保障性住房存在问题及其对策的研究综述

彭园媛

[摘要]住房保障作为人民群众最关注的民生问题之一，迫切需要政府健全完善住房保障机构的设置，强化住房保障工作的实施，切实解决中低收入群体住房困难。文章从宏观层面政策制定方面到微观层面建设管理执行方面来探讨保障性住房现存问题。保障性住房建设是一个长期需要落实的政策，不可能通过一次运动型的整顿就一步到位，所以需要我们中央政府的规划保障性住房的发展规划，需要地方政府积极响应配合，以及需要市场主体的积极参与，使保障性住房这一公共品发挥其最大效能。

[关键词]保障性住房；宏观层面；微观层面；文献综述

[DOI]1013939/jcnkizgsc201607019

《世界人权宣言》第二十五条规定：“人人有权享受为维持其本人和家属的健康及福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务。”保障性住房工程是关系民生的大工程，但是由于发展的速度快，时间短，导致中央与地方政府配合之间有孔隙；保障性住房的建设、管理存在着漏洞，亟须政府健全法律法规，把握市场的宏观指导，微观调控，调动地方政府的积极性。

1宏观层面

保障性住房的相关政策指令由政府所制订，其中中央政府主管宏观调控，地方政府处理微观事务，看似天衣无缝的配合，但是由于信息的不对称以及财权事权的分配不均，在政策制定的同时必须考虑到中央政府与地方政府这对关系；政府的经济职能之一就是提供公共物品，但是过多的财政投入会加重政府的财政负担，导致其他财政支出量变少，而市场的进入可以解决保障性住房的融资问题，但是如何控制政府和市场的参与度就是我们需要深入研究的内容。

11政府与市场的关系

由于保障性住房是准公共用品，必须确立以政府为主导，不然会出现“搭便车”等不公平的社会问题，一大部分学者认为保障性住房对商品房的影响对政府建立保障性住房的福利性更高。[1]但这并不意味着，凡是（准）公共产品，只要是政府来配置资源，效率就一定会高，[5]外国经济学家斯蒂格利茨指出的，“不要忘记政府同私人市场一样是有缺陷的，政府并不是某种具有良好意愿的计算机，总能够作出对社会有益的无私决策”。[2]在此情形下，大部分学者都认同对于公共物品的提供方面，不单单是政府职责，对于保障性住房问题上必须依靠遵循政府的指导，但不能完全依赖政府，需要社会市场来一起协同建筑，并在政府和市场之间寻求一个平衡点，这就是现在保障性住房建设的关键。通过多元中心理论指导了我国保障性住房问题研究，将保障住房的供给模式引导为政府、市场（私人部门）、社会（非营利组织、第三部门）共同治理的多中心模式。[3]

12中央与地方博弈治理关系

121中央与地方配合

2011年提出全国城镇保障性住房覆盖率要在“十二五”末达到20%以上，却未明确强调要达到一个整体的效果，如何去做一个可以考核保障性住房质量水平的测评。中央与地方两级政府在保障性住房政策上体现出了不同的价值选择：中央政府表达的是一种集体理性，通常表现为一种宏观调控者的角色，需要更多考虑的是保障性住房政策的公平要素；相比之下，地方政府一般是从市（县）个体理性出发来决定自身的价值取向，由此产生地方的变通性策略。由于中央与地方之间缺乏沟通，现有的保障性住房政策网络是封闭的，不开放效率不高的。这就需要横向组织和纵向组织都要加强信息的公开度，实现资源信息的共享，使得系统内部不管是政策还是信息都得到畅通。同时中央政府也可以使用绩效评价机制来激励和督促地方政府的供给情况，减少地方政府的寻租行为。

122地方政府政策

我国现行的财政分配制度导致地方政府和中央政府对保障性住房供给存在事权与财权的不对等现象。地方收入占财政总收入的比重由1990 年的 662%下降到 2006 年的 472%，而地方财政支出占总支出的比重由 1990 年的 674%提高到2006 年的 753%。事权和财权不对称性导致了地方政府资金不足，地方政府只有依赖出让获得资金。[4]同时中央安排保障性住房就是直接通过下达数量，包括拨款，建设数量等并没有对地方进行有效的考察，城市保障性住房项目其实是中央“请客”地方“埋单”的政府行为。2010年地方保障性住房支出是中央的5倍；2011—2013年地方保障性住房支出基本维持在中央的10倍。地方在没有充足的财政保障的情况下，容易造成靠招、拍、挂更多的城市土地进行资金平衡，会降低保障性住房地块的机会成本，遂将保障房项目集中安排在地价相对较低的城市偏远地区，民生需求让位于经济利益。

