美国大学治理理论模式：边界及其缺陷分析

徐来群

摘要：美国大学治理理论无论采取科层模式、合议制模式、政治模式、垃圾箱模式，还是共同治理模式都不能很好地解决大学治理实践的所有问题，其理论都有其特定的适用边界，也都存在某种程度上的理论缺陷。建设和改革我国现代大学治理制度，应深刻理解其理论内涵，掌握其理论不足，廓清这些理论的应用边界。

关键词：科层；合议制；政治；垃圾箱；共同治理

美国大学治理无论采取科层模式、合议制模式、政治模式、垃圾箱模式，还是共同治理模式，都不能很好地解决大学治理实践中的所有问题。首先，美国大学已成为拥有几十亿美元预算的巨型复杂组织，是一个依赖现代科学管理的科层模式进行决策和管理的机构，通过采取自上而下的命令，使大学尽可能高效、稳定、可靠地达到目标，完成大学使命。其次，为实现教学、科学研究和社会服务，学术社区的成员往往采取民主协商达成一致意见，形成学术事务决策的合议制模式。三是大学内部的不同机构、不同群体拥有不同的利益，为争取自己的利益互相冲突而不断斗争，决策的过程体现出一种明显的政治模式特征。四是在大学内部的治理过程中，经常会表现出非理性的垃圾箱决策模式，决策结果往往与决策目标不一致。最后，随着美国大学的不断发展，社会的不断进步，大学各利益相关者参与大学的共同治理成为当今美国大学的主要治理模式。

但是上述治理模式中，每一种都有其特定的适用边界，也都存在不同程度的理论缺陷。我们应深刻理解其理论内涵，避免其理论缺陷对我国现代大学治理制度造成负面影响。

一、科层模式治理理论

马克斯·韦伯（Max Weber）和弗雷德里克·泰勒（Frederick Taylor）是科层模式的主要创始人，他们开创了大型组织的现代管理模式。科层模式在政府、大型企业、军队、巨型大学等复杂组织的管理中起着重要的作用。在科层模式中，组织的权威、地位和权力是清晰的和不容置疑的。科层模式之所以受到推崇，其价值在于秩序和逻辑。它根据组织的目标，采取自上而下、线型的正式命令链、清晰的程序规则和有组织的分工，去达到预先设定的目标，是一个非人格化和效率取向的治理理论。

（一）科层模式理论内涵

罗伯特·伯恩鲍姆认为大学中存在分属于行政权力的行政管理体系和专业权力的教师体系，他们主要采取科层决策模式推动大学组织的正常运行[1]。首先，大学是一个经过政府特许的组织，具有与其他管理组织一样的法人责任。其次，大学拥有一个正式的等级结构。教师的职称采取教授、副教授、讲师和教学助理的等级制度，行政管理职员岗位采取的是系主任、学院院长、分校校长和总校校长的岗位制度。三是大学的两种权力体系有各自的正式沟通渠道。大学建立了互相联系的不同等级的办公室或委员会，负责信息的沟通和交流。四是有正式的官僚权威关系。尽管大学的权力关系比其他组织模糊，但是一些官员还是可以命令其他大学官员。五是有正式的规章制度和政策。大学通过规章制度治理其大部分工作。如图书馆规则、预算指导、大学评议会程序、毕业要求以及管理学生的规则。

实际上，大学的日常运行基本上都是按照科层模式进行的，很多的常规决策都是由大学的行政官员进行决定。

（二）科层模式理论的不足

首先，科层模式很难处理大学治理的动态变化。科层模式只关注了静态的权力，却没有关注大学内其他类型的权力；解决了大学治理的结构问题，但不能解释大学的变革、决策的形成过程以及大学内部的各利益群体为自己利益互相斗争的现象。

其次，一小部分大学高层管理者掌握着组织的大部分权力，倾向于抹杀被治理者的创造性。当双方出现冲突和意见不一致的时候，高层管理者倾向于采取强有力的规则推行其政策，忽视被治理者的不同意见和建议。

