建立健全公办高校“一把手”责任追究制度

杨新春 吴艳

摘 要：建立健全公办高校“一把手”责任追究制度，既是落实十八届四中全会精神的逻辑必然，也是树立正确权责观念与提升廉洁自律意识的有效之举，更是全面推进科学民主决策与高等教育事业健康发展的现实需要。然而，建立健全公办高校“一把手”责任追究制度仍面临一些棘手的问题，因此，我国有必要在现有的行政问责的基础之上明确公办高校“一把手”追究责任范围、界定其权力行为边界、完善与责任追究程序相关法律依据、加大责任追究的力度，将公办高校“一把手”的责任追究进一步制度化、规范化和法律化。

关键词：公办高校“一把手”；责任追究制度；责任主体；公共决策

中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：2095-7394（2017）01-0103-05

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确强调：“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长，负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。”与以往的责任追究规定不同，党中央明确强调责任追究必须终身的，责任人无论处于在职还是离职状态，都要被追究其政治责任、法律责任甚至刑事责任。由此可见，行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员应是责任追究制度中的追究对象，建立健全责任追究制度已成为当前社会关注的热点问题。公办高校虽有别于政府机构，公办高校党政“一把手”虽有别于政府党政“一把手”，但公办高校内部的机构设置与党政“一把手”所肩负的使命与给予特定人群的福祉追求，本质上与政府机构还是相同的。因此，作为享受政府财政拨款与资助的公办高校，党政“一把手”对于关系学校高等教育事业发展及学校重大决策有着不可推卸的责任。对建立健全公办高校“一把手”责任追究制度重要性及实践中所遇到问题进行探索，对学校可持续快速发展有着重大意义。

一、建立健全公办高校“一把手”責任追究制度的重要性

现阶段高校实行党委领导下的校长负责制是历史的选择，公办高校的党政“一把手”应对也必须对所在学校高等教育事业发展负主要责任，这也是高等教育事业健康发展的需要。高等教育法明确规定，“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。”近几年来，高校“一把手”腐败案件频出，“权力寻租”现象比比皆是，给国家财产带来了巨大损失；另一个极端就是，身为高校“一把手”，在任期间抱着“不求无功、但求无过”的心态，碌碌无为，不能很好带领班子成员引领学校发展，滞后于同类型学校发展甚至耽误学校发展时机，严重制约了的学校发展。两种极端行为，都应该追究其责任。因此，建立健全公办高校“一把手”责任追究制度势在必行。

（一）有利于树立“一把手”正确的权责观念

“有权必有责，权责要对等”，责任追究制度的建立，一方面，是追究责任；另一方面，更是对“一把手”的警示、震慑。“一把手”处于一定时空的权力顶峰，并非是脱缰的野马可以肆意妄为，之所以许多公办高校也会出现“短命工程”“政绩工程”失误决策以及不作为等不正常现象，“根本原因是由于决策者的权责结构失衡，权力太大而责任太小，决策者几乎不用为决策失误付出任何代价。”[1]要通过建立健全责任追究机制，让身居高位的“一把手”渐渐淡化、摈弃“官本位”观念，从而践行“人民群众才是权力的主体”理念，公办高校“一把手”不仅要对上级主管部门负责，更要对全校教职工与高等教育事业发展的全局负责。

（二）有利于提升“一把手”廉洁自律意识

我国当前处于社会转型的重要阶段，各种矛盾交织，西方思潮推行的非主流价值观与中国几千年来的封建糟粕同样交织，如此的大环境，有些公办高校“一把手”价值观偏离、理想信念淡薄，一步步走向违法乱纪、自我毁灭的道路。2013年，南昌大学原校长周文斌严重违纪被调查；2014年，中纪委网站痛批齐鲁工业大学原党委书记徐同文上演“象牙塔内的‘狂与‘贪”；2015年，被中纪委通报的公办高校党委书记13人、校长8人。出现此种极端情况的原因很多，但其中有一点可以确认，部分党员干部的廉洁自律观念 、意识极为淡薄。周文斌、徐同文等公办高校“一把手”腐化蜕变的现实教训，都是从轻视自律、放松自律开始，逐步走向自我放纵直至违法犯罪的深渊。建立健全公办高校“一把手”责任追究制度，缘起在于既能督促公办高校“一把手”按照道德要求与法律规范来控制自我行为，达到自我约束与鞭策的目的，又能对副职起到良好的示范作用，达到领导班子风清气正的目的。

