呈现出科层与市场同时存在的特点，与财政领域的项目制有何区别？在何种情况下社会服务项目制体现出科层化逻辑？何种情况下社会服务项目制又偏向于合同制逻辑？科层与市场之间究竟是如何互嵌的？基层政府在这种互嵌中表现出了何种行动策略？

二、社会服务项目制的分析框架

(一)社会服务项目制的产生

项目制最早起源于财政领域，主要是由自上而下的财政再分配制度、财政的激励制度、市场化改革、政府提供公共产品和服务的需求以及绩效合法性的要求而产生的一种新的国家治理体制*渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，前揭文，第116—118页。。社会服务领域的项目制属于国家治理体制的一部分，其运作逻辑必然与官僚体系内部的治理逻辑密不可分。但由于社会服务本身的特殊性，致使社会服务项目制的产生与财政领域项目制的产生逻辑不同*管兵、夏瑛：《政府购买服务的制度选择及其治理效果：项目制、单位制、混合制》，《管理世界》2016年第6期，第26页。。总的来说，社会服务项目制的产生受以下几个因素的影响：

第一，社会服务项目制是绩效合法性逻辑在社会服务领域的延续。已有文献证明了改革开放以来中国政府的权威主要来自于绩效的合法性*杨宏星、赵鼎新：《绩效合法性与中国经济奇迹》，《学海》2013年第3期，第16页。。中国上下分治的治理体制决定了上级政府必须对下级政府进行激励才能产生较好的治理绩效，社会服务项目制作为一种新的公共服务供给方式能够满足这种绩效合法性要求,并已成为基层政府社会治理创新的重要抓手。

第二，社会服务项目制是政府职能转移的重要手段。因经济体制改革的深化而诱发的社会结构巨变和治理方式的重塑，要求减少政府对经济领域的直接控制，而将更多的精力投入到公共服务领域，并实现由全能型政府向有限责任型政府的转变。在这个过程中，一些地方政府将部分公共服务职能以合同外包的形式转移给社会组织，以解决“条块分割”体制的碎片化弊端，社会服务项目制应运而生。

(二)社会服务项目制的特点

美国项目管理协会(PMI)编写的《项目管理知识体系指南》(PMBOK®指南)中指出项目是一种临时性、阶段性的为完成特定服务或任务的努力。但在社会服务领域中，项目制供给模式是中国基层政府缓和社会矛盾、解决社会难题的手段。它不仅具有外包合同制的特点，而且也具有政府绩效合法性逻辑下的行政化色彩，是介于科层与市场之间的制度机制。与上下级政府间的项目制相比，社会服务项目制具有以下几个特点(详见表1)：

第一，社会服务项目制因社会建设的长期性而体现出常态化特征，其目标主要是缓和社会矛盾、对社会实行合法化控制，因此，政府对项目的监督往往是过程式的。

第二，社会服务领域项目制也存在两种运作逻辑，但内涵不同。纵向是权力控制下的科层化供给模式，横向是政府与社会组织之间的合同化供给模式，且纵向政府之间的权力关系往往会影响横向关系，实际反映的是权威模式与协商模式的交叉运行*[美]菲利普·库珀著，竺乾威、卢毅、陈卓霞译，竺乾威校：《合同制治理：公共管理者面临的挑战与机遇》，上海：复旦大学出版社，2007年，第46—53页。。

第三，相对于上下级政府间项目制中的上级拥有权责而下级只具有反控筹码而言*陈家建、张琼文、胡俞：《项目制与政府间权责关系演变：机制及其影响》，前揭刊，第4页。，在社会服务项目制中，外包的只是公共服务业务而非公共服务责任，政府为规避风险采取各种科层手段对社会组织进行控制，而社会组织则只能利用专业知识优势对政府进行反控制。

