“城中村”社区治理困境及治理模式分析

[摘 要]“城中村”社区由于同时受农村和城市文化影响，具有两者的一些特点，但是又区别于传统农村社区和城市社区，是社区现代化的过渡阶段，由于其自身人口和利益等的复杂性，一直以来成为社区治理的难题。文章将针对这一问题，从“城中村”社区自身特点着手，分析其治理的困境，对取得成效的治理模式进行分析学习，尝试提出“城中村”社区治理的有效路径。

[关键词]“城中村”；社区治理；困境；治理模式

[中图分类号]G717 [文献标识码]A [文章编号]1008-7656（2017）05-0025-05

引言

随着城镇化进程的推进，城市规模的不断扩大，城市周边的诸多农村社区土地被城市占用，形成一种农村社区被城市建筑包围的现象，被包围的农村社区即“城中村”社区。“城中村”是中国城市化过程中特有的现象，由于其特殊的地理位置，“城中村”社区与传统的农村社区不一样，但是在公共服务、环境卫生、治安秩序、人的现代化等方面与城市社区又存在一定的差别，此外，人口流动性强，易引发诸多问题，因此，“城中村”改造和治理也成为城市化过程中的难题。然而，在现代化发展进程中，“城中村”暂时作为一种过渡性的存在，必定要逐步转化为具有现代化气息的城市社区，与之协调发展，因此，探究“城中村”社区治理的困境及治理路径，对于城镇化的发展具有重要的实践意义，也有利于社会管理体制的创新和发展。

一、“城中村”社区特点

“城中村”社区作为由农村社区向城市社区过渡的一种特殊形态，与传统的农村社区和现代都市社区都有所差异，表现出一种由农村向城市转变的过渡性，具体来说有以下特点。

（一）社区面貌上具有不规则性和统一性

“城中村”社区一开始是传统的农村社区，社区内部的建筑风格不一，各具特色，早期的“城中村”社区依然保留着原来的村容村貌，建筑风格并不统一。而随着政府部门的改造和城镇化的推进，社区周围高楼林立，社区内部也逐步发展，在政府部门的帮助下，某些“城中村”社区已经形成了统一的建筑风格，公共设施逐步增加，环境卫生也发生变化，社区面貌变得规整起来。

（二）经济形态由农业经济向非农或工业经济转變

传统的农村社区依靠土地来谋生，以种植业、养殖业为主，而变为“城中村”后，村民土地被征收，他们不能依靠原来的土地去谋取生计，村内的产业结构和村民就业也发生了变化，其身份也从农民转为非农，在没有土地的条件下，他们只能从事非农工作（打工者、小本经营、出租房屋、创办社区企业等）获取经济收入，收入来源发生了根本性的变化。

（三）政治性组织：村委会变为社区居委会，其职能也随之发生变化

村委会和社区居委会虽然都掌管社区内的某些事物、协调纠纷等，但是村民委员会更加注重村内的生产建设等经济活动，而社区居委会作为城市基层自治组织，在提供社区公共服务上有重大职责，除了建设好社区外，在转变早期，居委会还需要调节好原来村集体资产的处置、房屋拆迁、安抚民心以及居民就业等诸多问题。

（四）文化方式上，传统农村文化与现代都市文化交融碰撞

“城中村”社区易受到城市现代文化价值观念的影响，在生活方式、服饰衣着、影视娱乐、网络文化、饮食等外部文化方面越来越趋向于现代化，但是社区内部深层次的文化诸如节庆礼仪、宗族习俗、语言习惯等依然保留着，传统文化与现代文化交汇在一起。