三是大学又不是完全的科层模式组织。大学虽然存在实际上的权力体系和命令链，但是作为有组织的无政府机构，允许大学的教师成员自由地管理他们的学术事务，而不受大学各级行政官员的指导和命令，而且大学的教授和学者常常在大学外部寻找他们的专业和身份认同[2]。因此，在大学里很难使教师能够形成一个团队进行有效的工作。

二、合议制模式治理理论

约翰·米勒（John Millet）认为，合议制模式（Collegial Governance）是针对科层模式不能有效解释学术共同体达成一致目标的过程而产生的[3]。合议制治理的前提是学术人员能够制定学术目标，并决定怎样去达到学术目标。其本质是一种学科代议制民主在学术治理领域的体现，即学术共同体成员共享组织权威，通过直接的交流达成共识，共享决策的过程，并且鼓励不同观点和相对独立的工作。

（一）合议制模式理论内涵

一是通过协商一致进行治理[4]。合议制治理模式中，每一个人都有公平的机会陈述自己的观点，支持成员的不同见解，并希望大多数人的决定能够得到执行。由于协商一致的过程包括了组织的所有教师和学术管理人员，因此这种决策的时间很长。

二是平等地共享权力和权威。学术评议会是合议制的论坛和机构，拥有合法的地位和正式的权力。在学术评议会中，不论是教师还是管理者，彼此都享有同等权力讨论和影响诸如招聘和晋升、课程设置、招生、毕业要求甚至基金的分配等方面的大学学术事务决策。不同学科的知识具有同等的价值，教师采取一人一票的民主决策模式，排除了不同学科教师的不平等关系。

三是缺少严格的等级地位。合议制的决策过程强调完全的审议问题，所有的教师成员都有权力和机会表达意见和建议。决策不是建立在教师领导或者管理者的命令或者权力、影响规则的基础上。校长、系主任、教授委员会主席发布政策前，要给学术评议会留有充分的时间进行讨论，以便在教师中达成一致同意，保证政策的合法性和顺利执行。

四是具有合议制文化的大学把大学看作一个生产、解释和创造知识的机构。他们拥有共同的信仰，认同大学是一个整体而不是某个院系，接受大学的学术使命。具有合议制文化的大学规模通常比较小，其成员有着强烈的校园集体意识，对大学非常忠诚。它具有近亲繁殖的特点，董事会和学校领导往往是自己的校友或者教师成员。

·比较教育·大学治理理论模式：边界及其缺陷分析

（二）合议制模式理论的不足

合议制模式强调下放权力的结构和达成共识的决策过程，对于理解全校学术评议会及其院系学术评议会通过充分酝酿讨论，达成一致决策意见的行为非常有帮助。其理论缺陷在主要有以下方面。

首先，合议制理论无法解释大学内部冲突。实际上，合议制达成一致的过程，往往是长期斗争的一个结果。很多决策根本无法达成一致，而只是一个零和游戏即一个群体获得权益、其他群体失去权益的过程。因此，合议制理论不能有效地对大学内部的不同利益相关者之间的冲突提出合理的解释。

其次，合议制需要大量的时间进行有效的会面、商讨和达成共识，其效率低下。因此，知名教授通常不会浪费大量的时间讨论这些事务，导致部分教师并不愿意参与大学合议制治理。

最后，大学内部存在事实上的双重权力。一个是建立在法律基础上的董事会和行政管理者的行政权力，包括制定大学发展方向、控制和管理大学预算、制定大学战略、雇佣和终止雇佣、制订大学政策、评价等。这种行政权力能够保证大学组织的有效运转。另一个是建立在知识基础上的教师专业权力[5]。教师的权力来自专业培训和履行组织核心功能的专业能力。两种权力的每一方都宣称自己有权决策，因而导致久拖不决。哈佛大学哈佛学院院长亨利·洛夫斯基（Henry Rosovsky）认为，大学决策花费很大精力和很多时间在不同的组织权力之间进行协商，但很少能够解决手头问题。[6]

