项目制与社会组织服务供给困境：对政府购买服务项目化运作的分析

王俊丽

【摘 要】论文针对政府购买服务项目化的运作研究，主要是从项目制与社会组织服务供给困境出发，通过政府购买社会组织服务概述，对项目制运行特点及影响进行分析。然后，论文根据政府购买服务项目化运作流程，提出项目制与社会组织服务供给所面临的种种困境。最后，论文对实现政府购买服务项目化良性运作的具体对策展开论述。希望能为社会组织走出服务供给能力困境提供参考性建议。

【Abstract】This paper studies the operation of government procurement service project， mainly from the project responsibility system and social organization service supply dilemma， based on the overview of the government purchase of social organization service， paper analyzes the characteristics and influence of project system operation. Then， according to the project operation process of government purchase service， this paper puts forward the difficulties faced by the supply of project system and social organization service. Finally， the paper discusses the specific measures to realize the healthy operation of the government purchase service project， hoping to provide reference suggestions for social organizations to get out of the plight of service supply capacity.

【關键词】项目制；社会组织；服务项目；项目承接主

【Keywords】 project responsibility system； social organization； service items； project undertaking subject

【中图分类号】D035 【文献标志码】A 【文章编号】1673-1069（2017）12-0106-04

1 引言

随着政府购买服务工作的深入，其服务项目化运作取得了较大成效，政府的支持不仅赋予了服务相对自主性，还通过良好的政策基础，实现了资源的有效投放与双向宣传，保证了项目评估的客观性。

与此同时，作为服务承接者的社会组织，却面临着服务供给能力不足的困境。许多研究虽然对社会组织嵌入行为、国家策略等因素进行了分析，但忽略了体系下的精细特征。

因此，本文根据项目制的条线控制逻辑以及市场竞争的相关特征，对项目制与社会组织服务供给困境展开研究。

2 政府购买社会组织服务概述

近年来，政府购买社会组织服务得到了发展，这种行为也为社会组织的发展提供了契机。政府购买服务项目，就是指政府发包专项财政资金，社会组织承接项目，下级政府实施监督的过程。政府购买服务的目的，就是为了提高社会组织的服务质量[1]。然而，社会组织却表现为服务供给能力不足，比如，服务时间与人力投入不够、服务质量不高等，这与政府的购买初衷相悖。许多学者对这种现象做出了大量研究，认为社会组织供给能力不足与政府吸纳与控制策略有关，即专业化转变为权利化，阻碍了社会组织发展。另外一个因素就是社会组织的嵌入式发展，即在“强政府”的作用下，社会组织必须通过政府资源与人际关系获得发展，这种方式造成了社会组织的依赖性。事实上，从行政体制控制角度看，项目制也是影响社会组织发展困境的一个重要因素。

3 项目制运行特点及影响

我国项目制的推行，源于1994年税制改革下财权与事权的不匹配，在政府以财政为核心的管理机制下，其他资源以项目的形式得到再次分配，项目范围包括社会建设与公共服务项目。从项目制的运作方式看，该体制具有不稳定性，资金分配较为随意，但加强了层级之间的控制。

从承包方的角度看，项目制的运作具有两方面特性：

其一是具有条线控制性，即上级权利调动下级积极性，直接向基层社会提供服务[2]。

其二是承接者通过社会动员实现反条线控制，使项目化得到综合发展。

对于基层而言，国家对其控制被强化，但是也给基层服务带来了影响。

首先，项目制的最初目的是增加基层服务供给，但承接项目者一般源于最穷和最富的村庄，拉大了贫富差距。

另外，基层政府在处理问题时，项目制限制了基层管理灵活性，无法满足村庄需求，加剧了集体负债。

4 政府购买服务项目化运作流程

我国政府购买服务项目化的运作，主要包括以下四个流程：

第一，制定规划、启动项目。首先，政府做好民众需求调查，根据财政预算，规划好购买行为。规划中明确好服务对象、资金分配、购买预期等内容，以此保证社会服务的高效化供给。在此过程中，还需做好服务项目目录筛选工作与需求调查机制构建工作。

第二，公开招标、签订合同。明确了服务购买目标之后，就进入到公开招标环节。

首先，政府公布财政预算等服务购买相关内容，为承接者提供选择空间。

其次，招标过程要遵循相关法规，对社会组织的服务能力与资质进行评估，以此保证承接者的可靠性。

最后与中标服务组织签订三方协议。

第三，项目实施、监督管理。在保持政府與社会组织的密切沟通下，严格按照合同要求执行项目。政府、公众、媒体等各方主体要实施合理监管[3]。

第四，评估服务、后续跟进。项目执行完毕后，政府应对项目进行全方位的评估，从经济效益、服务效果等方面，评估社会组织的规范性。为了保障政府购买的良性循环，项目评估后的后续跟进工作必不可少，制定后续跟进计划。

