户籍制度改革研究

苏理

[摘要]长期以来我国实行的是城乡分离的二元户籍制度，它在城市与农村之间构筑了一条难以逾越的鸿沟。文章回顾了近年来有关户籍制度改革推进模式及阻力的文献，总结了相关经验与化解对策的研究成果，并提出了新的改革思路和解决对策。探究的这些问题直接关系到我国经济社会发展的可持续性和广大人民群众的切身利益，对加快我国新型城镇化进程大有裨益。

[关键词]户籍制度改革；推进模式；阻力；对策

[DOI]1013939/jcnkizgsc201607016

近年来，随着我国市场经济的迅速发展和新型城镇化进程的不断加快，由城乡分离的二元户籍制度引起的二元结构性矛盾日益凸显。2014年7月24日国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出进一步推进户籍制度改革。于是，户籍制度改革工作被再次提上议程。

1我国户籍制度的历史回顾

我国户籍制度形成于春秋，定型于秦汉，经历了3000多年的历史。商朝有“登人”或“登众”的人头统计。西周开始分“都”和“鄙”进行人口统计。春秋战国出现“书社制度”与“上计制度”。秦代实行“户籍相伍”。汉代则实行“编户齐民”。回顾我国古代的户籍制度，可以看出其主要目的是为了收赋和征兵。

新中国成立后，我国的户籍制度发展过程可谓是曲折中前进，螺旋式上升。王美艳、蔡昉（2008）提出，我国户籍制度的发展可分为三个阶段：一是改革开放以前，建立和维系阶段；二是1978—2000年，改革阶段；三是2000年以后，新世纪的改革阶段。[1]刘贵山（2008）则认为，我国户籍制度的发展可分为五个时期：一是1949—1957年，自由迁移时期；二是1958—1978年，迁移控制时期；三是1979—1988年，准市场经济时期的调整和改革；四是1989—2000年，改革的起步时期；五是2000年以后，改革的加速时期。[2]另外，李瑜（2011）指出，我国户籍制度有三个阶段性的变化： 一是1953—1957年，由城乡统一、迁徙自由向逐渐限制、控制转变；二是1958—1978年，首次明确划分农业和非农业户口，并且严格限制人口迁移；三是1978年至今，户籍制度改革变得备受政府和人民的关注。[3]

2激进改革抑或渐进改革

综观我国的户籍制度改革，我们会发现两种相互对立的改革模式。一种是激进改革模式，即一步到位彻底废除长期以来坚不可摧的二元户籍制度，用“居民户口”消除城市户口和农村户口之间的差异。与之对立的是渐进改革模式，即通过渐进柔和的手段，逐渐向农村人口，特别是符合条件的进城务工人员有序开放城市户口，降低落户门槛，设置准入条件，实施有差别的落户政策，从而实现人口的合理流动，逐步消除二元结构。

21激进改革的推进模式

随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，由二元户籍制度带来的二元经济结构严重阻碍了我国经济社会的发展，不利于公民合法权益的实现。于是，有人认为要彻底废除这种不适应经济社会发展规律的户籍制度也就顺理成章了。激进改革派认为，户籍制度改革就是要还原户籍制度进行人口管理的最初功能，消除城市和农村户口之间的差别，去除户籍制度上的福利和利益。众所周知，实行一元户籍制度，消除城乡户口差异，实现公民的迁徙自由是户籍制度改革的中心任务。但我们知道任何改革都不可能一蹴而就，过于理想化和急功近利的做法都无法顺利实现改革。[4]激进改革派的主张只是在形式上把二元户口变成了一元户口，没有在真正意义上关注附着在户籍制度上的福利和利益，这样的改革并没有实际意义。

22渐进改革的推进模式

渐进改革派的观点与激进改革派对立。渐进改革派认为，在户籍制度改革的同时要以维护社会的稳定为目标，采用循序渐进、缓慢缓解的方式来实现户籍制度的改革，达到改革和维稳的双重目标。任何改革都会对原制度有路径依赖，因此，户籍制度改革的推进模式应该以渐进式为基调。张车伟（2012）指出，改革应该为经济社会发展的大局而服务，我国的户籍制度改革要在不断缩小城乡差异的基础上循序渐进地进行。[5]随后，朱识义（2014）也提出，当前的实际国情决定了我国的户籍制度改革必须遵循渐进改革的原则，因为短时期内我国不可能完成户籍制度改革的其他配套改革任务。[6]想要一步到位彻底废除现行的二元户籍制度是操之过急的，这种想法不现实也行不通。

