科层组织如何回应复杂社会需求?——G省共建共治共享中的组织形式创新

宋 锴 业

(1. 中山大学 政治与公共事务管理学院, 广东 广州 510275; 2. 山东大学 政治与公共管理学院, 山东 青岛 266000)

一、 问题的提出

政府科层组织如何回应日益多元和复杂的社会需求是中国国家治理过程中面临的重要挑战。传统的国家治理脱胎于计划经济时期的总体性社会结构。彼时,社会分化程度有限,社会诉求单一且一致性程度较强,公众的主要诉求是满足自身的物质生活需要[1]。与之对应,作为实现国家治理任务的科层组织体现了对效率的极大偏好,其改革轨迹遵循着效率优先的价值逻辑[2]。“社会普遍的经济物质需要”与“科层组织效率导向”的一致性促进了科层组织与社会诉求间的双向渗透、互为依托[3]。随着市场化、全球化和信息化的“三化共时态”,新的社会力量发育导致社会分化并带来复杂社会需求,不同群体、不同民众的社会需求具有显著差异[4]。社会需求的转变促使国家治理转型,要求国家治理寻求更开放的体制以灵敏地回应社会需求。近年来,共建共治共享和社会治理社会化等治理理念的提出,彰显国家治理转型对科层组织转型的强力要求——即要求科层组织有效回应复杂社会需求。

当前,复杂社会需求具有显著特征:首先,主要是以保护个人权利为前提,核心是突出以个人为中心的权利和价值观念。民众不再仅仅关注经济诉求,而是愈来愈关注政府在提供和改善公共服务、回应社会诉求等方面的绩效。其次,这些社会需求常常通过网络和信息通讯技术(ICT)或其他信息传媒来表达,没有显而易见的意见中心,也没有显性的组织载体[5]。复杂社会需求对政府部门在持续提供服务和应对不可预测的风险等方面有更高的协同要求。为了满足不同的需求,科层组织内部有大量协调任务,此时,按标准操作程序建立的等级式的科层组织力有不逮。科层组织的组织形态往往是封闭式的结构,随着社会复杂性的增长,科层组织的任务执行过程中反而需要突破闭塞、分工明确的组织结构。由此,科层组织治理面临着两个过程:一方面,科层组织的规模日益增强;另一方面,社会的剧烈分化及其产生的复杂需求使得科层组织与复杂社会需求产生了巨大张力。已有研究注意到科层组织通过各种策略回应日益复杂的社会需求。但我们从一些前沿的学术成果中不难窥见这些行为的异化,主要表现为,以赋权为表征的治理方式不能有效容纳日益增长的复杂社会需求[6]。这引出了本文的研究问题:当代中国,从相对同质化的社会诉求到复杂社会需求的转变,政府科层组织与复杂社会需求之间的关系出现紧张,科层组织如何有效回应复杂社会需求?

本文以G省共建共治共享的社会治理创新实践为例,探讨政府科层组织回应复杂社会诉求时,如何通过一系列有针对性的组织设计化解潜在风险。笔者对G省共建共治共享的上述改革过程进行了长期跟踪,尤其详细关注了该项改革在G省的市、区、街道不同层次的实施情况以及开展过程。同时,课题组也是G省下辖市、区、街道共建共治共享治理改革方案的参与者,一定程度上介入上述方案的实施过程,这使得我们有机会近距离观察政府科层组织的运作逻辑,深入理解政府科层组织面对社会情境的行为过程。笔者收集了前述改革的一手资料信息,包括政府文件、政策法规、专家报告、行动方案等资料,并与G省下辖不同市区政法委、社工委的领导干部和工作人员、街道和居委会的工作人员进行了数次访谈,形成了丰富的田野观察记录。

二、 文献回顾与分析思路

1. “总体治理”抑或“现代治理”

