市场经济体制下住宅小区治理模式的研究

摘 要 本文通过对国内外住宅小区历史问题的梳理，归纳出住宅小区所呈现出的特点。然后，通过市场经济体制特征和住宅小区的特点，梳理出当下我国住宅小区治理模式所应呈现出的特征。在市场经济体制下，住宅小区治理模式主要特征是：治理主体多元化、平等协商、权责明晰、事务公开和依法治理等。最后，通过住宅小区治理模式的特征来探讨住宅小区电梯安全管理的问题及对策。

关键词 市场经济 住宅小区 治理模式 电梯管理

基金项目：本文得到浙江财经大学2015年度研究生校级一般课题“市场经济体制下住宅小区治理模式的研究”，项目编号：2015YJS086。

作者简介：赵鹏，浙江财经大学法学院，硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学。

中图分类号：D630.8 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.380

一、引言

当下我国已经进入改革开放的攻坚期、深水区，各种社会利益错综复杂的交织在一起，牵一发而动全身。但是，社会的发展是一种不可逆转的趋势。中国共产党十八届三中全会提出了让市场在资源配置中起决定性作用。建立统一开放、竞争有序的市场体系，让市场起决定性作用。这就意味着我们彻底的抛弃了“计划经济”，而要实施“市场经济”。也就是说：上帝的归上帝，恺撒的归恺撒。本应属于市场调节的资源应当归于市场，属于政府调节的资源理应归于政府！

人类所进行的一切活动都是在利益导向下而实施的。人与人之间的问题大都是一种利益问题。如果一切利益能够恰当的进行分配，那么这个社会就会呈现出一种安定有序的状态。如今我国正在面临着改革开放的攻坚期、深水区，社会矛盾错综复杂而且也比较容易激化。面对这些问题，就需要我们运用利益衡量的思维来化解矛盾。经过改革开放近40年以来的城镇化建设，把以前的“村民小组”逐渐演变成“居民街区”或“住宅小区”。这就意味着我国社会基层矛盾从“村民小组”转移到“居民街区”或“住宅小区”。虽然，“村民小组”与“居民街区”或“住宅小区”性质相同；但是，其二者在外部的表现形式存在着巨大的差异性。这就意味着我们应该扭转用传统治理“村民小组”的思维模式来治理“居民街区”或“住宅小区”。下面就以住宅小区电梯安全管理问题为例，来探索“居民街区”或“住宅小区”的新型治理模式。

二、住宅小区问题的历史沿革

18世纪后期爆发的工业革命引发了社会经济结构的重大变革，人口大规模的向城市迁移。城市的迅速膨胀，打破了“以家庭经济为中心”的传统城市的经济格局，转化为“以市场经济为中心”的现代城市的经济格局。城市中涌现了前所未有的大规模的工业区、商业区、仓储区及工人居住区等，导致城市规模和结构急剧的变化。与此同时，也带来了“人口大爆炸”、“交通问题”、“环境污染”等城市病的问题。为了根治“城市病”，19世纪末以功能主义和机器美学原理为基础的城市理论应用而生。他们强调明晰的社会结构组织，注重功能与用途的区分，将城市机械的划分为四项基本功能，即居住、工作、交通和游憩。城市的基本组成单元是：1.近百家住宅组成一个邻里单元；2.几个邻里单元围合成一个邻里单位（以一个小学的服务面积控制规模），中间是邻里单位的中心；3.几个邻里单位围绕一个包括各项公共生活设施的城市次中心，中心的服务半径正好覆盖这些邻里单位 。

20世纪20年代，针对当时城市道路上机动交通日益增长，车祸经常发生，严重威胁老弱及儿童穿越街道，以及交叉口过多和住宅朝向不好等问题，要求在较大范围内统一规划居住区，并把居住的安静、朝向、卫生和安全置于重要位置。与此同时，在功能主义形体规划观为主流思潮的背景下，美国社会学家科拉伦斯·佩里（Clarence Perry）于1929年提出邻里单位的概念，并由建筑师斯坦确定了邻里单位的示意图。它是指以一个小学的合理规模（以1/2mile为半径，1mile=1.6093km）为基础控制邻里单位的人口规模（大约居住1000户），以四周的交通道路为边界，形成不被外界交通所穿越的，内设必要公用设施的，日照通风景观条件良好的居住空间。根据社会学家科拉伦斯·佩里的论述，邻里单位由规模、边界、开放空间、机构用地、地方商业和内部道路系统等六个基本原则组成。

