关于我国环保NGO发展的制度建议

李雨思

[摘要]为了我国环保NGO能够获得长远发展，必须改善环保NGO所处的法律环境，加强环保NGO的管理制度，密切与政府的联系，使其能够有法可依，健康稳定发展。

[关键词]环保NGO；政府；法律体系；管理；制度建议

[DOI]1013939/jcnkizgsc201607170

NGO中文译为非政府组织，是政府与企业之外不以利益最大化为目的的第三领域，具有非营利性、非政府性、志愿公益性等特点。环保NGO以环境保护为目标，在可持续发展中发挥重要作用，同时与各级政府共同构成保护环境的完整组织系统，并开展各种各样的活动以提高民众的环保意识和缓解严峻的生态环境危机。相比西方环保NGO发展较为成熟的国家，我国环保NGO的发展仍处于初级阶段。

1我国NGO相关法律法规

根据司法部中英文法律法规数据库资料，在 1949—1978年的30年间，所有提及社会团体、协会、工会、妇联、党派、共青团等非政府组织的规范性文件，包括法律及有关问题的决定，中央、国务院行政法规及文件、司法解释及文件和部委规章及文件在内，总共有250件左右。而在所有这些提及非政府组织的规范性文件中，只有1950年的《社会团体登记暂行办法》和1952年的《惩治贪污条例》第十五条的规定。改革开放以后，随着经济制度的转型，众多的半政府性质的组织转变为非政府组织，为满足社会发展的需要，实现对非政府组织的有效规范和管理，我国有关非政府组织的立法逐渐加强，从作为国家根本大法的《宪法》到国家的民刑事基本法 ——《民法通则》和《刑法》都有了真正涉及规范非政府组织权利义务及责任的规定。如《宪法》第五条和第三十五条就既规定了人们组成非政府组织的权利，又规定了非政府组织必须遵守宪法和法律的义务。而《民法通则》和《刑法》则分别由有关条款规定了非政府组织主体资格及财产权利和犯罪时的刑事责任问题。同时，国家重新制定了《工会法》《村民委员会组织法》和《红十字会法》，并将《城市居民委员会组织条例》上升为《城市居民委员会组织法》。在非专门性法律方面，国家除了在《律师法》《注册会计师法》《消费者权益保护法》等法律中专章规定作为非政府组织的行业协会外，在《拍卖法》 《农业法》《仲裁法》《妇女权益保障法》《残疾人保障法》等法中也有有关非政府组织的条款。在行政法规和政府规章方面，既有有关非政府组织的综合性规范，如国务院制定的《宗教事务条例》《基金会管理条例》，也有较为全面的程序性规范，如国务院制定的《社会团体登记管理条例》《事业单位登记管理暂行条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《外国商会管理暂行规定》以及民政部制定的《民办非企业单位登记暂行办法》等。

2我国环保NGO在发展中存在的问题

在政府合作方面，首先是立法制度的不健全。目前大部分关于NGO的立法仅存在于一般性和特别性的法规之中，如《工会法》，行政法规中的《社会团体登记管理条例》等，没有完整的NGO组织的基本法对NGO组织的权利义务进行明确、具体的规定。其次，对政府依赖性过强。我国“官办”的环保NGO大多工作流程官僚化，偏离了环保NGO的根本目的，由政府从中参与指导工作，资金上严重依赖政府的财政资助，并压制了部分草根环保NGO的发展，无法独立解决所面临的发展问题。最后，登记注册门槛过高。由于受计划经济的影响和专门性实体法的缺失，我国《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等登记程序方面的法律法规仍然具有浓厚的上下级领导层面上的管理色彩，不能适应市场经济转型的需要。这些法律法规规定了环保NGO的双重管理体制，导致我国环保NGO在资金和政府关系上困难重重，合法登记注册难以进行。

从环保NGO自身的角度来说，首先是NGO能力不足，缺乏资金。我国的环保NGO在环境领域内的规模和影响力上远远比不了国外环保NGO，独立承担社会责任的能力有待提高。环保NGO 筹措资金困难重重，环保NGO收入的大部分都来自政府的拨款和补贴，但政府的资金一般都流向有官方背景的NGO，导致大部分草根NGO难以获得更多的资助。同时还存在着组织内部管理水平低下的问题：很多环保NGO的组织机构不完整，由于关于NGO法律制度的不健全，大多数环保NGO也就没有在治理文件中规定组织内部权力配置条款。许多环保NGO内部结构松散，难以合理利用社会公共资源参与环保工作。

3对我国环保NGO的制度建议

31立法方面

311制定一部统一的《非政府组织基本法》

目前，我国关于非政府组织的立法规定尚未形成完整的体系。环保NGO迫切需要以法律形式规定自身的权利义务。我国政府应根据NGO组织的实际情况，逐步完善法律法规体系，发挥环保NGO密切基层群众的优势，积极参与环保活动，共同推动我国环保事业的发展。

312淡化NGO组织登记程序的管理色彩

政府应该降低注册的门槛，简化登记手续，提供良好的法律秩序，在对环保NGO的管理上加强注册管理，明确环保NGO的注册条件和注册流程，淡化行政机关对环保NGO根深蒂固的上下级领导管理意识。

32社会方面

321加强宣传力度

环保NGO应保持自身的权利与义务相一致，加强环保NGO内部的资金来源和决策行动的透明度，通过各种社会宣传方式，提升环保NGO在社会上的影响力，保证其参与环保活动的积极性和合法性，从而提高环保NGO在社会上的认可度。

322建立社会监督机制

环保NGO应该提高公民对其的认可，了解环保NGO的活动范围和权利义务，接受社会公众的监督和建议，积极地参与环保NGO的环保活动，将环保意识深入到基层人民群众中去。同时发挥媒体对环保NGO的舆论监督作用，满足公众对良好生态环境的需求。

323自身方面

首先应完善环保NGO的治理结构，建立责任机制，完善自律机制；其次政府主管部门应依法对非政府组织进行登记和管理；再次要完善非政府组织工作人员的职业培训机制，制定组织细则，编制年度工作报告，资金筹措及使用说明，保证其内部组织的健康与活力；最后要加强非政府组织人员的职业道德教育，强化行业道德意识，并通过制定规范细化职业道德标准，进而对从业人员实行有效的道德约束和管理，防止腐败及各种不正之风。

总之，我国环保NGO的状况不太乐观，在立法上还存在着多方面的问题。面对中国社会的转型和增长的环境压力，环保NGO面临着严峻挑战。我国环保NGO要想进一步发展壮大，必须积极采取措施解决这些问题，这样才能有利于我国NGO的健康稳定的发展。

参考文献：

[1]江莹，郭华试论环保NGO的发展方向[J].河北大学学报，2006，7（3）

[2]常中豪论我国环保NGO参与环境保护制度的完善[D].福州：福州大学，2010

[3]邹锋我国环境保护中的公众参与研究[D].苏州：苏州大学，2008