在经典研究特别是发展社会学的研究中,大量研究关注科层组织在经济社会发展中的关键作用[7],讨论处在不同情境中的科层组织运用不同策略完成国家促进经济增长或社会稳定等硬性的、总体性的治理目标。在目标完成过程中,上级通过对人事、财政调控对下级形成管控,因而下级组织通常会努力完成上级交待的任务,如通过各种宣传与动员[8]、高位推动[9]等。当科层组织的任务艰难且有强激励的情况下,可能发生科层组织的共谋[10]、选择性执行[11]等。与此同时,众多研究从提高科层组织效率角度分析改革的可能措施。尽管许多国家的科层机构在过去几十年中经历的改革尝试大相径庭,但大多数都是在新公共管理、电子政府、更强的绩效导向和行政机构重组的范畴内讨论的。这些文献表现出对效率导向的科层组织改革的兴趣[12]。这些研究大都有一个基本背景,即从国家总体性治理的角度出发预设科层组织在完成赶超增长的组织任务,这使得已有研究更为关注的是科层组织与市场的互动关系。随着“市场—绩效”的神话被打破[13],由市场化发展所带来的社会诉求的日益复杂化对国家治理提出了新的要求,因而后续的研究增加了科层组织如何回应社会诉求的讨论。

2. “自己生产”抑或“对等契约”

一般而言,在理想类型层面,存在等级架构(自己生产) 与对等契约(外部购买)两种组织治理形式[14]。当国家的宏观制度环境日益强调回应社会需求时,科层组织往往会注重发展社会组织和强调社会组织的不同功能角色来解决自身在回应复杂社会诉求中所遇到的改革难题。关于这一方面的研究工作已有丰富的文献积累,研究者从科层组织与社会组织互动的角度着眼,假设科层组织对社会组织的稳定偏好,并认为后者在不同领域具有不同的行为举措。其结论是,社会组织不容易受到官僚主义的束缚,更能适应多样化的社会诉求,提供多元、异质的公共产品与公共服务。但人们大多将社会组织看作是悬浮于政府科层组织之外的“服务之手”[15]。社会组织主要是围绕科层的治理目标开展活动。这些研究关注的是科层组织如何通过社会组织实现对社会诉求的回应,本质上是科层组织借助另外一个组织形式实现自身的组织目标[16]。之所以形成这种思路,主要是考虑到交易特性。由于缺乏强激励和低强度的验收机制,科层组织承担着较高的制度生产和创新风险,社会组织成为科层组织规避风险的重要机制,两者结合会形成风险共担式的组织网络以最大限度地规避风险[17]。

3. “自我变革”抑或“外部汲取”

目前,一些研究意识到国家治理转型背景下,科层组织对社会诉求的回应[18]。研究者意识到,随着经济社会事务复杂性激增,通过一致性政策实现经济社会治理目标的可能性不断下降。科层组织不仅仅受到经济与政策激励,同时也面临着回应社会需求的约束。相比之下,更多研究关注科层组织如何借助其他治理机制来回应复杂的社会诉求,进而讨论科层组织治理与其他治理机制(如发包制、项目制)的融合及张力,即以技术治理取代整体性的改革逻辑,以规避可能的组织创新风险。例如,中央围绕着公民参与建立了明确的规则文本,然后在推行过程中,借助简单的发包机制将目标分解到地方,以引导科层组织在社会治理过程中回应公民诉求。但由于目标导向与等级权威两种要素间存在着不可消除的内在张力[19],简单地将其他治理机制的要素引入科层组织,还可能干扰原本浑融一体的治理形态[20]。科层组织的目标任务和社会诉求不同时,也易发生争执。