以上两种户籍制度改革的推进模式皆具有其合理性，但是也都存在实际操作上的困难。想要采用激进改革模式，却无法完全剥离户籍制度上的福利和利益。想要采用渐进改革的模式，却无法从真正意义上跨越二元户籍制度的鸿沟。到底采用哪种推进模式并不是非此即彼的，在不同的改革阶段应当运用不同的推进模式。然而，也许户籍制度改革还有第三条出路，即去利益化的推进模式。黄锟（2009）提出，去利益化、城乡一体化、迁徙自由化是深化户籍制度改革的目标。[7]对户籍制度本身的改革并不能够改变城乡二元分离的现状，剥离户籍上的各种福利和利益才是户籍制度改革的重点和难点所在。[8]同样，李强、胡宝荣（2013）也认为，我国户籍制度存在的一个最基本的问题就是户口的价值化或等级化，户籍上附着的利益是造成“社会空间等级”的核心原因。[9]虽然前两种推进模式都涉及了户籍制度上的福利和利益问题，但它们都解决得不彻底。也许第三种思路去福利化是更符合我国当前国情的改革推进模式。

3多元阻力以及多重矛盾

我国的户籍制度改革虽然取得了一些可喜的成绩，但在此过程中还存在许多阻力和矛盾。改革中面临的最大阻力是各利益主体之间利益分配的不均衡。改革中面临的主要矛盾来源于附加在户籍制度上的福利和利益。我国的户籍制度不仅具有人口管理功能，还具有医疗、教育、就业和社会保障等社会管理功能，这些功能都是未来矛盾爆发的隐患。因此，其阻力和矛盾的研究十分必要。

31户籍制度改革的多元阻力

郑杭生，张本效（2014）提出，我国户籍制度改革的阻力是多元的。从利益主体看，可分为三大主体：“市长”“市民”和“农民”。一是“市长”，即地方政府。地方政府为维护社会稳定和推动经济发展，利用其掌握的政治权力来维持二元户籍制度的现状，于是产生了强大的阻力。二是“市民”，即城市市民。城市市民拥有户籍制度带来的“天然优势”，农民进城将对市民社会的众多方面造成冲击，市民中必然会形成一股改革的阻力。三是“农民”，即农村农民。[10]户籍制度改革成败的关键在于农民的落户意愿。比起进城生活，农民更希望得到农村土地，特别是具有区位优势的近郊土地。于是，农民也成为改革的一股阻力。然而，楚德江（2013）则认为，改革的阻力主要来自两个方面：其一，户籍制度上附着的利益增加了改革难度而形成阻力；其二，公民利益因户籍制度改革受损而形成阻力。[11]

32户籍制度改革的多重矛盾

户籍制度改革在遭遇多元阻力的同时，也面临着多重矛盾。王威海，周乃宁，张雄，蒋泽（2008）认为，目前改革的矛盾主要体现在四个方面：一是统一城乡户口并不意味着实现了城乡基本公共服务均等化；二是地方政府出于自身利益考虑并没有切实执行改革政策；三是相关配套制度改革并未同步进行；四是统一城乡户口后依然无法实现城乡人口双向流动。[12]随后，刘传江、程建林（2009）提出“双重户籍”，认为改革中的一对主要矛盾是“显性户籍墙”和“隐性户籍墙”之间的矛盾。户籍制度改革已经成功穿越统一城乡户口的“显性户籍墙”，但附着着各种利益的“隐性户籍墙”是户籍制度改革的重大障碍。要深化户籍制度改革，就必须拆除“隐性户籍墙”。[13]

4基本经验以及解决对策

我国的二元户籍制度从产生到发展再到今天，其弊端日渐暴露。这一制度长期以来限制了我国城乡人口的自由流动，损害了社会的公平与正义，阻碍了经济社会的长远发展。因此，户籍制度改革势在必行。许多学者对户籍制度改革问题都有过广泛和深入的研究，对改革中遇到的阻力和困难也提出了解决对策，这些经验都是值得我们学习和借鉴的。