因此，大学决策的过程既不是简单的科层模式，也不是普遍的达成协议的合议制模式，需要一种新的理论模式能够解释和探索大学权力的冲突和运行。[7]

三、政治模式治理理论

政治模式的开创性研究起源于维克多·鲍尔德里奇（Victor Baldridge）于1968年对纽约大学决策过程的研究。1971年，他出版了《大学的权力和冲突》[8]（Power and Conflict in the University）一书，认为大学董事会、行政管理者、教师和学生拥有不同的和互相冲突的利益。他们使用各种各样的策略表达他们的利益，影响决策的过程。另一位政治模式的代表人物是罗纳德·沃克（Donald Walker），在其出版的《有效的管理者》（The Effective Administrator）一书中指出大学是一个政治社区，被多元民主的意识形态所指导，认为不同群体之间出现冲突是健康的、合理的、正常的。[9]

（一）政治模式理论内涵

首先，政治模式认为现代大学治理既不是采取正式的直接命令的僵化科层制，也不是安静的达成一致同意的学术合议制。大学已经分化成很多权力集团和利益群体。大学治理应关注大学内部不同群体之间互相竞争的文化观点、社会结构和生活方式对大学决策的影响。大学的治理就是大学各权力集团、利益群体之间的矛盾斗争和争夺大学治理领导权的过程[10]。

其次，决策的形成过程是一个对价值观进行权威性配置的过程。大学治理决策对价值观的可操作性描述是对法定意图的表述。决策中明显体现出谁的价值观是有效的，谁的是无效的。价值观的权威性配置体现出政策决策中谁拥有权力和谁能控制决策过程。

因此，从政治学的视角审视大学治理，可以看出大学及其治理机构是一个充满斗争和冲突的政治机构，政策制定的过程是一个政治活动过程，大学治理的参与人员是政治活动者。

（二）政治模式理论的不足

一是政治模式忽视了高校的类型和规模，忽视了环境因素的重要性，关注了暂时的情景性，不能对重要的、长期的大学战略规划做出较为合理的解释，也没有考虑组织结构的影响和政治努力的限制因素。

二是政治模式容易导致在政策形成的过程中的校园动荡，不能对冲突之外的大学政策的形成过程进行有效解释。

三是政治模式对参与大学治理的各群体的时间要求较高。由于大学里大部分教师和行政管理者没有承诺有足够的精力和时间参与治理，这种天然的不足往往导致把决策权留给少数人。政治模式也低估了科层模式的影响，实际上很多的大学治理决策是按照标准的科层模式而不是政治斗争的过程进行的。

四、垃圾箱模式治理理论

垃圾箱决策模式认为科层模式、合议制模式、政治隐喻都不能有效解释大学的行为。他们认为，大学是一个有组织的无政府机构，各部分处于松散耦合状态。大学的决策可能是什么也没有决定，目标很少能够按照设想的去完成，变革的努力往往导致没有任何变革，规划导致没有规划或者规划很少对未来产生影响。 [11]

（一）垃圾箱模式理论内涵

米歇尔·科恩（michael cohen）和詹姆斯·马奇（James March）认为大学处于有组织的无政府状态（Organized Anarchies）[12]。大学内各个机构和成员能够独立地做出决策。教师决定是否教、何时教、教什么；学生决定是否学、何时学、学什么；立法者和捐助者决定是否支持、何时支持、支持什么。大学内没有合作也没有控制[13]。资源的分配不管通过什么方式都没有明显的建议、明显的上级目标，决策经常会产生无法预测的副产品和活动。

垃圾箱决策模式主要关注校长和领导的活动，在这里政治和冲突已经变得不重要。大学的治理和决策过程可以看做一个垃圾箱（Garbage Can）。决策过程取决于参与者、问题、解决办法和选择机会，与特定的情境联系在一起。解决办法产生于大学官员个人的优先权，这些优先权又与特定的问题、决策的时间相联系。