2微观层面

从国际发展趋势上来看，围绕政府和保障性住房市场的讨论已经从政府是否应该对住房保障承担责任，转移到政府如何更为有效地推进保障性住房建设。[5]在微观层次中我们应该着重关注如何建设好保障性住房，如何管理好保障性住房。

21建设问题

211建设前期——融资问题

保障性住房地融资问题，部分学者认为单纯地依靠政府的财政资助不足以更好的建设保障性住房，应该公共资本和私营资本相结合，创新融资新渠道。

我国吸收私营资本采取金融手段认为，在一般情况下，一是通过税收优惠或者税收返还政策来鼓励私人企业开发和经营保障性住房建设的积极性；二是通过金融贷款过程中的利息补贴和信用评级过程的增信担保手段来撬动金融机构的贷款积极性。[11]

有许多学者也认同这两种措施提出了具体的解决方案：PPP（Pubic-Private Partnership）融资模式以及保险资金的BOT模式，信托投资基金REITs模式。有学者提出新的观点，保障性住房利用REITs、PPP等方式融资不易实现，往往受制于私人投资者获利追求得不到满足。但是笔者认为虽然以上的融资方式可能不能带来巨大收益，但是收益与风险是呈正相关，有多大的风险就会有多大的收益，其稳定性很适合长期投资而不是好大收益投机的人群。[6]

虽然以上融资操作的一系列法规和指导方针都尚未形成体系，而且政府制定资金准入规则的不完善，使得资金进入保障性住房举步维艰，但是只要政府加快制定金融市场进入保障性住房的准则，扩大保障性住房融资渠道，加强政府部门对融资动向的监管，就能很好的为保障性住房进行融资。

212建设后期——标准制定

如何建立分阶段、多层次的保障性住房体系，是在建设后期政府应该如何进行规划，如何保障民生直接的表现。保障性住房的标准制定是最贴紧保障性住房建设落实过程的，也是被保障人群最关心最符合其日常的问题。

一是建设数量，我国收入结构并未形成橄榄球的合理结构，而是表现为中低收入者所占比例很大的金字塔的结构，保障性住房作为一个社会福利的准公共产品更应该精准定位，以居住弱势群体作为保障对象；保障性住房的需求主要由居住弱势群体的比例决定，其得出的结论是新建城镇住房中保障性住房建设比例应不低于25%，因地制宜，合理确定经济适用房和廉租房在保障性住房中的建设比例。[7]我国既无必要也无能力采取普惠模式来供应保障性住房，坚持市场对资源配置的基础性作用，将保障性住房作为对住房市场机制的补充，不应刻板照搬新加坡模式。

二是建设选址，住房选址工作具有很强的不可逆性，保障性住房供给的“空间失配”往往是造成无效供给的主要原因，所以地方政府在选址的过程中就应该慎重考虑，而不是为了完成任务而快速的完成。有外国学者重点研究了分散性保障性住房住户的满意度，认为由于现实性和政策性转向，建设大型集聚的保障性住房社区的做法不可取；同时住房如何选址也存在着重重困难。

现阶段，我国保障性住房选址过偏、集中建设、周边配套设施不完善问题尤为突出。像保障性住房发展得比较好的一些国家，如新加坡组屋，对于保障性住房在交通条件较好的地段进行选址建设。[8]

我国学者也依据我国不同城市的具体情况，提出了一些建设选址的建议：通过对南京市的个案分析，学者通过建立选址理性综合评价模型，证明出交通便利是对保障性住房选址决策影响最大的因素；从建设保障性住房的可行性而言，在地铁或公交站首末几个站点，地价相对便宜，又可以建设高层高密度的住宅区，在步行10～15分钟的地段选址，既能方便居民的出行，又可以在建设成本和通行成本上实现平衡；[9]大部分学者是从保障性住房选择便利建设地址的角度考虑，也有学者是用保障性住房来带动选址地点发展的角度来考虑：构想形成“建设与经营相结合，以经营促建设，住房与周边相结合，以周边养住房”的整体思路，重视开发利用保障性住房周边价值。[6]

保障性住房社区是可以带动该地区的经济发展的，但是过于集中可能会导致社会问题，所以政府在规划时得注意建设规模问题，回购一个城市中心的老旧房进行重新改造或者是在新兴工业区进行分散建设，分散城市建设社区，并且在建设后加强管理，提供给住户便利的交通环境，就业机会和居住环境，真正实现保障性住房这一便民工程。