回顾近年来的科层组织的研究及其理论转向可以发现,学者们在讨论科层组织与社会的互动时,集中历经了以下过程(见图1)。

4. 复杂情境中的科层组织:分析框架与理论基础

面对前述三种逻辑的局限,本文尝试从组织学的视角出发,分析当代中国科层组织在复杂社会情境约束下的组织行为。科层组织会系统地朝着给定环境的更高性能形式发展,并在这一过程中呈现出两种组织特性:一方面,在长期的历史发展过程中,政府科层组织不同维度要素的组合模式具有一定的稳定性,组织在长期运行中已经形成相对均衡的权力配置结构与普遍认同的行为方式,这些内化为科层组织的组织惯性,整体科层组织模式并不会轻易改变[21]。另一方面,科层组织在外部环境的压力下可以发生变形,这些变化是与科层组织面对社会环境压力时的选择有关的,现存的组织都有能力以合理的和理性的方式适应环境的变化。近年来的一些研究展示了科层组织的这种可能[22],研究发现科层组织不仅仅是改革的被动接受者,他们也可以采取多种形式应对社会环境转变。综上可知,科层组织对复杂社会需求引起的变革性回应表现为稳定性与适应性的张力和调适。组织稳定性强调的是组织结构的稳定性,科层组织会利用惯常的运行方式去整合或抗拒外来的变革;而组织适应性是指科层组织会进行结构上的调整,以应对环境的挑战,即改变自身以回应社会需求的变化。上述分析源于两种竞争性的组织理论。自20世纪90年代开始,因科层组织无法适应民众需求增多的效能要求,组织领域的经典研究对科层组织认识呈现“转型论”与“消亡论”两种解释。前者认为,科层组织终将会消亡[23];后者则认为,科层组织无论如何也不会凋敝[24]。在上述基础上,既有研究呈现二元论范式,多数研究强调组织所呈现出或稳定或适应的两种特征。两种立场、观点截然分明与认识割裂导致我们对政府科层组织的运作机制分析缺乏纵贯的研究视角。从侧面反映出既有研究对政府科层组织居间行为的忽视。本文指出,政府科层组织的改革在同一时空结构中既可能形成相互促进的关系,也可能发生抵牾——这两种情况恰恰是当前科层组织回应复杂社会需求时可能遭遇的瓶颈所在。

三、 政府科层组织回应复杂需求的多重机制

本文的案例来自于G省的共建共治共享的改革实践。自党的十七大提出社会建设以来,中央提出建设“政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”(党的十八大),以及“激发社会组织活力”(十八届三中全会)等政策导向。党的十九大提出“打造共建共治共享的社会治理格局”。在此背景下,各级政府对社会需求的回应表现出更积极的态度。本文以当前各地广为实行的共建共治共享实践为例来探析科层组织回应复杂社会需求的基本逻辑,基于两点原因:第一,共建共治共享是科层组织与社会沟通的重要渠道。表面上,共建共治共享与促进经济增长和维持稳定等总体性治理任务一样,是科层组织达成国家自上而下的政策目标。然而两种治理任务对政府组织的要求不同。共建共治共享本质是科层组织对自下而上的社会诉求的回应,其目标导向是向下负责;而总体性治理任务多是向上负责[25]。从这一角度看,共建共治共享是观察政府科层组织对复杂社会需求回应的重要视窗。第二,共建共治共享看似简单,但背后涉及复杂科层组织的制度环境,折射了现有科层体系面对“社会”的基本逻辑,有助于研判科层组织对复杂社会诉求回应时面临的制度支持与约束,对理解科层组织在国家治理转型背景下如何应对复杂社会诉求具有重要作用。具体而言,G省共建共治共享改革主要从三个方面展开。

1. “做加法”:组织目标的叠加设置

在G省拟定的《关于在营造共建共治共享社会治理格局上走在全国前列的行动方案(征求意见稿)》(以下简称《行动方案》)中,共建共治共享包括三个方面目标:第一,加强平安G省建设(健全社会治安防控体系、健全矛盾纠纷预防化解体系等);第二,加强多元共治(健全基层治理体系、健全社会治理人人参与体系);第三,加强社会治理法治保障(加强社会治理地方立法、推进依法行政等)。按上述方案,负责政法工作和社会治安综合治理工作的政法委成为共建共治共享的主管部门。省级层面的任务传达到市、区(县)级政府后,对总体性治理目标(维持社会稳定)的设置一直未减弱,甚至有增加的趋势。S市制订的《关于在营造共建共治共享社会治理格局上走在全国前列的工作方案》承袭了G省的行动方案并进行细化。显然,共建共治共享的本意是回应自下而上的社会需求,但实践中,科层组织通过目标设置过程对回应社会诉求的治理意图进行软化。