5 项目制与社会组织服务供给面临的困境

5.1 政绩导向行政体制引起的冲突

服务性的社会组织在运作过程中，与服务主体的关系较为疏远，忽略了民众的服务需求，导致社会服务供给不足，这种现象源于政绩导向的行政体制。在这种行政体制下，政府加大了对项目指标的可测量部分，通过抽检方式加以监督。检查和监督的过程，就容易引起社会组织行政任务与服务上的矛盾。比如，频繁的检测，就会占据社会组织大量的时间，将精力放在政府会议、定期汇报、考核评比方面。这种过于明显的行政管理，使社会组织与政府的关系更为密切，促使社会组织更加重视科层任务的指标检验[4]。另外，指标化的服务生产过程，出现了行政指导服务的行为偏离现象，导致群众的服务需求无法真正满足，降低了社会组织服务质量。

5.2 社会组织与社会发生严重脱节

项目制的落地方是在社区或者村庄。社区和村庄能够将项目实施与自身的发展相互结合，具备一定的社会动员能力。将政府购买的项目引入到村庄的发展中，能够获得更多的用地标准，获取可利用的资本。在项目制实际的运作中，社会组织远离了社会，甚至使社会组织与社会群众需求发生了严重脱节，导致出现社会组织与服务供给割裂的现象。该现象的产生，可从以下两方面进行分析。

首先，社会组织缺少社区的熟人网络。比如，社会组织人员较年轻，与居民建立的是工作关系，缺少密切的交往。

同时，社会组织具有外来性，与当地需求具有一定差距。

另外，项目制加剧了社会组织的流动性，不利于组织服务工作的开展。

最后，社会组织与居民缺乏利益联系，服务的行政化使民众降低了对社会组织的信任。

5.3 政府的购买资金具有非连续性

政府购买组织服务资金的非连续性，体现了政府对于组织服务购买方面的专项财政不足，缺乏相配套的资金，使社会组织服务项目在资金上无法得到保障，这也侧面反映出组织服务项目对政府财政的依赖性过大[5]。一般而言，服务项目的资金主要来源有两个途径：

一是公益组织中的基金；

二是市区两级财政资金。

这两部分的资金受到多方面因素的影响，具有不稳定性。购买服务的政府部门得不到改革委员会的财务批准，其他职能部门的资金支持，也取决于相关领导的重视性。然而，大部分政府部门领导都将服务购买行为视为风险性极高的项目，纷纷表现出形式化态度。即使上级政府十分重视，职能部门也只能将少部分资金投入到组织服务中，推动力度仍然不足，这加剧了优质服务项目的申请难度。

5.4 服务购买范围扩大压缩社会组织服务空间

在民政部门的推动下，购买服务的承接主体一般为社会组织。2013年国务院颁发了指导意见，扩大政府购买服务范围，即从社会组织扩大到社会力量。承接主体范围的扩大，对社会组织承接服务的空间造成了极大的影响。

首先，从承接能力上看，企业服务能力远高于社会组织，成为社会组织最大的竞争主体。社会组织原本起步较晚，发展较为薄弱，在社会力量的参与下，激烈的竞争对社会组织十分不利。

另外，政府购买服务的责任部门从民政转为财政，其培育社会组织的目标也有所改变，财政部门的主要职责为保证资金的合理使用。即采用公开招标的形式，聘请相关专家进行评审，以评估结果作为资金使用依据[6]。

然而，社会组织在招标中往往缺乏规范性，这对社会组织的评估结果十分不利，加剧了社会组织的竞争压力。

5.5 项目竞争带来的社会组织行为异化

激烈的项目竞争下，社会组织常常会出现不安全感。为了争取项目，社会组织将政府的项目作为了首要目标，逐渐将其他功能边缘化，并采取了逐利行为。在此基础上，社会组织将精力放在了项目创新与项目的申请上，为获得政府财政支持，忽视了对社会的服务能力。社会组织的性质被改变，服务质量的核心被边缘化。同时，为了赢得项目竞争，社会组织不得不与政府维护好关系，以保证下一年度项目申请的批准。社会组织对政府的依附性，使政府购买社会组织行为发生了质变，对社会组织的良性发展造成了伤害。

6 实现政府购买服务项目化良性运作的对策

6.1 政府要树立起需求导向意识

政绩导向的行政体制，其目的在于了解社会组织的运行实际效果，以达到对社会组织的监督作用。然而，政绩导向的实施却引起了一系列冲突，这是因为政府过于注重成绩与效果的表明化。事实上，要了解购买组织的服务能力，完全可以转变监督视角，将检验工作落在民众的反映上，通过调查民众的需求和满意度，对社会组织运作加以改进，这样才能起到促进社会组织服务水平提高的作用。