表1 上下级政府间项目制与社会服务项目制的比较

资料来源：作者自制

(三)社会服务项目制的运作：科层与市场的互嵌

在新公共管理运动的浪潮下，公共服务合同外包已经成为世界各国政府普遍采取的方式，但它是一种绩效为导向的合同外包*Lawrence L M. Performance-based Contracting for Human Services: A Proposed Model.Public Administration Quarterly, 2007, Vol. 31(1/2):130—158.。我国在社会发育不成熟和绩效合法性的潜在约束下，契约化的合作精神并未真正体现，项目的运行常常糅合了科层与市场两种逻辑。更多情况下，科层逻辑与市场逻辑是互嵌的。波兰尼(Karl Polanyi)最先提出“嵌入”一词，主要用于对市场与社会关系的分析，认为市场是对社会的“实体性嵌入”*[英]波兰尼著，黄树民译：《巨变：当代政治与经济的起源》，北京：社会科学文献出版社，2013年，第25页。。格兰诺维特(Mark Granovetter)则认为，市场是对社会的“形式性嵌入”*Gannovetter M. Economic Action and Social Structure: The Problem of Embeddness.American Journal of Sociology, 1985, Vol.91(3): 504—507.。但他们都强调了一个重要的现象，即社会与市场是无法隔离的，是互嵌的,社会服务项目制的运行就具有以上嵌入性的特点。威廉姆森(Oilver E.Williamson)从交易成本视角出发，对市场制、混合制和层级制进行了区分，并提出激励强度、行政控制和合同法制度是区别三者的关键维度*Williamson O E. Public and Private Bureaucracies: A Transaction Cost Economics Perspective. Journal of Law, Economics, & Organization, 1999, Vol. 15(1): 312—314.。但他认为市场制通过强激励、弱行政控制和司法争端解决机制进行自主适应，而层级制通过弱激励、强行政控制和企业内部争端解决机制而实现协同适应。公共服务项目制不完全等同于经济学领域的企业发包制与雇佣制，但在区分公共服务项目制究竟采用市场还是科层的问题上，威廉姆森的三维度分析框架给了我们启发：随着激励程度与行政控制的不同，政府的公共服务逻辑会发生变化。通过激励程度与控制程度的强弱组合，可以得到一个二维的矩阵图(详见图1)。

图1 社会服务项目制下的科层与市场互嵌逻辑

图1的左上角和右下角分别是科层与市场两个极端，右上角与左下角分别代表的是市场与科层互嵌的结果。社会服务项目制究竟是如何使得基层政府游走于科层与市场之间的呢？本文将激励程度与控制程度进一步细化，用目标一致性维度来测量激励程度，使用资源依赖程度与监管嵌入性来衡量项目运行中的控制程度。

第一，组织目标是提供指定与选择行动方案的准则，是决策与行动的方向与约束，可以提供辨识和评估特定的组织运作的准则，并指导行为、激励行为、标志行为、证明行为和评价行为*[美] W·理查德·斯科特、杰拉尔德·F·戴维斯著，高俊山译：《组织理论：理性、自然与开放系统的视角》，北京：中国人民大学出版社，2011年，第210页。。因此，基层政府与社会组织双方的价值目标与偏好是否一致会影响二者合作的策略*Najam A. The Four-C’s of Third Sector-Government Relations. Nonprofit Management and Leadership, 2000, Vol. 10(4):382—384。。基层政府自身的发展目标与社会组织作为理性经济人之间存在着目标分立的潜在压力：一方面，在社会服务项目制的供给模式下，作为委托人的基层政府有着整体上晋升的激励，目标趋向于以治理创新来解决社会问题；而社会组织首先要解决的目标是生存问题，二者之间存在目标的不一致。另一方面，在“条块分割”的政府管理体制下，各层级政府之间的目标也存在不一致性，这会对基层政府与社会组织各自的行动策略产生影响。