首先,《行动方案》中体现的“三共”治理的目标既包括共建共治等回应社会期待和需求的现代性治理目标,同时还设置了维持社会稳定等硬性的、总体的治理目标[26]。从省级层面的政策到市区层面,维持社会稳定等硬性的、总体性的治理目标在不断得到延续。S市在共建共治共享的改革中就设置了健全维护公共安全体系、健全社会治安防控体系、健全预防化解矛盾纠纷体系等总体性的治理目标。到了街道层面,根据《FY街道打造来S市人员共建共治共享社会治理格局工作任务分解表》,街道需要加强预防和化解社会矛盾机制建设,其旨在以综治办(联谊会)、司法所(司警联调、首席调解)、派出所(司警联调)为牵头单位,稳定社会秩序。这种目标设置的混淆导致基层部门有选择性地执行政策,政法部门的工作重点仍然偏向于对社会治安与社会不稳定事件进行干预。访谈过程中,区委区政府领导形象地表现出了这种目标设置的问题:“因为省里和市里的文件都是政法委在做,(他们)把稳定这一块放在前面,所以我们对标省、市,也把稳定工作放在了行动方案里……但这能算是共建共治共享的核心工作吗。”(访谈编号:LH2018072401(1)访谈编号由访谈地点、访谈日期和访谈序号组成,以访谈编号LH2018072401为例,“LH”表示在LH区获得的访谈,“20180724”表示访谈日期,“01”表示访谈当日进行的第一份访谈。)

其次,“共建共治共享”的改革要求政法委承担更多职责和解决纠纷的义务,却并没有给予更多资源。因而,政法部门在目标设置的过程中还是希望将共建共治共享的责任转移给其他部门。按照S市共建共治共享治理创新的重点任务和责任分工,政法委牵头的重点任务是严防社会风险;而“创新工青妇等群团组织参与社会治理”和“建立健全公众参与决策机制”等治理目标则由市委办公厅、市政府办公厅和市民政局等牵头。可以发现,一方面,为回应复杂社会诉求的增长,组织试图增加对社会诉求回应有关的政策制度设计,鼓励政府回应社会;另一方面,又限制社会诉求回应的力度。这种目标设定过程与“目标替代”不同。米歇尔斯发现,许多组织在运行中背离其原定目标而追求与原目标相悖的目标,进而提出了目标替代描述这一组织现象。在本文讨论中,政府科层组织回应社会诉求的逻辑更为复杂:一是组织的目标设定过程中有着回应社会诉求的现代性目标,但用总体性的治理目标叠加在原本组织意图之上;二是组织的目标设定过程中,组织目标不变,但实施部门发生了变化。

2. “做减法”:项目化运作对组织结构调整的消解

不只是在目标设定过程,还可以从共建共治共享的推进技术来分析科层组织应对社会诉求的基本逻辑。按照G省制定的《在营造共建共治共享社会治理格局上走在全国前列实践创新项目实施方案》,G省将采取项目化推进的方式,分阶段、分批次推进实施重点创新项目。S市委政法委的一位副书记表示,这种以项目化推进在营造共建共治共享社会治理格局上实质上是解决了“怎么做”的问题(资料编号:XW181222-WYK)。为此,S市委政法委研究制定了《关于开展营造共建共治共享社会治理格局走在全国前列实践创新项目的实施方案》(以下简称《实施方案》),以项目化推进S市营造共建共治共享,即遴选15～20个项目进行重点扶持。可以发现,G省对于共建共治共享的实际运作是把关乎社会的异质性和多元性的需求化约为“事本主义”的创新项目,借助项目回应社会诉求。

那么,这种集中于技术和形式调整的改革是否与社会诉求进行了有效对接呢?首先,成立项目的本意是力图在正式部门之外,超脱地完成一项明确的目标[27]。S市《实施方案》指出申报社会治理创新项目的重要条件是,必须围绕解决S市社会治理中的热点难点问题和突出短板,重点关注维护公共安全、社会治安防控、预防化解矛盾纠纷等不同领域。这些项目主要是与政法委系统有关的公共安全、社会治安等领域。关于这一点,NH区社工委的一位副主任谈道:“用项目(促进共建共治共享)也没错。但是培育项目、孵化项目里面出现了一个问题,就是这些项目全部是传统项目,法院的、检察院的,司法改革的那些项目。”(访谈编号:NH2018082801)因此,在该副主任看来,虽然做项目有利于回应民众诉求,但这些项目没有较多涉及到成效性的指标。“所谓成效性指标是指这个项目推动什么样的改变。社区的环境的改变、服务对象的改变、社区干部的改变,以及解决了居民的哪些具体问题,满足的那些需求是不是迫切的。”(访谈编号:NH2018082801)