我国城市居住空间规划和组织模式的原型就是来自于科拉伦斯·佩里的邻里单位模式。20世纪50年代，我国完整的模仿佩里的邻里单位模式和苏联的居住街坊模式。20世纪60年代，我国在佩里的邻里单位模式基础上，创新出了居住小区规划理论。20世纪80年代，随着我国试点小区的推行和成熟，城市居住空间逐渐形成“小区-组团-院落”的三级结构和“小区-院落”的二级组织结构 。无论我国的城市居住空间结构如何调整，始终没有摆脱佩里的邻里单位的六个基本原则和组织方式。

当今，我国依旧面临着严峻的“大城市病”的困扰。随着经济的高速发展，北京、上海、广州等一线城市的人口数量每年都在继续增长。人民生活水平得到极大的改善，私家车的数量也在递增。城市居民每天上下班时都会造成较长时间的交通拥堵，给市民生活带来极大的不变。因此，国务院于2016年出台一份《若干意见》 ，规定加强街区的规划和建设，分梯级明确新建街区面积，推动发展开放便捷、尺度适宜、配套完善、邻里和谐的生活街区。新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。但是，我国二线城市和三线城市由于经济欠发达，居民大多沿着省道而建住房，每年的交通事故呈递增趋势。因此，各地在实施执行《若干意见》时，要充分考虑各个地区的实际情况因地制宜，切实把保障人民群众的生命安全的任务放到工作的首位。

由此可见，我国城市中的矛盾主要集中于住宅小区，如环境、卫生、医疗、治安及电梯的安全管理等问题。住宅小区呈现出以下主要特点：人口众多、矛盾复杂等。下面我们就以住宅小区电梯安全管理问题为例，来探讨在市场经济体制下如何化解住宅小区存在的问题。

三、住宅小区电梯安全管理治理模式

当今世界各国的现代化市场经济存在着以下共同的特征：（1）社会资源分配的市场化。（2）明确市场主体的权利、义务、责任。（3）商品经济运行的基础是公平竞争。李克强总理曾指出：市场经济是法治经济，也应该是道德经济④。（4）现代市场经济实行必要的、有效的宏观调控措施。（5）现代市场经济关系的趋向国际化。因此，在市场经济体制下住宅小区电梯安全管理的过程中，应该体现出：治理主体多元化、平等协商、权责明晰、事务公开和依法治理等治理模式的特征。

（一）治理主体多元化

治理主体多元化不仅仅是市场经济体制的基本特征，也是宪法民主原则的具体体现。治理主体多元化的优点在于：第一，多数的数的优位或事实势力的优位成为多数决正当性或效力的根据；第二，在一般情况下，多数人做出合理决定的可能性比较大；第三，从经济民主主义观点看，利益的极大化成为正当性的基础；第四，从自由的观点看，自由价值有可能提供正当性基础；第五，从现实生活看，多数决能够极大限度地保障政治的平等与和平⑤。

在市场经济体制下，住宅小区电梯安全管理需要各个主体的广泛参与。住宅小区电梯安全管理主体有政府部门、社会组织和小区业主。政府部门是指各级政府及其职能部门，例如：特种设备安全监督管理部门、物价局等。社会组织是指以盈利为目的从事特定活动的法人或非法人，例如：住宅小区物业管理企业、特种设备维护保养单位。只有各个主体的广泛参与，才能协调好各方的利益，继而才能达到住宅小区电梯的安全管理。

（二）平等协商

平等是指主体享有独立、平等的人格，在具体的民事法律关系中互不隶属、地位平等，各自能独立地表达自己的意志，其合法权益平等地受到法律保护⑥。民事法律关系讲究权利义务主体间的地位平等，不同于行政法律关系。行政法律关系的权利义务主体之间是一种隶属关系或行政管理关系。马克思曾经指出：商品经济也即市场经济是“天生的平等派”⑦，“还在不发达的物之交换情况下，参加交换的个人就已经默认彼此是平等的个人。”⑧在商品交换的过程中，马克思曾指出：“互相对立的仅仅是权利平等的商品所有者，占有别人商品的手段只能是让渡自己的商品”⑨。由此可见，当事人地位平等是市场经济的前提和基础，也是商品交换目的得以实现的制度保障。

住宅小区电梯安全管理中的平等协商，是指政府部门、社会组织和小区业主就有关住宅小区电梯安全管理的事务，平等地对话、交涉、和商讨，继而实现彼此之间的相互理解和合作，并在一定的条件下达成协议的活动。政府部门在住宅小区安全管理中不能仅仅使用“命令-服从”的行政模式，也应该采取“平等-协商”的行政模式。

（三） 落实责任

凯尔森曾指出：“法律责任（responsibility，liability）是与法律义务相关的概念。一人在法律上要对一定行为负责，或者他为此承担法律责任，意思就是，他做相反行为时，他应受制裁。”⑩高其才曾指出：“法律责任是由特定法律事实所引起的对损害予以补偿、强制履行或接受惩罚的特殊义务，亦即由于违反第一性义务而引起的第二性义务。”