（三）有利于推动“一把手”科学民主决策

近年来，部分公办高校“一把手”中频繁出现以权谋私决策、盲目追求政绩决策等现象，导致领导班子公信力、群众基础日渐削弱和国有财产巨大损失。然而一旦造成决策失误，某些“一把手”领导干部往往以集体决策、非故意等为借口逃避责任，集体决策没有落实到具体责任人。与此同时，责任追究制度不完善，这就使得追究公办高校“一把手”责任往往成了纸上谈兵的空话。建立健全“一把手”责任追究制度，一方面，有利于落实责任主体与明晰决策责任，增强公办高校“一把手”的责任感，克服主武断、个人说了算；另一方面，有利于“一把手”团结班子成员，依照法定职责、权限与程序认真行使决策权力，审慎使用决策权，尽量避免重大决策的失误，减少不必要的损失，进而真正推动领导班子决策的科学化与民主化。

（四）有利于推动高等教育事业健康发展

《论语·子路篇》子曰：“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。”的确如此，当“一把手”自身端正并作出表率时，不用下命令，被管理者也就会跟着行动效仿起来；相反，如果“一把手”自身不端正且要求被管理者端正，即使三令五申，被管理者也不会服从的。通过严格的他律，建立健全“一把手”责任追究制度，使“一把手”自觉加强自我约束、自我净化，实现自我完善，以身作则，率先垂范，发挥模范带头作用。如此，“一把手”才会慎用党和人民赋予的权力，既不敢也不能大胆妄为。这里体现了制度的根本性作用，而制度的普遍性、权威性来源于惩处—责任追究，“制度一经形成， 对任何人都是适用的，不论是普通党员还是党员领导干部，制度面前人人平等，一切违反制度的行为都将受到应有的惩处。”[2]只有充分利用制度的威慑力来监督、制约、规范“一把手”对于高等教育事业发展的公共行为，才能最大程度保证高校“一把手”及其领导班子成员正本清源，严以修身、严以用权、严以律己，至此高等教育事业才能从源头上开启健康发展的模式。

二、建立健全公办高校“一把手”责任追究制度的现实问题

目前，《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》等文件相继出台，中共中央对党员干部行为进行了约束。但总体而言，我国现行的对公办高校“一把手”的责任追究制度还带有政策性的问责痕迹，还没有形成真正意义上的责任追究制度，公办高校“一把手”责任追究制度的现状亦是如此。建立健全公办高校“一把手”责任追究制度，需要解决好以下四个现实问题。

（一）责任追究范围模糊

建立健全公办高校“一把手”责任追究制度，首要前提就是要明确责任追究事项范围，然而目前对于公办高校“一把手”责任追究的范围模糊不清。由于公办高校“一把手”所实施的公共行为具有动态性、不规律性，一一列出责任追究事项范围还是有很大难度的。此外，对公办高校“一把手”所肩负的高等教育发展重任并没有纳入法律法规体系，只有“一把手”真正触犯党纪国法，才会被追究法律责任。领导在任期间是否真正能领导、引领高校发展，碌碌无为者是否应该被追究一定责任，这也是值得思考的问题。对此，有专家提出“对领导干部在执法执规执纪过程中，作为或者不作为，只要给国家、集体或个人造成不应有的损失的，都应追究责任。”[3]但现实问题就是责任追究模糊，亟待上升到法律层面来规范“一把手”行为边界。

（二）责任追究主体不清

公办高校党委行政的权责边界划分不明晰，责任追究主任不清，只有原则性规定，无法做到权责对称。一方面，在实践中实行的是党委领导下的校长负责制，即各级党委有重大问题决策权，而问题出现之后，校长往往要承担责任，而学校党委“一把手”甚少被追究责任，这是有失公允；另一方面，关于集体决策所造成的失误、失职行为没有明确规定责任承担内容，责任难以追究到具体决策人身上，即真正反映了“法不责众”的问题所在。与此同时，异体问责仍是薄弱环节，比如广大教职工参与问责渠道缺乏、司法机关难以主动介入并发挥期望的作用，所以公办高校“一把手”责任追究制度常常停留在“党纪处分”或“行政处分”层面，而非真正触及到痛处。

（三）责任追究依據缺乏

当前，我国公办高校“一把手”责任追究规范化与制度化有待提升。首先，问责程序局限于党政机关，外部问责缺失，由人大代表、社会公众等群体来启动与实施的较少。其次，各地责任认定尺度差异明显，有待进一步规范。由于公开性与透明度的缺失，必然会在处理过程中出现幕后权力操作的现象，进而就会出现“同责不同罚”的现象。这里会产生两种极端：一是，为突显对事件处理的重视，问责过程中对公办高校“一把手”的处理存在从快从重现象，这样就会忽略责任追究的规范程序；二是，部分地方为维护形象、做好人，就会竭力掩盖失误，或对公办高校“一把手”责任人的处置避重就轻。