临床护理：膝关节有胀痛感，应及时给予有效的消炎止痛治疗，以控制症状［3、4］，如注射完后给予患处冷敷以消除先期的胀痛，还要嘱患者行适当的功能锻炼，保持关节活动度。注意观察膝关节有无肿胀、疼痛、膝关节围皮肤有无红肿及皮温增高，观察膝关节是否存在关节功能障碍及僵硬，如有，了解其发生原因，关节肿胀患者，给予抬高患肢，冰块冷敷，卧床休息等措施缓解症状，待症状消退后指导患者下床行康复锻炼。

其次,用项目化推进共建共治共享具有较强的体制内特征,项目的申报、使用以及细则由行政部门定义,审批也主要由组织内部完成。例如,S市《实施方案》对实践创新项目的实施步骤作了明确要求,分为单位推荐、组织评审、审批公示等项目选定阶段,试点先行、指导扶持、检查督导等项目实施阶段,以及组织验收、总结提升等项目总结共三个阶段。从2018年9月以来,共收到63个社会治理实践创新申报项目。其中,涉及社区治理的项目数量最多,达到18项。在上述项目推进的不同阶段,S市对如何将项目推进与社会诉求进行对接有着明晰的规定,实践创新项目实施过程中,将充分引入社会参与。比如,聘请第三方专业机构监测评估项目推进情况;邀请有关专家学者担任项目顾问;邀请人大代表和政协委员等参与项目评议,提出意见建议。

政法部门推进的社会治理创新项目具备一定的共建共治基础,但在实际执行中,承接项目的部门主要围绕上级的指挥运作,公众需求及其表达与科层组织之间的有机纽带较弱。L区从事共建共治共享的工作人员也表示:“这些项目批准、审核主要是完成多少个案,主要看的是项目数量,实际上公众有没有真的参与进来,他们的需要是不是、有没有体现在这里面,还要打一个问号。”(访谈编号:NH2018122803)总的来看,当外界环境发生变化,急需结构调整以回应复杂社会诉求时,科层组织惯性常驱动组织在以往的治理经验中寻找最熟悉的工具来应对。通过对项目制和发包制等的应用,组织结构变革转化为治理技术问题。

3. “无做法”:自上而下的组织需求对公众需求的“吸纳”

在具体的实施运作过程中,市、区、街道会根据省级层面的要求进行具体的共建共治共享改革创新。G省《行动方案》明确指出:要从加强平安G省建设,加强多元共治,以及加强社会治理法治保障等三个方面促进共建共治共享工作的实施。S市根据《行动方案》制订的《关于在营造共建共治共享社会治理格局上走在全国前列的工作方案》承袭了同样精神,区别在于:S市意识到了总体性的治理目标的设置可能对共建共治共享的偏离作用,因此将政法委负责的社会治安稳定的目标后移。S市下辖的LH区在行动方案设定中则是对上级方案的补充。“省里和S市下发的文件规定了共建共治共享的重点任务、责任分工还有牵头单位。我们当时拿到市里的文件后,就把市里的行动方案修改了下,然后补充了我们LH区推进三共治理的具体方案。”(访谈编号:LH2018072402)

从访谈来看,共建共治共享虽然主要回应的是自下而上的公众需求,但政府部门还是自上而下按部就班地操作,市一级按照省一级的行动方案拟定实施方案,区一级则按照市一级的实施方案拟定方案。然而,多数“条”上部门并不清楚基层的复杂需求。行政部门审核批准的项目确实有现实需求,但由于缺乏公众自下而上的讨论环节,因此科层组织在回应社会诉求时往往会遇到具体社会需求信息不明确的问题。调研中发现,政府科层组织在自上而下回应社会诉求过程中发生了一定程度的变形。主要体现在以下几方面:首先,作为“条”上的职能部门对需要完成的工作较为模糊。一位负责人就提到:“省里面刚刚发布的实施意见一出来,连我们领导都没说要干这事……只靠我们自己去摸索很难。”(访谈编号:NH2018082801)按该负责人的说法,虽然意识到共建、共治要回应公众需求,但由于信息不对称,政府不知道该怎么做。其次,职能部门不知道这些做法是否准确对接了民众诉求。一位领导说道:“我们围绕着共建共治,去做一些信息搜集、一些观察实践,应该是基于需求导向的,现在做的东西确实是基于需求的,但这不一定是最迫切的需求。”(访谈编号:NH2018082802)由于政府科层组织的组织、管理系统原本设计在“等级化”而非“网格化”的模式下运作,在面对自下而上的社会诉求的回应时,容易导致社会诉求对接失准,组织的回应性随之弱化。