（五）社会关系上，交往频率减少，社区居民情感趋向于淡漠化

“城中村”社区已不同于原来的村落，外来人口大增，且流动性较强，社区居民彼此的依赖性大大减少，基于对陌生人的不信任和经济利益分割等，居民之间交往减少，人情淡薄化。

二、“城中村”社区治理的困境

（一）土地等集体资产产权不清，易造成纠纷

财产经济纠纷素来是管理中的一大难题，对于正在“撤村建居”或尚未“撤村建居”的“城中村”来说，社区内可能仍保留着一部分土地为集体所有，或者依然保留着村集体的企业、产业。但是对于“集体经济组织”这一概念难以界定，造成土地等集体资产所有权的主体模糊，导致利益分配存在问题，一方面，不在产权内的群体力图从中获得利益，导致真正的产权者利益受损；另一方面，真正的产权者为了保护自己的利益必然全力争取不让外来者进入利益分配群体中，两方争执不下，则易导致冲突和纠纷，不利于社区的和谐发展。另外，社区性质转变之后，居民宅基地的性质在本质上并未发生变化，在土地产权不明晰和城市规划管理有空可占的情况下，社区居民尽可能争取土地建设住房来获取更多利益，导致城中村中房屋建筑规划很不合理，社区面貌混乱，存在安全隐患。

（二）社区居委会职能不清，管理能力有待提升

城市社区居委会更多的强调其对社区内的居民提供公共服务的功能。城市扩张以后，虽然农村社区转变为城市社区，村委会变为居委会，但是，在这一转变过程中，社区居委会的职能并没有随之转变，大部分社区居委会都由原来村委会的人员组成，行使的还是原来村委的集体经济的管理职能，没有实现服务职能的转变；另外，随着城市社区管理的地域空间和居民群体的扩大，其管理范围和职能也将随之发生变化，不仅包括社区的硬件设施的建设，也包含社区成员的文化娱乐生活以及社会福利保障的管理等，社区的管理与发展还需要与整个城市的发展规划和步伐相一致，而社区居委会成员管理知识和经验缺乏，对于新城市社区的管理也只能是“摸着石头过河”或“援引他山之石”，难以适应角色和职能的变化。

（三）社区建设资金短缺，公共服务设施建设缓慢

足够的资金是“城中村”社区建设的强有力的后盾。农村社区与城市社区在基础设施、公共服务、以及社区面貌等诸多方面存在较大的差距，要实现由农转城的改变，必然花大力气和诸多资金对社区内的建筑、道路、供水、供电、环境卫生、治安等基础设施以及科教文体等相关配套设施进行整治修改，然而，实际建设过程中由于资金缺乏或资金没到位等原因，造成基础服务设施建设并未按时完成，与城市社区相比差距还是较大。有些政府部门在“城中村”改造初期，雄心勃勃，声势浩大，但是时隔几年，由于种种原因，改造效果依然不尽人意。

（四）社区居民素质有待提升

社区治理是一个多元主体自觉参与的互动过程，需要居民的积极参与和互动，若社区居民对社区事务漠不关心或是能力尚未达到，社区多元治理也就成为空谈。“城中村”社区尽管使得原来的农民在一夜之间变成为了非农户口，完成了名义上的身份转变，但是，他们文化素养参差不齐，其文化水平大都低于城市居民，思想观念、生活方式、行为习惯等也仍然较为传统，公民意识缺乏、法制观念不强、对于社会新事物接受较慢、所拥有的社会资源较少、对城市社区管理规则和权益尚不熟悉，如此种种，导致他们对于新生活环境适应可能存在一定问题，对于社区事务或是无心参与、或是心有余而力不足，真正参与其中的也是少数。此外，某些居民对于社区环境卫生和容貌整洁漠不关心，卫生习惯有待改进，使得许多“城中村”社区给人以脏、乱、差的印象。更有甚者，某些居民为了谋取自身利益而不顾大局闹出纠纷，导致使得社区办事效率低下，影响整个社区居民的合法权益。