41户籍制度改革的基本经验

熊小林（2010）提出，从目前各地“户改”的实践来看，有两种思路：其一，用农民退出的土地和宅基地换城市户籍和相应的城市公共服务；其二，不断提升农村地区的基本公共服务水平，缩小城乡户籍在基本公共服务方面的差异。[14]李志德（2010）认为，户籍制度改革的关键是处理好城市户籍的供需关系：一是增加城市公共品的供给，为吸纳农村剩余人口做准备；二是加快社会主义新农村建设，缩小城乡差距，实现和谐发展。[15]

42解决对策

421城乡基本公共服务均等化

城乡基本公共服务均等化的实现有利于缩小城乡差距，从而推动户籍制度的改革，同时也是科学发展观的重要体现。实现基本公共服务均等化是户籍制度改革的重要内容，基本公共服务均等化和户籍制度改革有着密不可分的联系。邹一南（2014）认为，基本公共服务应该重点向农村倾斜，引导人口合理自由的流动，走出一条均衡发展的道路。[16]要实现科学发展，就要把基本公共服务均等化的重点放在城乡之间。要缩小城乡之间的差距，又需要把重点放在农村地区。

422与土地制度改革配套进行

二元户籍制度改革应与土地制度改革配套进行，二者是相互协调、相互促进的关系。要破除我国的城乡二元结构就必须把重点放在户籍制度和土地制度上。[17]在户籍制度改革的过程中，要注重完善农村宅基地制度，保障农民的使用权、支配权以及剩余索取权。[18]大部分农民进城务工皆非终生行为，城市所能提供的基本公共服务有限，大部分农民终将回乡养老。此时，切实维护好农民的房产权、宅基地权和土地承包权变得尤为重要。

423同完善社会保障体系相结合

进一步完善社会保障体系有利于促进人力资源的优化配置，在市场的引导下，让劳动力资源自由流动到最需要他们的地方去。刘惯超（2010）认为，社会保障问题是户籍制度改革的关键性问题之一。[19]陶然、刘凯（2009）指出，在户籍制度改革的同时，要为流入城市的人口构建最基本的社会保障体制、住房和子女就学安排机制，建立一个“城市福利包”。[20]将户籍制度改革与完善社会保障体系相结合才能缓解改革过程中的矛盾。

424坚持中央主导与执政理念转变

户籍制度改革工作需要中央的统一指导，引导地方政府转变执政理念。王文录、郁利燕（2010）认为，我国户籍制度改革需要由中央政府全面主导，并由各地区地方政府共同驱动，整体推进，注重多部门配合。[21]此外，李晓飞（2010）还提出，转变政府的执政理念和执政方式，实现“管制型政府”向“服务型政府”的根本性转变，才能取得户籍制度改革的实质性突破。[22]

425改革创新精神和科学规划

户籍制度改革是社会利益格局的重大调整，涉及各社会主体的利益，要平衡各利益主体的利益关系，改革的创新精神和科学的规划是必不可少的。要彻底的改革城乡二元户籍制度，就需要在理念上和制度上进行创新，同时还必须依靠科学的规划，才能稳步向前推进。[23]总之，改革的创新精神和科学的规划，是城乡二元结构向一元结构转变的助推器。

5简评

我国的户籍制度改革是从20世纪80年代中期开始的。在此过程中，我国政府陆续出台了一系列相关政策。这些政策的出台对于加快我国城市化进程，推动城乡基本公共服务均等化产生了积极作用。但我国的户籍制度具有其自身的特殊性，它不仅具有人口管理的功能，还承担着教育、医疗、就业和社会保障等多方面的社会管理功能。这些功能的存在成为了改革的重大阻力和困难。随着改革中各种矛盾的凸显，户籍制度改革问题成了社会各界关注的焦点。

文章回顾了过去许多专家和学者对户籍制度改革的相关研究成果，选择了推进模式、多元阻力和解决对策这几个改革中较为重要的方面进行了综述。发现，除了采用激进改革模式和渐进改革模式之外，也许走利益化这条道路会更加符合我国的实际国情。坚信在党和政府以及全国人民的共同努力下，我国的户籍制度改革必将取得新的成就，为促进社会的公平正义和推动我国新型城镇化进程做出贡献。

参考文献：

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