4. 科层组织运作的三重替代及其对组织结构创新的需求

总结以上,当前广为流行、对激发社会活力和引导社会参与具有重要影响的共建共治共享虽然部分解决了长期以来饱受诟病的社会诉求回应不足问题,但其运作过程中,社会诉求回应所依赖的一些重要条件和制度要素难以实现(见表1),这也体现了组织对复杂社会需求回应的防御性态度。一是目标“叠加”弱化对社会诉求的回应,政府科层组织更偏向于对维持社会稳定等任务的延续。二是把组织结构的问题化约为行政技术的问题。例如,把关乎社会的异质性和多元性的需求等组织变革问题化约为事本主义的社会创新项目。理论上,科层组织对社会需求的有效回应要求对组织自身进行结构性的调整,但在实践中回避可能牵动整体治理结构的“存量问题”,不约而同采用行政技术革新等风险更小的办法。三是仅仅自上而下地依据上级政府意愿回应社会诉求,由此导致的结果是体制内需求可能代替公众诉求。

表1 科层组织对复杂社会需求回应的策略

四、 迈向“间质型组织”:一种组织结构创新

在共建共治共享的创新过程中,G省发动不同部门,进行了多方面的努力。然而,这并非故事的全部,调研发现,G省推进“三共治理”的过程中出现了“颠覆”科层组织特征的新的组织形式——间质型组织(interstitial bureaucracy)(2)麦克唐纳(Erin Metz McDonnell)曾发展这一概念来揭示加纳政府机构的组织能力变化是如何深刻地塑造地方的有效治理的。在加纳,个别部门的高效运作促使其发现了一种在“气质”(ethos)上与韦伯理想的“科层组织”相似的组织形式。本文借用麦克唐纳使用的上述概念指出,当前共建共治共享的治理创新过程中也形成了与经典科层制特征不同但又有紧密联系的新的组织形式。本文提出的间质型组织概念与上述研究分享了同一个组织形式创新的背景,即身处不利制度环境的挑战导致了新组织形式的产生。科层组织的实践和精神为了适应地方的复杂社会情境和需求,形成了上述特征。。间质型组织主要有两层意涵[28]:其一,间质型组织是科层组织的一个独特的、嵌入式的子系统(distinct-yet-embedded subsystems),“独特性”在于其组织实践往往与所属的科层组织机构的总体性的组织目标和任务不同,但是仍然“嵌套”在原科层组织系统中;其二,间质型组织通过聚集大量原科层组织系统的人力、物质资源,促进社会创新,从而实现与原组织系统不一致的目标、价值。符合上述概念的科层组织可称之为间质型组织。间质型组织的特征不同于多数组织理论所依据的科层制,为了适应地方的复杂社会情境和需求,科层组织的实践和精神形成了上述特征。换言之,它是国家通过科层组织嵌入地方的组织实践,而这个非常规的组织实践极大提高了组织回应复杂社会需求的组织绩效,由此形成了其独特地位和作用。下文讨论中,将具体分析政府科层组织如何发展出这种组织形态。

1. 地方性调适下的间质型组织

自党的十七大尤其是十七届五中全会以来,国家一直强调要加强社会建设。2011年7月,G省颁发《G省委、G省人民政府关于加强社会建设的决定》明确了社会建设的方向。为确保这个意图的实现,在大部制改革要求撤并机构的背景下,G省自上而下设立了省、市、县社工委。其中,省社工委配备3名专职副主任,下设社会建设指导处、公共服务促进处、社会组织工作处3个内设机构。其主要任务包括:抓好重点民生工程建设,抓好社会组织培育发展等。各市、区也不断成立新的社工委,先后有21个地级市以及121个市、区(县)社工机构批复设立。其中,部分采取与政法委合署或“一个机构、两块牌子”的方式,另一部分采取单独设置。总的来看,这一阶段的治理架构仍然可称为一体化的科层组织治理,按县领导的说法,其特征是“横向到边、纵向到底”(资料编号:XW2011092001)。即省社工委沿着“条”上部门,自上而下地进行较强的直接控制,并对社会诉求进行回应。但在2016年之后,在G省新一轮的机构改革过程中,G省下辖的多数市、区(县)的社工委被正式撤销,合并到政法委中。政法委成为G省共建共治共享的主要牵头单位,但NH区的社工委却没有被吸纳到政法委中,而是蜕变为政府回应社会诉求的特殊组织形式:“社工委这个部门是2012年省社工委从上至下设立……后来省里面进行机构改革把社工委吸纳到政法委里面。现在是由政法委书记去统筹社会治理这一块。但是因为我们NH区从12年到现在还有一些历史性的工作,摊子铺得比较大,我们这里资金也有,人员编制也有,根基稍微深一点,后来在机构改革时,比较支持让社工委独立做。”(访谈编号:NH2018082806)