（五）社区人员流动性强，增加管理难度

“城中村”社区由于房租较低、交通还算便利成为大部分外来务工人员、低收入者租房的集聚地。一方面，外来务工人员基于自身精力和利益考虑往往对社区认同度不高，认为社区的发展与己无关，而很少关心社区的公共事务，对于社区的容貌整洁与荣誉也不在意，社区内的文化活动也较少参与，造成社区凝聚力低、难以开展公共活动。然而社区的发展与社区每个成员都息息相关，大部分流动人口以外来者的心态对待社区事物造成了政府组织、社区居委会开展活动项目的困难。另一方面，社区管理事务不仅包括本地居民，同时也包括外来务工人员的管理，也要保护这一群体在社区内的合法权益，对于他们的合理合法诉求同样需要关注，但是由于人口流动性强，社区房子只是他们晚上休息的一个场所，城中村居民多数对周围人不了解，难以调动大家开展有关活动。此外，由于城中村中，各式各样的人都存在，鱼龙混杂，秩序较为混乱，易发生盗窃、抢劫等违法犯罪行为，且由于本地居民与外地居民生活习性的差异等容易产生矛盾，引发冲突，影响社区的秩序，增加了管理的难度。

三、“城中村”社区治理模式的有效探索与经验回顾

（一）从治理主体和方法上来看，“多元共治”模式成为社会倡导的主流模式

随着现代化水平的提高，公众民主意识和权利意识也不断提高，公民个体、企业、社会组织等都成为社区治理的重要力量，政府单方面管理社区的局面已被打破，多元共治成为新的主流模式。多元共治模式通过“多元主体、多元平台、多元服务”的架构体系以达到构建社区良性社会生态和建立现代社区治理体系的目的。“多元主体”指在党和政府的领导下，社区党委、居委会、社区服务站、辖区单位、社会组织、社区居民等主体共同参与社区建设；“多元平台”包括居民议事决策、服务执行、评议监督、矛盾调解、信息网络等平台，使社区各项事务依法有序处理解决；“多元服务”指社区行政服务、社区基本公共服务、社区公益服务和社区便民服务等。实践证明，“多元共治”模式也取得了有效成果。武汉市淌湖村是典型的“城中村”社区，以前的部门单一管理体制使其成为一个问题频发的社区，但是凭借着“多元共治”的社區治理模式，社区面貌已发生巨大变化。淌湖村创新多元管理机制和管理平台，成立一个领导小组、设立一个网格站、组建一支综合执法队伍、搭建一个微信联络平台，积极调动社会力量共同参与，拉近了居民之间、居民与政府之间的距离，节省了人力物力，实现了社区综合治理的“全覆盖管理、无缝隙对接”，实现了社区的跨越式发展。广州、深圳等地的“城中村”改造正是基于政府主导、多元参与、综合协调的原则，通过构建多元治理网络，明确相关部门和组织的职责，转变政府职能，积极为社区提供好服务，实现了由村到城的转变，当年许多的小乡村如今已融合为现代化的都市社区。

（二）政府引导、市场化运作、村民参与的综合治理模式

珠海市的城中村改造和治理采取的便是这一模式。该模式是将“城中村”社区的改造任务交给市场化的组织或开发商企业来负责，根据城市总体的规划，由开发商进行投资策划，独立承担社区的拆迁、安置、回迁建设等。在城市总规划的前提下，通过公开招标的办法对开发商的方案进行评估，从中选择最优方案和企业，并对资金使用、开发过程等进行严格监督，另外，政府部门也通过一定的优惠政策和补偿机制来保证居民、开发商的利益，达到彼此互惠互利的和谐共处局面，这样既能有效筹集资金，又能保障社区改造质量，同时也较好的防止了“烂尾楼”现象的发生。此外，政府购买服务作为一种新的服务模式也是市场化治理的模式之一。社区的公务服务职能并不一定非得由政府部门提供，政府部门可将一部分职能委托给社会组织来提供，从而提高服务效率，使服务更加专业化，也有利于政府部门职能的转变。目前这一服务模式开始在全国范围内推广和发展起来，成为社区治理的新助力方法。