第二，组织对环境资源的依赖程度会影响其在运行过程中的权力支配情况，因此组织一般都选取受约束最少的途径协调同其他组织的关系，减少交换关系所带来的依赖性*费显政：《资源依赖学派之组织与环境关系理论评介》，《武汉大学学报》哲学社会科版2005年第4期，第452页。。根据交易成本理论，交易能否有效推行，要在依赖等级权威和指令的组织与依赖价格信号的市场之间进行选择*[美]威廉姆森著，蔡晓月、孟俭译：《市场与层级制：分析与反托拉斯含义》，上海：上海财经大学出版社，2011年，第95—120页。，这就决定了政府在社会服务项目中必须依赖组织之外的资源。资源依赖程度的大小决定了权力的大小，即依赖性较小的主体比依赖性较大的主体拥有更多权力，后者将处于不利地位*Epstein, E.M. Business Political Activity: Research Approaches and Analytical Issues. Research in Corporate Social Performance and Policy, 1980,2: 155.。政府对社会组织的资源依赖程度强弱会影响政府在与社会组织合作过程中的权力配置情况，资源依赖程度越高，政府在双方的权力配置中越处于劣势，越要加强对社会组织的控制以改变不利地位。本文将政府对社会组织的资源依赖程度划分为对社会组织的专业性依赖和项目绩效依赖两个层次。

第三，监管嵌入性反映了组织的控制强度。不完全契约理论从产权角度出发，认为由于信息的不完全和认识的有限性，导致完全契约事实上的不存在*Hart O, Moore J. Property Rights and the Nature of the Firm, Journal of Political Economy. 1990, Vol. 98(6) :1121—1122.。这就导致合同外的剩余控制权的存在和控制权的归属对参与双方的激励问题*Hart O, Shleifer A and Vishny R W. The Proper Scope of Government:Theory and an Application to Prisons, Quarterly Journal of Economics.1997, Vol. 112(4):1128.。政府在公共服务外包的过程中，只是将服务业务承包给社会组织，但提供公共服务的责任依然是政府，这也就给社会组织对社政府实施反控制提供了条件。因此，作为委托人的基层政府必然要对合同的履行情况进行监控。学者将嵌入性理解为个体多大程度上嵌入一个网络或个体是否为某个社会网络的一部分*Tsai L. Solidary Groups, Informal Accountability, and Local Public Goods Provision in Rural China.American Political Science Review. 2007, Vol. 101(2):356.。本文的嵌入性实际上就是指在政府监管过程中，是否将社会组织嵌入自身体制，并主要分为两个层次：一是对社会组织的结构嵌入，二是对社会组织的政治嵌入。后者指政府在监管过程中，是否将自身意志加入项目。嵌入性越强，政府对社会组织的控制程度也越强。

通过对以上三个维度的分析，本文认为上级政府、基层政府与社会组织之间各自的目标一致性不同，会导致激励程度的不同；资源依赖度强弱与监管的嵌入性将会影响项目运行中的权力分配与控制程度。在社区探索型服务项目中，公共服务相对于社区而言为增量，基层政府与社会组织的目标主要是保证项目落地并长期合作。此时，基层政府对社会组织的资源依赖程度较低，政府在权力配置中处于优势地位，因此在此类项目中政府对社会组织的控制力度也相应较弱。基层政府将公共服务项目的设计和实施全权委托给社会组织，此时社会服务项目呈现出强激励、弱控制特点，基层政府在此类项目运作中通过正式契约与社会组织合作，是市场导向的行为逻辑。

在政绩亮点工程项目中，公共服务项目承载了“晋升锦标赛”的功能，政府与社会组织之间的目标较为一致，双方都希望项目能成为“亮点”。在此类项目中，政府对社会组织的资源依赖程度较高，政府依靠社会组织的服务来保证政绩的延续性，致使政府在权力配置中处于不利位置；基层政府为了保证亮点工程绩效，往往在项目立项、实施过程中加入自身的意志，监管嵌入性较强，从而加强了对社会组织的控制。此时基层政府往往通过严格把关合同来实现对社会组织的控制，是将市场嵌入科层的逻辑。

在某些上级指定的社会服务项目中，因上下级政府间目标存在不一致性而抑制了基层政府的行为积极性。由于项目并非政绩亮点，因此基层政府对社会组织的专业性依赖和项目绩效较低，致使政府在此类项目中处于有利地位，同时社会组织在项目运转过程中往往接受上级政府与基层政府的双重财政支持，这降低了基层政府对社会组织的控制程度。此外，在此类项目中，大部分社会组织需要接受基层政府与上级政府的双重考核，因此，基层政府不便将自身意志强加在项目中，体现出一种弱控制的特点，基层政府通过与社会组织合谋来对上级政府实施反控，是一种将科层嵌入市场的行为逻辑。