（四）责任追究刚性不够

部分高校“一把手”罔顾民主集中制，仍然是拍脑袋、拍胸脯决定，好大喜功，不经过充分的科学论证，盲目上政绩工程，根本谈不上尊重民意。而公办高校“一把手”决策失误现象频频出现，或在遇到高校发展需要抉择时畏畏缩缩，究其原因是不用承担作为与不作为失误所产生的代价，决策失误结果的追究最终是不了了之。即使追究，往往也是走过场、搞形式主义，对被问责“一把手”处理不彻底，责任追究制度的权威与效力受到极大的削弱。与此同时，对于“在其位不谋其职”、不能引领学校发展甚至让学校丧失发展机遇的“一把手”，却能顺利退休、安享晚年，这类“一把手”的责任却没有人去追究，这是值得深思探讨的。即使对“一把手”违规违纪的惩处，只是诸如撤职、警告、开除公职等形式上的处罚，根本不能对其伤筋动骨、触及灵魂，缺乏对其经济上的惩处，因在经济上没有遭受巨大损失，违纪违法成本低廉，因而违规违纪现象层出不穷。另外，对“一把手”责任追究既缺乏系统规范的制度规定，又存在着随意性，甚至出现公办高校“一把手”避重就轻、逃避责任的追究。

三、建立健全公办高校“一把手”责任追究制度对策探讨

当前，我国公办高校数量众多，党政”一把手”数量也是众多，对于如此特殊的研究群体，他们的所作所为关系到高等教育事业能否健康快速发展，关系到广大教职工的事业成就方向所在，他们可以影响甚至引领人心向背与学校的风气。所以，建立健全公办高校“一把手”责任追究制度，就成为当前我国高等教育事业健康发展亟待解决的重大课题。鉴于前文所述建立健全公办高校“一把手”责任追究制度的现实问题，我们可以从以下方面来着手。

（一）明确追究责任范围

建立健全公办高校“一把手”责任追究制度，有既要追究作为的责任，又要追究不作为的责任，使二者有机结合。好的制度在于既要保护与激励锐意进取者，又要遏制与惩罚投机取巧者。如前文所述公办高校“一把手”公共行为具有阶段性、动态性和复杂性的特征，详细列举责任追究事项具体内容及范围还是有很大难度的，但是“一把手”作为与不作为还是显而易见的。“一把手”手握重权，得益于组织的信任与栽培，要敬畏与慎用组织赋予的权力。公办高校“一把手”在实施公共行为的过程中，作为或者不作为，只要给集体或个人造成损失的，都要依据既成事实追究责任。而在对公办高校“一把手”责任追究的实践中，多数追究的是作为责任，而忽视追究不作为的责任。这样必然导致部分公办高校“一把手”懒政、庸政的盛行，“不求无功、但求无过”的心态占了上风。公办高校的发展在很大程度上取决于“一把手”的责任担当与锐意进取。因此，作为、不作为的责任都必须纳入我们考虑与追究的视野，只有这样，公办高校“一把手”才能慎用权力，积极履责。

（二）明晰权力行为边界

对于组织赋予“一把手”的权力，必须要科学厘定其边界，进而达到规范“一把手”公共决策的行为的目的。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”[4]生存于公办高校具体环境中的公共权力，在运行过程中缺乏明晰的应有界限，就会出现公办高校“一把手”因滥用权力损害学校的利益，发展到一定阶段，就会朝着失职、渎职方向恶性循环。因此，首先要明晰权力边界，要明晰党委与行政的权力，并要将责任落实到具体的党政“一把手”身上。具体来说，就是理顺党政“一把手”的关系，确立职责权限。“在部门内部，各岗位之间，上下级之间的权责也要规范化、明确化。”[5]如此，一方面，可以规范公办高校党政“一把手”各负其责；另一方面，有利于解决党内追责和行政追责的交织问题。切实履行与坚持“谁决策、谁负责”的原则，清楚明了地制定责任认定规则，厘清决策责任主体，明晰对应决策关系人或集体的具体责任。即使党委有重大问题决策权，或是集体决策，该是谁承担责任都要追究到具体决策人身上，党委书记、校长谁也不能逾越权力边界，出了问题也必须被追究责任，这才是真正落实党委领导下的校长负责制的得力举措。其次，建立学校重大决策监督制度规范、制约学校重大决策权的行使。强化广大教职员工、媒体舆论的监督职能，在学校重大决策做出后尚未产生重大影响之前，通过教职员工、媒体对学校提出的建议和意见，可以对其潜在的问题进行纠正、补救。