（三）非正式制度在社区治理中的调节整合作用

“城中村”社区兼具农村和城市社区的特点，社区居民也处在身份转变的过度阶段。费老笔下的传统的农村社区是一个以血缘、地缘为纽带的“熟人社会”，村民富有人情味，讲究礼尚往来和互帮互助，此外，传统农村社区中形成的宗族、家族、同乡会等其他非正式的社会组织和非正式制度具有一定的社会管理功能。“城中村”社区中的原住民依然是农村中的人，在身份转变初期，其为人处世方法和习惯仍保留着农村社区的习俗，原来社区中的德高望重者或精英人物仍然可在新社区中发挥重要的管理和动员作用，这部分人物可利用传统社会中的情义、礼俗等去推动新社区中居民积极参与社区公共事务和建设，实现社区“善治”。

四、“城中村”社区治理的有效实现路径

“他山之石”固然给我们提供了成功的“城中村”社区治理案例，然而，“矛盾具有特殊性”，每个“城中村”的具体情况可能都有所不同，所以还需结合自身社区状况的特点，立足于实践，才能实现社区的有效治理。从社区治理的含义入手，要想实现“城中村”社区的有效治理，使之真正与城市社区融为一体，可以从治理主体和治理方式两方面着手。

（一）有效推动社区治理主体的多元化发展

社区治理主体的多元化使社会发展的必然，除了政府部门以外，社区居委会、社会组织、社区内的组织及居民都是治理主体的重要组成部分。社区居委会作为居民自治组织，在社区治理中起着承上启下的作用，一方面需要传到上级政府部门的指令，积极动员社区成员参与其中；另一方面，需要将居民的合理诉求反映到上级部门，保障居民的合法权益。因此，居委会成员需要不断提升自己的管理能力和水平，保护好社区内居民的权益，促进社区的和谐发展。社会组织作为社会公共服务的提供者之一，其专业化能力和水平都较高，资金来源广，行动力强，让社会组织参与社区治理，不仅可以提高服务效率和水平，而且为社区的发展注入资金和活力。居民作为治理主体，也是利益当事人，其治理能力和水平直接关注到社区治理的成效。社区居委会可以通过多样性的宣传方式，培养居民社区意识，完善居民参与机制，引导社区居民积极参与社区建设，居民自身也需要提升自己能力，更好的参与管理。

（二）创新治理体制机制

合适的治理机制和治理方法是社区治理成功的关键。政府部门作为治理的一大主体，其角色和职能的发挥具有重要的作用。政府部门、社区居委会等应该树立正确的治理理念，在新的时代背景下努力实现治理理念、治理方式、工作作风的根本转变，由“管理”向“服务”转变，有效整合社会资源，把不属于自己职权范围之内的权限转移出来，交由市场、社会组织等管理，重视居民的精神文化需求，发挥好“掌舵人”的职责。其次，建立良好的政府、市场、社区、居民之间的互动机制。可以依托互联网技术，建立信息公开平台和互动机制，形成“互联网+”的新型社区管理监督模式，通过这一平台方便各主体之间的交流与沟通，了解居民的真正需求和感受，彼此之间形成良性互动，更好地为社区居民服务。最后，“城中村”中外来人口的管理也是一大难题。我们可以通过“以外管外”的方法来积极调动流动人口参与社区事务，通过从流动人口中选出一定人员来管理外来人口，使其感受到自身是社区中的一员，增强社区凝聚力；此外，政府有关部门可以改革流動人口的管理办法，建立全面的社会保障体系，保障其在社区内的教育、文化、医疗、享受公共服务的权利，解除其后顾之忧，让其更好的融入社区。

五、结语

“城中村”社区作为城镇化过程中的产物，“城中村”社区在分散城市社区人口、交通压力，为城市建设提供土地等方面发挥着作用，城市管理不能放弃这块土地，而应立足于实践，因地制宜，全面认识，加强引导和支持，制定详细的改造计划，同时听取当地居民的意见，调动大家积极主动参与其中，为社区治理贡献一份力量。

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[作者简介]吴婷，女，广西大学公共管理学院社会学硕士研究生，研究方向：发展社会学、教育社会学。

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