垃圾箱治理模式表明大学内存在大量的非理性决策方式，能够对大学非理性的、无冲突的、决策目的之外的决策做出有效解释。

（二）垃圾箱模式理论的不足

首先，垃圾箱的决策模式认为大学处于有组织的无政府状态，其目标不清晰、方法不确定、参与者的时间和注意的分配各种各样，任何事情都能够进行决策。这种理论导致大学成为一种不可治理的对象，大学的一切处于非理性状态、模糊状态，陷入了不可知论的怪圈。

其次，该理论也不能对大学行政管理系统有效的组织决策、学术评议会的学术讨论、大学的战略规划等大部分的大学治理做出合理有效的解释。

五、共同治理模式理论

共同治理模式把上述讨论的政治模式、科层模式、合议制模式、垃圾箱模式的优点集中起来，让成员能够在互相信任的基础上共同参与大学事务的决策过程。

（一）共同治理模式理论内涵

共同治理坚信权力和权威应该根据人所具有的才能进行分配。教师作为专业人员拥有处理学术事务的能力。他们应该主要负责如课程、学科内容和教学方法、科学研究、教师地位、教师雇佣、教师晋升、同行评价，以及与教育过程相关的学生生活方面的特殊专业实践领域。通过这些专业实践创造了一个独特的学术人员管理系统，董事会或行政管理者只是履行形式上或名誉上的同意。行政管理人员根据自己的专业知识和系统岗位职能处理除学术事务之外的事务，包括大学的学术支持活动、大学的战略发展规划、大学的社会关系、校友会工作、大学的捐赠活动等。

其次，共同治理必须在治理过程中，为各利益相关者提供持续的、有意义的对话机会和空间。各利益相关者共享权力，联邦政府、州政府、地方政府、社会公众、董事会、教师、学生以及其他利益相关者都应参与到大学的治理中来。共同治理要求平衡和融合上述所有利益相关者的合法诉求。

（二）共同治理模式理论的不足

首先，共同治理名不副实。在美国，从法律角度来看，政府通过为大学颁发大学章程，授权大学董事会全权管理大学，保护大学所有财产。董事会因此拥有了所有大学关键政策的最终决定权和否决权，接受公众委托，为大学的福利承担法律责任。

其次，决策时间较长，缺乏效率。共同治理在大学或者整个学校层次运行得很差，较大的学术评议会经常发生争吵。很多成员都为他们的学科、学院和意识形态进行游说，以便攫取更多的利益和权力。马丁·特罗（Martin Trow）说得更直白，他认为大学学术评议会根本没法领导和进行有效的治理[14]，而且学术评议会的成员都是一些兼职的业余爱好者（Part-time Amateurs），经常依靠行政管理者提供的信息进行决策，结果学术评议会的建议往往拖拖拉拉。同时大学共同治理还增加了管理者的责任，削弱了校长的领导和权威，而且分散了教师的责任，导致教师的决策缺乏效率和效益，使大学的反应和适应环境变得更加困难。[15]

最后，大学各利益相关者缺乏有效的对共同治理的理解，导致各团体之间很难达到很高水平的信任和互相尊重。共同治理在教师、职员和管理者之间创造了裂痕、政治操纵（Political Maneuvering）、两极化和对立的关系。[16]代表教师利益的美国大学教授联合会（American Association of University Professors）在《大学和学院政府声明》（The Statement on Government of Colleges And Universities）中认为，美国的大学和学院已经到了分享责任和学术机构不同部分合作行动的阶段；应该促进大学结构建设性的合作和行动，保护学术自由免受董事会的不合理入侵；坚持认为教师有权参与预算、分配资源的长期规划的制定以及招聘校长的过程。而美国教育委员会（The American Council on Education）和美国大学和学院治理协会（The Association of Governing Boards of Universities and Colleges）则认为，大学的最大责任都集中在董事会，而不同意共同治理的观点。此论迅速在美国高等教育领域引起广泛讨论。1999年，《高等教育纪实》（The Chronicle of Higher Education ）出现了两篇重要的反驳大学和学院治理董事会的声明的文章。第一篇是时任大学教授联合会主席詹姆斯·理查德森（James T.Richardson）2月份发表的《教师治理受到攻击》（Faculty Governance Under Attack），第二篇是伊利诺伊大学卡里·纳尔逊教授（Cary Nelson）4月份发表的《与教师的战争》（The War Against The Faculty）。二者都对美国大学和学院治理董事会的观点进行了批判，认为其观点会侵蚀教师在高等教育决策中的影响力[17]。