在某些涉及综治维稳等领域的社会服务项目中，基层政府的目标是缓解体制内人员编制不足的压力，具有“官方背景”的社会组织只是为了“分一杯羹”，双方目标存在不一致性，政府对社会组织也没有实施强有力的激励。从控制程度来看，政府对社会组织的项目绩效依赖比较高，政府有通过控制来改变自身不利地位的动力；在此类项目中，政府将社会组织直接纳入体制的一部分，且在项目监管中将综治维稳的意志贯彻于项目始终，监管的嵌入性强。政府通过吸纳来控制社会组织，是一种科层导向的行为逻辑。

综上所述，社会服务项目制运作下政府的行为逻辑呈现出游走于科层与市场之间的特点(详见表2)。

表2 社会服务项目制运作对政府行动策略的影响

资料来源：作者自制

三、案例经验：游走于科层与市场之间的基层政府行动策略

GC街道是F市N区下辖的街道办事处之一。2009年6月，街道推出了旨在创新社会治理的“关爱GC”建设，由街道财政专项拨款成立“关爱基金”，用于社会服务项目的购买。到2016年，“关爱基金”已持续投入5 000多万元，购买了超过30多个社会组织的涵盖长者、城市社区、农村社区、企业及外来务工人员、青少年、社区矫正、心理援助等多个领域的社会服务项目*数据来源：GC街道历年“关爱GC”建设总结材料，内部资料。，项目化供给逐渐成为该街道社会服务供给的主导模式。

(一)“通过契约的合作”：强激励、弱控制下的市场逻辑

GC街道通过开发探索型社区服务项目来解决社区发展问题。在此类项目中，基层政府对社会组织的干预比较少，是一种“通过契约的合作”。具体表现为：第一，项目招标采取竞争形式，注重项目标书设计和项目团队建设；第二，项目内容的确立主要以有效解决社区实际问题为原则，而不是基于政府的主观意志；第三，项目评估以《“关爱基金”服务项目管理办法》为依据。

服务外来工子女的“爱心学堂‘合’你同行”项目就属于以上类型的项目。该项目的服务使用单位即L社区是外来人口聚居的社区，流动人口占总人口的63.98%，就读于该社区小学的本地学生与外来工学生比例为1:7，社区需要解决外来工子女的融入问题。由于有助于解决社区的实际问题，基层政府积极配合项目开展而非进行控制，总体上呈现出“通过契约的合作”特点。基层政府按市场逻辑与社会组织展开合作的原由主要有：

第一，基层政府与社工机构的目标一致。基层政府的目标是尽力让项目留在社区，从而解决社区外来工子女的融入问题；社工机构首要的目的是尽力把项目设计好并具体落实，并希望项目能持续下去，使自己站稳脚跟。目标较为一致促使双方有较高的激励，从而有动力开展合作。

第二，政府对社会组织的专业性依赖、项目绩效依赖均较低。由于“爱心学堂”项目没有涉及政府关键政绩领域，政府对项目的要求只在于活跃社区氛围，增强社区凝聚力，故而对社会组织的依赖度较低。GC街道某社区负责人表示：“反正社工来了，至少有一个好处就是它能活跃社区氛围，有活动搞嘛，我们欢迎它加入到社区中来。”(访谈记录20160708)由此可见政府对社会组织的资源依赖程度总体上较弱，这使政府在权力关系中的位置较为有利，因而政府对社会组织的控制力度也较低。

第三，监管的嵌入性较弱使政府对社会组织的控制程度亦较弱。在社区探索型项目中，社工机构只要按合同要求做即可达标，街道没有将自身意志嵌入项目，也无需对社会组织进行人员吸纳。社区某负责人说：“我们对具体的项目形式会推荐一下，但整体内容还是由机构(指社工机构)来写，最终项目的发展方向也比较倾向于机构所设计的项目内容。”(访谈记录20160708)这表明政府对社会组织的结构嵌入与政治嵌入均较低，基层政府呈现出市场导向的行动策略。