这种组织形式具有间质型组织的典型特征:其一,在组织关系方面,NH区社工委嵌入在科层组织系统中。调研中,社工委负责人说:“NH区社工委是区委、区政府的职能机构。”(访谈编号:NH2018082801)其二,在组织目标和任务方面,NH社工委通过聚集大量原科层组织的人力、物质资源,促进社会治理创新,从而实现与原组织系统相偏离的目标。社工委主要负责三个方面的工作:①牵头实施全区社会工作总体规划;②负责统筹各类社会服务载体规划建设……研究社会治理实践中的法律法规、问题和需求;③建立健全民意表达机制,研究健全社会协同参与社会治理机制。目标是“双研三联”,即研究社会问题、研发服务项目,通过联合政府部门、联盟社会组织、联动社会资源,旨在推动公众参与社会建设,解决社会问题。这些任务指向的是以回应民众诉求和塑造现代化治理机制为主的现代性治理目标。其三,在业务管理方面,社工委专责承担社会建设事项,可以提升专业化的能力,增进服务质量。与传统依靠行政考核、物质奖励等手段维持主体参与积极性的方式不同,社工委以解决社会问题作为考核指标。

就治理成效来说,在间质型组织下,NH区对各类主体的合作治理、激活民众参与社会治理等方面的提升都取得了成绩。自2017年起,NH区社工委推动超过30支团队到基层社区研究专项问题(含区、镇两级),2018年又推动超过20支队伍到社区开展调研,根据民众意见自下而上回应公众需求。2018年则聚焦于新型社会动员类、乡村振兴类、非户籍常住人口类等项目申报。与传统项目考核完成多少个案、小组活动不同,社工委以解决社会问题作为考核的重要指标。间质型组织在激发社会活力上也有一定成效。自2017年至2018年9月,社工委孵化培育社区社会组织56个。

2. 间质型组织对典型科层组织特征的转变

韦伯对理想科层组织所预设的规则,主要体现为分工、权力等级、规章制度和非人格化等方面。间质型组织与上述典型特征具有以下区别。

第一,间断结构。间质型组织强调“结构性缺失”作为促进科层组织与组织环境交换的能力,这是其基本特征。从组织结构层面讲,“条块体制”是中国政府科层组织的一个重要特征,横向(块)与纵向(条)交织错落。“条”指的是从中央到地方的各级政府部门中业务内容性质相同的职能部门。每个上级部门都有下级对口部门,并且上下级部门间的职责大致相同。因此,相当多公共产品项目往往沿着对口部门自上而下传递。“块”是地方政府,即不同职能部门组织而成的各层级地方政府。在G省回应社会诉求的第一个阶段,科层组织对社会诉求的回应是依托省、市、区县的纵向等级式的组织结构。间质型组织打破了传统科层组织的条线结构:一方面,没有严格对应的上级或下级对口部门,且其部门的职责又与同一层级组织的职责有所不同。另一方面,这种结构上的间断常发生在靠近基层、接近民众诉求的“块”上,这种结构降低了组织的创新风险。

第二,自主分工。在间质型组织架构下,科层组织的任务具有极大灵活性,并带来分工的自主性、灵活性的强化。典型科层制组织会把实现组织目标所需的工作以正式的职责分配到每个工作岗位。这种明确的有边界的分工体现在横向(块)的组织体系中,即不同部门在任务分配、管理中具有明确的部门边界。间质型组织围绕着复杂的社会诉求展开工作,这意味着他们提供的公共物品既更为宽泛,同时也更为精准。因此,其大多是根据提取的公众需求而自主地进行公共物品的供给。案例中,NH区社工委承担社区营造、政府购买服务以及共建共治共享等与社会诉求回应有关的不同工作,其目标任务具有极大灵活性。

