我国PPP融资模式的发展

卢杨

摘 要：作为一种新型融资模式，PPP有其独到的优势吸引着政府和社会的普遍关注。这种公私合作的模式有利于更好地实现项目融资工作，能够达到多方参与、相互合作，充分发挥各方优势、转换政府职能，减轻财政负担、利益共享，风险共担的效果，多元化的投资主体也利于PPP模式的不断发展。但目前国内PPP模式还处于起步阶段，正在不断推进中，仍有很多不尽完善的地方需要不断发现并加以改进。

关键词：PPP 新型融资模式 监管机制 法律体系

中图分类号：F283 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2017）10（c）-020-02

1 概述：基本情況及发展前景

近年来，一种新型融资模式PPP，引起了政府和社会的普遍关注，正在推广过程中，且其应用越来越广泛。工程项目管理融资模式从传统的（通用的）DBB（Design—Bid—Build，设计—招标—建造模式）项目管理模式，到EPC（Engineering Procurement Construction，设计—采购—施工总包）交钥匙工程模式，再发展到如今的BOT（Build—Operate—Transfer，建设—经营—转让）。而在PPP（Public-Private Partnership，政府和社会资本合作）融资模式下，政府鼓励私营企业、民营资本等与之进行合作，共同参与到公共基础设施的建设中，类似于公私合营。

PPP融资模式是以项目为主体的融资活动，是实现项目融资的一种形式。主要根据项目的现有资产、预期收益以及政府参与程度、扶持措施的力度来进行筹资活动。偿还贷款的资金来源主要为经营收益和政府扶持，在项目公司的固定资产和政府给予的承诺下保障了贷款的安全性。

广义PPP可以大致分为外包、特许经营和私有化这三大类，主要是根据投资方及参与额度进行划分。外包类PPP项目中政府是投资主体，私人部门只负责一部分，因而所需承担的风险相对较小；特许经营类项目中私人参与部分或全部投资，在一定的合作机制的规范下和政府共担风险，共享收益。政府相关部门扮演监管者的角色，其管理水平在很大程度上决定了项目的成功与否，起着不可或缺的作用。项目的成果归属公共部门，但会存在使用权和所有权移交的过程；私有化类PPP项目中私人部门负责全部投资，政府以监管身份参与其中。项目建成后归属权在私人，且不具备有限追索的特性，未进行较大程度的利益共享，因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大。

目前我国政府大力推广的便是所提及的广义PPP，即以政府名义发起项目，同时加入第三方专业者的参与管理。通过建立有效的监管机制，能将来自政府相关部门和投资者各自的优势充分发挥，节约成本。同时有力的监管力度能提高公共服务的质量。自1987年改革开放以来，PPP模式在不断尝试摸索、发展更新中，其不增加政府负债的显著优势受到政府的 强力支持，逐渐成为新的融资平台，正呈现应用范围进一步扩大且地位稳步提升的趋势。

2 应用：主要应用领域及优势

尽管PPP融资模式有着独特的优势且受到推广，但就目前实施情况而言，我国政府主导推进PPP项目面临着一系列较为严峻的问题——缺少实际操作经验、缺乏优秀案例指导。因此从宏观层面上，国家给出了一些项目实施的指导建议，共涉及水利交通、环境治理、基础设施、公共服务等多领域，覆盖了多种操作模式。PPP模式对当下引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制是一种突破，这些项目正是我国在推进PPP模式过程中的有益探索，对于今后实施过程中资源合理配置、投资方案选择等方面都具有一定程度的参考价值。

综合目前实施情况来看，PPP模式能有效结合政府部门监管力度与民营资本等多方面优势，取长补短，相辅相成。具体来说，优点主要有以下方面。

（1）多方参与，合作共赢，能够充分发挥各方优势。共同参与项目初期的识别、可研、融资等环节，保证了项目的可行性、合理性。分工缩短前期工作周期，降低项目费用，降低工程造价，有利于促进施工部门提高效率、降低资金风险。