在住宅小区电梯安全管理中，必须明确各个利益主体的“权利-义务-责任”。只有落实各个主体的责任，才能够保证各个主体履行自己的义务。只有落实各个主体的责任，才能够避免各个主体之间“相互推诿”的风险。只有落实各个主体的责任，才能够保障住宅小区的安全管理。

（四）事务公开

事务公开是指除依法应该保密的以外，应当一律公开。许多外国的经验和我国自己的经验都表明，新闻舆论和网络监督对于保障政府机关及其工作人员依法行政、防止滥用权力和腐败是非常有效的武器。 只有事务公开，才能够保持同人民群众的密切联系，倾听人民群众的意见，接受广大人民群众的监督。只有事务公开，才能够让人民群众实现知政、参政和监督权力机关及其工作人员。只有事务公开，才能够有效地防止政府权力滥用和各行各业的腐败现象。

阳光是最好的防腐剂。只有公开住宅小区电梯安全管理的事务，才能够有效的避免管理中的“腐败”现象。

（五）依法治理

何为法治，其相对应的概念是人治。法治与人治的分水岭在于法官审理案件时，法官仅仅对法律负责，法律是法官的唯一上司，这就是法律之统治即法治。如果法官在审理案件时，以其上司的意见做为审理案件的依据，这就是人治。法治是良法善治，也就是亚里士多德所说：“我们应该注意到邦国虽有良法，要是人民不能遵循，仍然不能实现法治。法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。人民可以服从良法也可以服从恶法。”

解决住宅小区电梯安全管理问题，不仅仅需要道德手段来调整更需要法律手段。只用运用法律手段，才能强有力的保障电梯安全管理公平竞争的平台。只有运用法律手段，才能够有效的降低住宅小区电梯安全管理市场失灵之风险。只有运用法律手段，才能够有效的抑制住宅小区电梯安全管理中的贪腐现象。

四、住宅小区电梯安全管理存在的主要问题及对策

（一）没有明确区分电梯的所有权人与使用管理单位，给电梯安全管理带来难度

根据电梯用途不同，可以将其划分为商场、医院、学校、地铁站等公共场所电梯和居民住宅小区电梯。公共场所电梯的所有权人较单一，对物业管理企业（以下称“物业公司”）的监督力度较强，物业公司一般都能够较好的履行管理职责。相比之下，住宅小区物业公司缺乏对电梯安全管理的主动性。一方面，业主较多且分散不能对物业公司进行有效监督，物业公司怠于履行管理职责。另一方面，没有明确区分电梯的所有权人与使用管理单位，住宅小区物业公司的使用管理单位地位没有确定下来，导致对住宅小区物业公司配套的法律责任制度不完善，其不规范管理不会造成公司损失，多数住宅小区物业公司选择怠于履行管理职责。

将“使用单位”分解为“所有权人”和“使用管理单位”。通过立法来确定下列情形中的电梯使用管理单位：自行管理的、委托物业公司管理的、转移含有电梯的场所使用权的、电梯属于业主共有且未委托他人管理的、新安装电梯尚未移交产权单位（人）或物业公司管理的、未明确使用管理单位的。通过立法来规定住宅小区业主委员会职责，监督住宅小区物业公司的管理行为。制定住宅小区物业公司对电梯安全管理的法律责任。

（二）住宅小区物业公司在电梯管理方面存在不足，应对突发事件处置能力较差

住宅小区物业公司普遍存在“以包代管”的问题，签订维保合同后，就认为电梯运行安全是维保单位的事。不重视对电梯的管理，电梯出现故障不及时报修，导致维保单位不能及时处理；应对突发事件的处置能力较差；电梯出现紧急故障时未立即采取安全措施或安全措施不到位，电梯出现关人故障时不能快速将乘客安全解救出来。

强化使用管理单位尤其是物业公司的义务与责任，要求使用管理单位设置电梯安全管理机构并按照规定配备取得特种设备作业人员证的安全管理人员，强化安全管理人员的义务与责任，使用管理单位应当将安全隐患或故障及时通知维保单位，因使用管理单位不及时告知导致的故障和事故，由使用管理单位承担责任；规定物业公司的法定应急救援演练次数、法定应急救援时间，和法定应急措施，同时规定在发现电梯重大隐患或发生安全事故时，物业公司在采取应急措施的同时，应当及时向有关行政管理部门报告。

（三）住宅小区物业公司交接时，新旧物业公司对电梯历史遗留故障互相推脱责任

新旧物业公司交接时缺乏对电梯设备安全状况进行查验的程序，电梯出现故障、事故，新旧物业公司互相推脱责任，电梯安全责任无法落实；电梯交接完成后，原维保合同的存续存在争议。