第三,在地运作。间质型组织能形成针对特定地方条件和社会环境的独特运作逻辑,这是其核心特征。传统的政府科层组织提供的服务具有垄断性,并且质量难以测量。上级政府与民众在对地方政府的期许与诉求方面的内涵与质量并不相同,地方政府所追求和回应的是协调更为广泛的上级意图,而这些目标与特定地方民众异质的社会诉求并不同步。科层组织体制的封闭性又强化了高层政府和地方的信息不对称及监管难度。但是,间质型组织的特征是与相对不同的社会子系统关联,其强调组织的实践和精神必须面对特定社会条件,自下而上地回应公众的需求。

与经典组织理论相比,间质型组织的特点是不同于大多数理论和实践所依据的典型科层组织,传统科层组织的典型特征如等级协调、分工明确、规章制度以及非人格化有关。然而在新的社会制度环境下,科层组织的运作要素难以有效适应新的组织环境。由此,科层组织在自身的形变中发展出“间质”(interstitial)来扭曲科层组织治理模式的典型特征,以减轻其对新的组织环境的脆弱性,从而更有利于回应复杂的社会需求。间质型组织的相对自主性提供了作为科层组织子单元的间质型组织与作为整体单元的科层组织的融合。这种自主性既能够调动组织内成员实现自身的目标,使其偏离周围整体环境的目标,又处在整体环境约束之下。由此,间质型组织使得作为“块块”的政府在应对地区差异上的极大灵活性,使自上而下的权威等级体制与自下而上的社会需求回应之间可以更好衔接,体现政府科层组织以“曲线”方式重塑自身在新的社会条件下灵活性的努力。

五、 结论与讨论

重回笔者在开篇部分提出的问题。长久以来,社会学、政治学、公共管理学等领域关于政府科层组织的研究积累了大量文献。其中,国家治理转型背景下,科层组织如何回应日益多元和复杂的社会诉求是最有挑战性的命题之一。本研究发现,在高度韧性的社会情境变迁中,科层组织与社会之间的关系越来越复杂:一方面,在社会自增性的成长过程中,会生产出相应的新的社会民众诉求,而科层组织能否回应这些诉求却是不确定的。另一方面,政府科层组织也会通过变革——发展出间质型组织——对新的制度环境互配。间质型组织通过结构性调整、自主性分工以及运作的在地化颠覆了传统的科层组织特征,从而更有利于回应复杂社会诉求。这对既有研究形成了重要增进:既有研究在回答这一命题时,绝大多着眼于从政府科层组织的外部(社会组织)尝试性地给出这一挑战性命题的解答。本文发现,政府科层组织在面对自身在新的制度环境中被削弱时采取的应对措施是多面相的——既可能是在历史延续的过程中捍卫组织自身的权威,也有可能汲取新的内涵进行自我变革。

沿着本文的解释框架,未来可在如下未尽层面展开进一步研究。首先,本文的个案资料来自G省各区社工委。那么,是否其他级别的政府、社会建设的其他领域也有这样颠覆典型科层组织特征的新组织形态,政府采用“间质型组织形式”的程度和范围如何?其次,本文侧重点在于从政府科层组织的视角分析其与社会互动时的组织特征,故以政府科层组织内部的运作和组织结构变化作为材料分析的重点,在这一过程中社会诉求是被高度抽象和简化的。政府科层组织对不同类别的社会诉求回应是否存在差异还待于进一步实证研究。

在本文行将结束之际,不妨用以契约为组织分析基本出发点的“新组织经济学”(the new economics of organization)的观点做一个总结[29]:无论是基于市场的还是基于科层的组织模式,都不具有内在的优越性。哪一种组织更好取决于给定组织的目标和约束及其对风险的容忍度。在中国场景下,政府科层组织常常会被期以超越日常职责的复杂任务,他们可能需要以更为大胆的方式来应对社会巨变。从这一角度来说,一体化与间质型等多种组织形态的交织将会构成现代化进程中科层组织与现代社会互构的一个总体图景。