(二)“通过合同的控制”：强激励、强控制下的市场嵌入科层逻辑

在政府创新社会治理的初期，公共服务外包的形式往往不是竞争性的，是一种政府对社会组织的单一采购。更多情况下，社会服务项目是由基层政府部门与社工机构共同设计或共同研发的。随着时间的推移，代表政府政绩亮点的公共服务项目中，基层政府的行为逻辑发生了转变，开始通过合同来对社会组织实施控制：由单一采购转向“邀约”竞争购买，逐渐加大“邀约”力度；由合同外约束转向合同内约束；扶持社会组织发展的同时加强对它们的控制，提高验收标准，整体上呈现出一种市场对科层的嵌入。这些变化皆缘于项目的激励与控制强度发生了变化。

首先，目标一致使政府有动力将服务内容深化。“企业创享家”项目是“关爱GC”建设的七大主题中心之一，以“关注企业、关爱人”为宗旨，为企业及其员工提供各类服务。2012年，B机构理事长受政府职能部门邀请一起设计和研发企业社会服务的形式，“企业创享家”项目由此而来。该项目作为GC街道社会治理创新的一大亮点工程，有利于实现良好的治理绩效预期和树立良好的地方声誉，因而受到政府的高度重视。承接该项目的B机构也有着与街道一致的目标，因为项目的开展有利于增强组织的服务能力和提高组织声誉。因此，双方均具有做好项目的强激励。

其次，政府对社会组织的项目绩效依赖与专业性依赖均比较高。由于B机构开展的企业社会服务是街道整个社会治理创新中的亮点，为了避免不确定性和政绩风险，政府不愿轻易更换项目承接方。虽然该服务项目一年一投标，但B机构连续多年中标，这是因为在GC街道能够开展企业社工服务的机构中，B机构的专业性最强。由于社会服务多为软性服务，难以事先准确界定服务标准，合同双方经常通过合同外约束来推进项目，B机构借此不断调整具体的服务内容和标准，这使政府不断承受项目调整的潜在风险。因此，政府有强控制社会组织的动力。

最后，监管的结构嵌入和政治嵌入均较强。由于“企业创享家”项目的“亮点”作用，在服务过程中，政府的监管是过程式且嵌入式的。每个主题中心的服务运营都由政府建立的社工中心与社工机构协同推进，社工机构几乎成为社工中心的“运营部”，监管的结构嵌入较强；而对项目的运行，政府始终将“留住企业、留住人才以稳定GDP”的意志贯穿在服务始终，以对项目发展方向严格把控，体现为较强的政治嵌入，导致政府的控制力度也较强。

由此，政府在此类项目中既巧妙运用市场的逻辑摆脱自身对社会组织的依赖，又运用科层式的监督与检查把控项目发展方向，以实现绩效的合法性。为了控制风险，政府在监督中加大考核力度，提高验收标准，甚至在某些情况下降低招标门槛，邀请多个社工机构参与竞标，降低对某个社会组织的依赖程度，是一种“通过合同的控制”策略。

(三)“通过合谋的合作”：弱控制、弱激励下的科层嵌入市场逻辑

针对上级指定的社会服务项目，基层政府的行动策略开始发生变化。在F市，不少社会治理创新项目由街道开始，被上一级政府(区政府)吸纳，然后自上而下予以推广。其中，“职工·家”项目就是一个典型。基层政府对此消极应对并与社会组织结成联盟，是一种“通过合谋的合作”策略，具体表现为项目招标中的倾向性选择、项目执行中的合同外约束和项目运行中的合作式反控等科层嵌入市场的行为逻辑。