22管理问题

我国保障性住房管理工作没有一个集中的机构进行管理，我国保障性住房的用地出让由国土部门每年按照计划推出，保障性住房的建设由建设部门执行，而房屋的管理则由房屋管理部门负责，中低收入家庭的资格审查又由民政部门以及街道办事处（居委会）等来完成，另外还需要税务等其他部门支持与合作。[10]在保障性住房整个系统工程中，部门与部门之间就像是一盘散沙，沟通交流的不顺畅导致效用和效能低下，需要对各级政府以及各级行政机构进行准确的权责明确，加强系统内部的信息通畅。我们国家可以学习新加坡政府设置了建屋管理局（HDB），将保障性住房的相关事宜全权交给建屋管理局负责，形成统一规划、建造、分配和管理的集权式运作模式。[11]

一是保障性住房住户进入问题，在保障性住房进入的过程中存在以下问题：收入标准确定合理性不足；面积标准确定合理性不足；户籍限制；在审核过程中，受保障对象申报信息甄别难同时又缺乏有效的惩处机制。数据分析大约有30%～40%家庭的住房不能满足基本居住需求；从住房支付能力来看，大约有25%～30%的家庭住房支付能力不足。[12]同时由于每个地区的经济状况、经济水平的不同，所以在制定准入标准时要因地制宜，具体情况具体分析，而且低收入群体也应该被划分为不同层次进行不同层次的保障性住房的分配。

二是日常社区管理，保障性住房管理机制问题中最突出的问题就是多人管理同时又无人管理。现在我国保障性住房普遍存在的问题：小区业委会权重责轻，扰乱了正常的管理秩序。由于原来的成分复杂，安居房、解困房、经济房、廉租房甚至转卖的二手房等多种产品混合在一起，业权分散，政府的话语权不多，加上目前我国相关法律不健全，对业委会行为约束少而赋予的权力过大，为部分业委会的不规范运作留下了空子，扰乱了正常的管理秩序。并且现有《物业管理条例》不完全适用于保障性住房小区的物业；保障性住房物业管理的财政缺口；[13]小区住户对社区管理的满意度远远低于规定水平。[14]

三是保障性住房住户退出机制问题，有学者对常德市179户受保家庭进行有关保障性住房退出调查，退出意愿表中有三类选择：“只要达到收入退出标准就退出”、“到时候再说”和“不退”，分别占比376%、412%、165%，[15]基于调查数据可以看出大部分保障户对于退出是模棱两可的态度，一方面知道政策安排，另一方面由于自身利益又对退出的行为决策犹豫不决，民众所采取的不作为的态度，这与政府的政策不明确和奖惩机制不健全有着非常大的关系。另外在退出机制中都出现了不同程度的利用政策漏洞和监管不力违规出租的现象，无人监管和退出机制的不健全所导致。一部分学者认为保障性住房作为一个公共物品，应该保持其公益性而不是为谋私人利益，但是有另外一些学者从资源配置效益最大化，考虑了保障性住房的流通问题：在制定保障房申购和流通等方面的制度时，不应该完全禁止保障性住房流通，而应对保障房的流通加以限制，明确指出保障房在市场流通的前提条件，规定流通和转租时的收益分配和收益率，对申请人再次申请保障房进行限制等，以营造健康、流畅的保障房交易市场，既杜绝投机牟利行为，又让申请者根据情况退出保障房，将资源让给其他居民。[11]如何完善保障性住房的退出机制，如何科学的解决出租问题很值得深入研究。

参考文献：

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[8]Belinda YuenSquatters no more：Singapore Social Housing[J].Global Urban Development Magazine，2007（11）：22-28

[9]杨晓冬，黄丽平保障性住房选址问题及对策研究[J].工程管理学报，2012（4）：103-107

[10]黄安永，朱新贵我国保障性住房管理机制的研究与分析——对加快落实保障性住房政策的思考[J].现代城市研究，2010（10）：16-20

[11]李俊夫，李玮，李志刚，等新加坡保障性住房政策研究及借鉴[J].国际城市规划，2012（4）：36-42

[12]焦怡雪促进居住融和的保障性住房混合建设方式探讨[J].城市发展研究，2007（5）：57-61

[13]金康保障房物业管理——巧借力招投标[J].城市开发，2012（1）

[14]谭建辉保障性住房小区物业管理实证研究——以广东X小区为例[J].工程管理学报，2012（2）：94-99

[15]巴曙松中国保障性住房进入与退出机制研究[J].金融理论与实践，2012（11）：80-83