（2）有利于促进投资主体的多元化发展，实现政府职能转换，减轻财政负担。PPP模式的特点之一便是政府职能的转变，不再承担过去基础设施公共服务提供者的角色，而是转变为工程项目监管者。既有效保证项目的质量，也可减轻政府财政预算的压力。

（3）有利于实现利益共享，风险共担的目标。政府相关部门这样的中立角色参与到监管过程中来，使得项目风险分配更公开化、透明化，增强了可信度和合理度，在一定程度上减少了投资者所要承担的风险，进一步降低融资难度，使得融资成功的可能性大大提高。

（4）有利于积累项目实施经验与推进投融资体制改革。私营部门提供资产和服务可提供充足的资金和技能，私营部门参与可推动项目管理过程等各环节不同程度的革新，提高工作效率，积累管理理念和经验，丰富实践案例以供后人参考。

（5）PPP融资模式的应用范围广泛，适用于多种形式企业组合。该模式突破了以往引入私人企业参与公共基础设施项目的种种限制，扩大了应用范围，可广泛应用于水电气供应等各类市政公用事业及城市道路桥梁等基础设施的建设。

3 法律：目前还不尽完善

项目运作模式的每一次变革，都是伴随着经济体制改革开放而不断进步、发展和创新的。市场经济良好的风气依赖于法律规范的确认和保护，由此可见，一套规范而健全的法律体系是促进市场经济秩序的形成和发展、稳固市场主体的地位及权益的重要保障。

站在宏观角度看，PPP模式是一种公共产品提供方式，交易和管理这两大功能是内在的法律关系架构，一些重要合同及关键性条款在法律体系中处于举足轻重的地位。对PPP模式法律体系进行系统认知、归纳，对于涉及公共利益的部分，在法律体系的规范下能够有效进行双方权力义务配置及主客体选择，作为公共财政的关注点，需要得到社会的广泛重视。

但目前PPP融资模式显而易见的一点不足便是缺乏这样一套完整的法律体系，且现有的法律法规执行效力并不高，离期望值还相差甚远。如在执行过程中对PPP协议的性质存在很大争议，PPP协议是属于公法性质还是私法性质；法律纠纷解决机制是怎样的，政府在PPP中具有多重角色，由其活动引发的法律争议的解决更是值得关注；政府部门如何更有效地在PPP模式中发挥监管及法律纠纷处理的职能等。这类问题并不少见，却暂时还没有完备的解决方案可供参考和使用。当今社会是法治社会，依法治国的大环境下要求每个公民依法守法，工作人员能遵循法制规则办事。而政府参与其中且承担了监管者的重要角色，必然要求有一套完善法律体系作为支撑，对相关从事人员的行为进行指导和规范，尽量减少避免失误和损失。这正是当下的空缺之处，需要着重关注，在今后PPP项目运行中不断发现问题、进行修正。

遵循法律法规开展PPP工程管理工作是对工程管理人员的最基本的必然要求，因此建立一套明确和清晰的法律规范知识体系显得尤为重要。除全国人大法律、国务院行政法规外，各部门下发的规范性文件，部委联合行文等作为对过去工作的总结，均可以列入学习的范围。在知识体系的规范下，相关工作人员也需要不断加强理论知识的学习，了解PPP模式政策，能够做到融会贯通，举一反三。

在当今信息化全球化的时代，不同于以往，知识更新快速，获取知识的途径也多种多样，因此建立起完善的PPP项目管理法律规范体系是一项长期的工作，并且需要在不断探索中持续改进。法律文本体系作为联系PPP模式中公、私合作的重要角色，也是PPP这一融资模式的必然要求。随着时间的推移，有些规范文件和部分法律条文必然需要根据实际运行情况中的不合理之处进行适度调整。即便是在法律体系日臻完善的情况下，其运用也不能囿于定论，只有在运用过程中灵活变通，才能领会其内涵，不断地注入新鲜血液，使其得到进一步完善和发展。

参考文献

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