之所以出现上述局面，首先是因为项目参与各方的目标不一致。本属于GC街道的政绩亮点一旦被上级政府自上而下推行，基层政府和相关服务承接机构的积极性就会大打折扣。B机构通过竞标获得了街道层级的“职工·家”项目的执行权，但由于该类项目是由N区总工会自上而下推动的，且将区级“职工·家”建设以项目形式打包给了一个社工机构，这就意味着B机构要面对承接了区级“职工·家”项目的社工机构同行的验收。对此，B机构项目负责人深表不满：“从2015年开始，我们就面临多头领导的问题。评估上我们面临两套标准：一是区总工会的标准，二是街道‘关爱GC’的标准。而且我们的评估资料是要交给执行区级项目的机构来审核，大家都是同行，我们心里不平衡。”(访谈资料20160811)由此可以看出，基层政府与上级政府的目标差异挫伤了基层政府和社工机构的积极性，促使两者结盟对付上级政府机构。

其次，基层政府在项目实施中的控制力较低。这缘于两个方面：一是政府对社工机构的专业性依赖与项目绩效依赖均较低。由于此项目的推行由N区政府自上而下推行，GC街道只是负责执行。此外，承接该项目的社工机构并非无可替代，因此，政府对机构的依赖度较低。二是社工机构对GC街道的资源依赖度也较低，由于“职工·家”项目由N区总工会自上而下推行，项目同时接受上级政府的奖励资金和街道政府的“关爱基金”，因此，社工机构对GC街道的资金依赖较低。以上两个原因，都导致GC街道的控制力度较低。

最后，GC街道在项目监管中的结构嵌入与政治嵌入均较低。由于承接服务的社工机构得到了双重资助，因此，在考核过程中，社工机构需要向两个资助方提交项目执行进度表，并以区总工会规定的指标为主要的考核依据。GC街道“关爱基金”在本项目中的资助只能用于人员经费，不能用于活动经费，这使GC街道难以将自身意志嵌入项目执行和监督中。此外，在实际运行过程中，N区总工会要求各个镇街“职工·家”机构直接向其递交汇报材料，从而降低了街道对社工机构进行结构嵌入的可能性。这样，GC街道对社工机构的控制力被削弱了。

因此，在新的项目周期中，GC街道鼓励B机构承接所有的“职工·家”项目，前提是它需要配合GC街道从事一些部门职能工作。为此，街道总工会明确规定其中一个社工兼顾项目与街道总工会的工作，并要求社工机构在向区级工会递交材料前(包括微信公众号等)，需先期接受街道总工会的审核。街道总工会与社工机构通过结盟实现对区总工会的反控，是“通过合谋的合作”，基层政府呈现出科层嵌入市场的行为特点。

(四)“通过吸纳的控制”：弱激励、强控制下的科层导向逻辑

在社会发育不良的情况下，大量具有官方背景的社会组织承接了社会服务项目，其最主要的目的是通过承接服务而解决体制内政府人员紧缺的问题。在这一目标的左右下，基层政府的行为逻辑表现为“通过吸纳的控制”：一是以解决组织人员短缺为目标，代替了真正的项目服务目标；二是以吸纳社工机构工作人员代替了与社工机构的平等合作；三是以完成部门职能任务代替了项目的专业性任务。

第一，目标不一致导致基层政府和社会组织的积极性均较低。在维稳及综治领域，引入社会服务的初衷是维持社会稳定，降低治理风险，而基层政府则欲借助引入社工机构而解决人员短缺的问题，社工机构承接此类项目的主要目的却是获得组织更大的生存空间，双方在目标上存在不一致性。2009年，社区矫正工作由公安机关移交到司法机关，目的是更好地利用司法机关所拥有的资源优势，深化社区矫正服务。然而，GC街道司法所却无法提供充足的人力资源。从2012年至2015年，GC街道社区矫正对象中，全年在管人数从49人增长到90人，非全年在管人数由118人增长到200人*数据来源：《GC街道社区矫正采购社会服务项目内容及费用分析》，2016年7月。。按相关规定，至少20个社区矫正对象要配备一名专职人员，但事实情况却是“我们的人员流动性很大，目前专门负责社区矫正工作的只有一个专职人员。因为涉及到执法工作，所以还是公务员编制的比较好。但编制问题在街道一级本来就很难解决，因此，我们也希望通过购买项目来解决人手不足的问题”(访谈记录20160706)。在人手严重不足的情况下，基层政府与社工机构穷于应付，谈何项目激励呢？