首先，政府应当树立起需求导向意识，改变主导者的观念，以提升社会组织服务能力为工作的出发点和落脚点，明确好自身的定位和角色。

另外，降低政府参与社会组织管理的行政化，制定简化而科学的考核机制，完善评估标准，纠正社会组织中不正确的思想，对项目管理进行优化。

最后，对社会组织的工作内容进行统筹安排，对人员进行合理配置，完善社会组织内部人员职业成长体系，降低人员流动率，加强服务专业性培训[7]。

6.2 加强社会组织与社会民众的联系

社会组织与社会的严重脱节，并不是政府购买服务的目的。政府与社会组织都应当清晰的认识到，政府的购买行为的获益方应当是群众，社会组织投标的最终目的也是更好地服务于群众。说到底，二者的共同服务对象是社会群众，所有的监督与建设活动，都是基于此开展的。因此，政府与社会组织都应当与社会民众建立起密切联系。作为政府，除了做好监督工作以外，更重要的是做好思想工作，使社会组织从根本上认识到提高服务质量的意义，给予社会组织充分的时间与空间去做好服务工作。作为社会组织，要定期开展社会民众调查，充分了解民众需求，不断提升服务水平，以专业的服务水平，使民众满意。

6.3 政府加大资金投入与培育发展力度

从政府的购买服务项目资金的非连续性，可以看出政府对社会组织服务购买项目缺乏重视性[8]。与此同时，政府的财政确实不足，若社会组织继续依赖于政府，则限制其自身的发展。因此，政府在加大资金投入的基础上，还应当加强对社会组织的培育发展力度。

首先，加强社会组织的培养，应当放宽登记条件，拓宽社会组织服务选择范围，制定社会组织运营法律制度，规范社会组织行为，指导其向专业化方面发展。

其次，政府应当支持各类组织建立起社会工作发展基金，并为其搭建资源与对接平台，使更多项目招标获得公益捐赠基金。

最后，政府应当鼓励社会组织自主筹措项目运作资金。鼓励其开拓多元化筹资渠道，或鼓励社会组织采用政府投入启动资金，组织自主收费运作的形式开展服务，以降低对政府拨款的依赖。

6.4 社会组织要加强专业水平与影响力

政府服务项目购买范围的扩大，在一定程度上壓缩了社会组织的服务空间。然而，这并不能成为社会组织降低服务质量的理由。社会组织应当正确看待政策调整的事实，以积极的心态面对竞争压力，充分认识到自身不足，并加强专业水平与影响力，真正做到助人自助，以最好的社会服务质量赢得项目。在此过程中，社会组织应当做到以下几点：

首先，根据政府公开的项目指标与要求开展个案、社区活动，根据自身服务领域锁定目标人群，分析其服务需求，并完善自己的常规化服务。然后，社会组织应将常规服务与特色服务相结合，提升服务的针对性，使服务满足每个服务对象。

另外，社会组织可多层次项目共同推进，打造出项目化的运作体系，以满足居民的多样化需求，展现出自身亮点。

最后，提升服务可及性。扩大服务范围，使周边的民众都能够享受到服务。在做好一切准备后，社会组织要关注政府发布的服务购买相关消息，了解招标文件的编写方式，通过招标文件展示自身的服务优势[9]。

6.5 政府应当完善购买程序与竞争机制

为了避免社会组织行为发生异化，保证政府购买社会组织的初衷达成，政府应当充分考虑项目竞标中各个竞争主体，为竞争主体构建一个良性的竞争环境，完善政府购买程序，健全项目竞争机制。

首先，完善的购买程序需要政府相关部门提供购买流程指引，制定完善的招投标、项目审核制度，同时要以项目的实效性为标准，切实考察各竞争主体的制度质量，保证招标过程公正、公平，使各个机构能够以为社会服务的心态积极参与到投标中。

另外，竞争机制的构建务必要保证公正公开性，要向全社会公开财政资金及竞标结果。在此基础上，政府应当健全扶持社会组织的政策，制定科学合理的税收优惠政策、简化服务经费资金审批等程序，以此弥补社会组织发展起步晚的先天不足，减轻社会组织压力，促进社会组织以健康的运行方式参与到竞争中来[10]。

7 结论

为了实现政府购买服务项目的初衷，提升社会组织的服务质量，本文以对政府购买服务项目化运作的分析作为主要研究内容，在对项目制运行特点及影响、政府购买服务项目化运作流程进行分析的基础上，从政府要树立起需求导向意识、加强社会组织与社会民众的联系、政府加大资金投入与培育发展力度、社会组织要加强专业水平与影响力、政府应当完善购买程序与竞争机制等项目运作对策方面展开系统探究。

研究结果表明，项目制与社会组织服务供给面临着一些突出性问题，比如政绩导向行政体制引起的冲突、社会组织与社会发生严重脱节、政府的购买资金具有非连续性、服务购买范围扩大压缩社会组织服务空间、项目竞争带来的社会组织行为异化等。在未来，还需进一步加强对政府购买服务项目化运作的研究，以此保证服务购买项目的良性运作。

【参考文献】

【1】王清.项目制与社会组织服务供给困境：对政府购买服务项目化运作的分析[J].中国行政管理，2017，21（04）：30-32.9.

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【8】潘琳.社会治理创新背景下公益创投的实践——以合肥市包河区“社区公益创投项目”为例[J].宿州学院学报，2017，32（01）：6-9.

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【10】郭明.政府购买社会服务的实践路径、成效及限度——以顺德区容桂街道为例[J].政法学刊，2015，35（04）：83-90.