（三）完善与责任追究程序相关法律依据

司法机关之所以难以主动介入并发挥作用，对“一把手”的惩治常常流于止于“党纪处分”或“行政处分”等形式，触及不到要害，这是因为缺乏对公办高校“一把手”责任追究的法律依据，因此，必须完善与责任追究程序相关法律依据。首先，要从国家层面制订《公办高校党政主要领导重大决策程序条例》，确立全国统一标准规范，可采用概括加列举配合兜底条款的模式，对公办高校党政主要领导重大决策予以量化，此举必须符合宪法的基本精神与原则。各地可以因地制宜地设立本地公办高校重大行政决策目录，科学界定本地公办高校党政主要负责人的重大决策，罗列责任清单，同时，明确规定具体的免责情形。其次，在《公办高校党政主要领导重大决策程序条例》中详尽规定问责对象、范围、主体、程序；明确公办高校党政“一把手”职务行为的民事、刑事责任追诉时效无年限限制，实行终身追诉。再次，加强党的制度建设，通过严密完备的党规党纪来约束党员领导干部决策，进而实现党纪党规与国家法律的有机结合，形成全方位、多层次的责任追究体系。最后，通过对公办高校重大决策“签字背书”，明晰各自责任，区分直接责任人，按照“谁决策、谁负责”原则，进一步明确责任主体，践行行政决策连带责任追究。总之，通过立法，实现公办高校“一把手”责任追究的规范化、制度化和法治化。

（四）加大责任追究的力度

制度的悲哀在于只能触及问题与矛盾的表面，而不能触及问题与矛盾的真正痛处及灵魂的深处。如前文所述若是对公办高校“一把手”责任追究制度仅仅止于“党纪处分”或“行政处分”，而非真正触及到痛处，那就是我们经常说的“隔靴搔痒”，因此，必须加大责任追究的力度。首先，要将追究政治责任与追究经济责任有机结合。公办高校“一把手”违规违纪，必须要加大对其经济上的惩处，而不能仅仅停留在撤职、警告、开除公职等形式，这才能切中要害，经济基础决定上层建筑，因此，必须着力加强追究违规违纪“一把手”的经济责任。其次，要将追究直接责任与追究领导责任有机结合。目前，当务之急，要加强领导责任追究相关问题的研究，从制度上明确责任主体和责任轻重，并且要在公办高校“一把手”责任追究制度前加上期限，那就是要终身追究。

由于公办高校“一把手”基于学校重大发展问题、重大发展时机等方面的公共决策与公共行为，不仅关系到学校高等教育事业生死存亡，关系到教职工的长远利益与发展，更涉及到“一把手”不同利益诉求，“一把手”若是只为政绩工程而罔顾学校长远发展，那对学校高等教育事业的发展是灭顶之灾。所以，为了防范与规避“一把手”急功近利、盲目决策的行为，必须建立健全公办高校“一把手”责任追究制度，借此督促公办高校“一把手”增强高度的责任意识，以实现权责相互统一，切实推进高等教育事业健康稳步发展。诚然，建立健全公办高校“一把手”责任追究制度，既是追责，更是对“一把手”的震慑与警示。但是建立健全公办高校“一把手”责任追究制本身并不是归宿，制度只是服务于现实的需要。“追责不能过于严苛，追责时一定要防止从一个极端走向另一个极端。”[1]

参考文献：

[1] 刘峰.建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制[J].理论视野，2015（1）：15-18.

[2] 于钦读.建立和完善领导干部责任追究制度[J].理论前沿，2002（10）：36-37.

[3] 陈俊.领导干部依法治国能力建设的路径[J].理论视野，2016（5）：79-81.

[4] 孟德斯鸠.论法的精神（上册）[M].北京：商务印书馆，1992：9.

[5] 周亚越.论我国行政問责制的法律缺失及其重构[J].行政法学研究，2005（2）：85-91.

To Establish and Perfect the Accountability System for Leaders of Government-funded Universities

YANG Xin-chun1， WU Yan2

（1.Organization Department， Party Committee， Jiangsu University of Technology， Changzhou 213001， China；

2. School of Foreign Languages， Changzhou College of Information Technology， Changzhou 213164， China）

Abstract： To establish and perfect the accountability system for leaders of government-funded universities is the logical necessity to implement the spirit of the the fourth Plenary Session of the 18th CPC Central Committee， but is also an effective move to establish the correct concept of power and responsibility and enhance effective self-discipline consciousness. And meanwhile， it is the practical need to comprehensively promote the scientific and democratic decision-making and the healthy development of higher education. However， to establish and perfect the accountability system for leaders of government-funded universities is still facing some difficult problems such as the establishment of accountability， accountability subject vague， unclear， lack of accountability， accountability for rigid enough. Therefore， on the basis of the existing administrative accountability， it is necessary for us to clear leaders responsibility scope and the power boundary， improve accountability procedures， and increase the intensity of accountability. Furthermore， we can make the accountability system for leaders of government-funded universities for further institutionalization， standardization and legalization.

Key words： leaders of government-funded universities； accountability system； subject of responsibility； public decision

责任编辑 徐 晶