六、结论

科层制模式对大学的组织结构和权力运行特别是大学行政系统的运行具有较强的解释能力，但对于大学的内部权力运行过程，不同群体的冲突，学术评议会治理，垃圾箱的决策模式以及共享权力，共同担责等方面缺少解释能力。

合议制模式能够有效解释学术社区通过协商一致达成共识，参与大学治理的实践，但是其协商过程是充满了冲突、争夺权力的过程，这些不足导致了政治模式的产生。大学作为有组织的无政府组织，不同群体、不同机构之间存在松散耦合联系，其决策明显表现出垃圾箱的决策模式，即决策目的与决策结果经常出现不一致，领导者的个人偏好和各种不同环境对治理影响的不可预知性，体现出大学治理决策过程的非理性、模糊性、不确定性的一面，但由于其理论晦涩难懂，实践性不强而备受诟病。

吸收科层模式、政治模式、合议制模式以及垃圾箱模式之优点而产生的共同治理理论模式，强调了共享大学治理权力，让大学的所有利益相关者都能够参与大学治理的过程，但由于需要权力平衡和博弈的艺术，各利益相关者对共同治理的不同理解以及大学董事会拥有最终决定权而在实践中到处碰壁。

总之，上述几种理论都能对大学治理实践的某些方面、某些领域起到指导作用，其理论在国内也得到较为广泛的传播，但现有研究很少论及其存在的理论缺陷。因此，我们应廓清大学治理理论的边界，深刻理解其内涵和应用范围，把握其理论缺陷，将有助于建立和改革我国现代大学治理制度。

参考文献：

[1][7][8]J.Victor.Baldridge.Models of University Governance：Bureaucratic，Collegial，And Political[R].Stanford University，1971：3，7，9.[2014-11-28].http：//files.eric.ed.gov/fulltext/ED060825.pdf.

[2][4]Mary Kate Brennan .Beyond the Senate：College and Senate Leaders Perceptions of Campus-wide Committees as Venues for Faculty Participation in Shared Governance [D].The State University of New York，2007：17.10.

[3][9][11]Marc Alan Schaeffer.The State College Academic Senate：Architect or Artifact of Faculty Governance[D].Columbia University Teachers College，1991：137，142，154.

[5]Robert Birnbaum.The End of Shared Governance：Looking Ahead or Looking Back[EB/OL].The Center for Higher Education Policy Analysis，July.2003：2.[2014-12-15].http：//www.usc.edu/dept/chepa/gov/roundtable2003/birnbaum.pdf.

[6]Pete D.Eckel.The Shifting Frontiers of Academic Decision Making：Responding to New Priorities ，Following New Pathways[M].California：Praeger Publishers，2006：6.

[10]Charles Cooper Bennett.Micropolitics In A University：A Case Study of Conflict Between the Academic Senate And Administration Over Campus Parking Policies[D].University of California，Santa Barbara，1994：9.

[12][13]Marvin W.Peterson.Lisa A.Mets，Edit.Key Resources on Higher Education Governance，Management，and Leadership：A Guide to the Literature[M].San Francisco：Jossey-Bass Publishers，1987：15，34.

[14]William G.Tierney.Competing Conceptions Of Academic Governance：Negotiating The Perfect Storm[M].Baltimore：The Johns Hopkins University Press，2004：174.

[15][16]Julie Y.Love.Faculty and University Collaboration：Differential Perceptions of Shared Governance，Presidential Leadership Style and Decision-making At A Research University[D].University of Houston，2005：13.

[17]Dennis John Gayle，etc.Governance In the Twenty-first Century University：Approaches to Effective Leadership And Strategic Management[M].California：Wiley Periodicals，Inc，2003：33.

（责任编辑陈志萍）