第二，从资源依赖程度看，基层政府对社会机构的项目绩效依赖程度较高。2011年，GC街道成立社区矫正教育基地，以政府购买服务的方式提供相关服务，“风信子”项目由此产生。这种方式得到广东省司法厅的肯定，也成为GC街道又一个治理创新的“亮点”。因此，GC街道对“风信子”项目的绩效依赖度也较高，政府在权力分配中处于不利地位，基层政府自然也会加强控制保证项目绩效的延续性。

第三，从监管的嵌入性看，基层政府的结构嵌入与政治嵌入均较强，这使政府的控制力度大大加强。“风信子”项目只是司法所为了做社区矫正而开展的项目，以项目来辅助部门职能工作的开展，将项目人员当成司法所的工作人员，政府对社会组织的结构嵌入较强。此外，社区矫正项目涉及综治维稳工作，政府不敢掉以轻心，在项目执行和监督中的政治嵌入非常强。由此，基层政府将社工机构吸纳到自身体制，既加强了对社会组织的控制，同时保证了项目的发展方向在自己的控制之内，此时基层政府采取的完全是科层导向的行动策略。

四、结论与讨论

本文试图通过项目制运行中的激励程度与控制程度来解释政府的行为逻辑。通过对GC街道开展的30多个公共服务项目的剖析，对政府在社会服务运行中的行为选择进行了类型学划分。本文提到的基层政府主要是指街道办事处，它是公共服务项目最终落地的地方，也是各个行为主体接触最频繁的地方，因此在街道这个场域中分析政府的行为策略具有典型意义。

项目制成为近年来学界讨论的重点，学者们强调项目制是在原有科层体制内部嵌入了市场化的发包体制。但已有研究忽略了介于科层与市场之间的项目制究竟是如何导致基层政府行为发生转变的，基层政府又是如何在科层逻辑与市场逻辑之间进行转换的。事实上，社会建设的长期性决定了社会服务项目制常态化和过程监管特点，契约化的公共服务外包并未能直接约束基层政府的行为，反而在一定程度上成为政府控制社会组织的筹码。在社会发育不良的环境下，社会组织一方面没有足够实力与政府讨价还价，另一方面也未受到行业约束而提升专业性，最终加强了它与政府之间不对等的资源依赖。基层政府的行为策略也并非一成不变：在涉及政府绩效的项目中，政府不惜任何代价加强对社会组织实施控制；在没有涉及政府“亮点”工程的项目中，政府的行为才可能趋向于市场的逻辑。项目推进的程度不同，也会改变政府与社会组织之间的力量对比，从而使政府迅速做出反应，及时调整策略。政府的行动策略同时受到制度环境的影响，如何保证社会服务项目能在中国式官僚政治体系中正常运转且避免政府对社会组织的控制，以真正实现社会力量对公共事务的自主和平等参与，时至今日，仍是一个悬而未决和需要努力探讨的话题。

本文的案例发生地是珠三角发达城市，基层政府具有较雄厚的财力用于购买社会服务，案例所涉及的社会组织以社工组织为主，这就决定了本文结论的外推空间。此外，本文重点关注科层与市场究竟是如何互嵌而导致政府的不同行为策略。在公共服务外包中，社会组织应如何应对政府的行为策略以及具有何种行为选择，也是探讨政社关系的重要组成部分。合同双方的各种行动策略会造成政府与社会组织之间关系的何种变化，以及这些关系形态会造成何种后果，都有待深入研究，需要学界同仁共勉。

【责任编辑：杨海文；责任校对：杨海文，赵洪艳】

2017—01—04

陈天祥，中山大学政治与公共事务管理学院(广州510275)； 贾晶晶，中山大学政治与公共事务管理学院 (广州510275)。

10.13471/j.cnki.jsysusse.2017.03.017