规定住宅小区物业公司交接时，新物业公司应当审查原物业公司有关电梯的日常记录资料，检查电梯的状态，对电梯安全状况进行评估检测，对发现的问题及时反馈原物业公司并督促其进行维修，消除安全隐患后，办理电梯管理档案的交接检查手续。电梯交接完成后，新物业公司对电梯安全负责；规定原维保合同的终止或继续有效的具体适用情形。

（四）维保市场低价恶性竞争，维保不规范，定期维保变年前抢修

维护保养市场低价恶性竞争。住宅小区物业公司为了节省费用，聘请报价低廉的电梯维保单位，此类维保单位资源条件和人员条件难以满足维保需求，电梯维保“偷工减料”，甚至在临近年检时才补做功课，监管部门难以通过定期检验发现上述行为，具有极大的隐蔽性和危害性。

对维保单位进行大力整治，规定维保单位应具备相应资质，并依法办理工商登记或备案手续；禁止电梯维保的转包、分包或者变相转包、分包；强化对不符合条件的非法维保行为的处罚；强化维保单位的义务和责任，同时增强其对住宅小区电梯及其老旧电梯的维护保养频次和维护保养项目。

（五）电梯日常运行维护费用、更新改造维修费用被挪作他用或筹措困难

住宅小区物业费被私吞，缺乏电梯日常运行维护费用、更新改造修理费用的筹措机制。住宅小区物业公司为实现利润最大化，仅将少部分物业费用于电梯日常管理和支付给维保单位，将大部分物业费用挪作他用，或作为公司的收入，未能发挥该笔费用本身应起的作用。电梯日常运行维护、更新改造修理时若费用不足，住宅小区业主不愿缴纳费用，费用筹措困难，电梯“带病工作”，或者长期停运。

建立完整的电梯日常运行维护费用、更新改造维修费用筹措机制、使用机制、监督机制。规定住宅小区物业公司应当设立电梯日常运行维护费专户、电梯更新改造维修专项资金专户，专户资金不足以支付日常运行维护费用、更新、改造、修理费用的，根据“谁受益、谁出资”的原则由相关人承担。住宅小区业主管理规约应当规定电梯日常运行维护、更新、改造、修理费用的筹集和使用规则。相关部门加强对上述行为的指导监督。住宅小区物业公司应定期公示费用收支情况。

（六）电梯日常运行维护、更新、改造、修理时警戒措施不到位发生事故

维保单位在住宅小区电梯日常运行维护、更新、改造、修理时，操作规程不规范，没有必要的警示阻挡设施，成为“定时炸弹”，增加了事故发生率，发生电梯踏空造成人员坠亡事故。

规定维保维修公司在住宅小区电梯日常运行维护、更新、改造、修理时严格执行安全技术规范的要求，落实现场安全防护措施，在检修楼层和其他楼层电梯门口设置警示阻挡设施，或采取锁定相关楼层电梯门的技术措施，不足以保障安全的，应当派专人保护现场施工安全；增加使用管理单位警戒职责，电梯日常运行维护、更新、改造、修理时，使用管理单位工作人员监督操作规程，同时公告电梯停止运行的原因和所需时间。

（七）对于一些需改造或重大维修的问题电梯缺乏技术评估，电梯继续使用有安全风险

住宅小区有一些问题电梯需要改造或重大维修，却不在现行制度的技术评估范围之内，电梯继续运行安全风险大。

规定以下情形电梯应当列入技术评估，作为电梯继续使用、或者更新、改造、修理的依据：主要部件超过设计使用年限的；电梯曾遭遇水浸、火灾、雷击、地震等灾害影响的；需要改变主要参数的；电梯使用管理单位认为需要对电梯进行更新、改造或者重大修理的；特种设备安全监督管理部门根据电梯的使用状况、风险情况，认为需要进行技术评估的。

（八）住宅小区电梯安全责任保险投保率小

目前对电梯安全责任保险的推行采取鼓励的态度，但从电梯保险的普及程度来看，这一完全的市场行为让该项制度变成了一纸空文，电梯安全责任保险的投保率非常小；现行规定将电梯安全责任保险投保人限定为电梯使用单位，忽略了在电梯事故中承担经济赔偿责任的使用管理单位、维保单位的投保意愿。

规定电梯等相关行业协会职责，利用行业协会加大推广电梯安全责任保险力度，规定行业协会根据会员需求，协助会员单位与保险公司协商保险费率和保险合同条款；规定推行电梯安全责任保险时，扩大电梯安全责任保险的投保人范围，电梯生产、使用管理、维护保养等单位均可作为投保人，提高社会化管理水平和事故赔付能力。

（九）住宅小区物业不按期申请定期安全检验，检验检测机构不能有效发挥监督作用

一些住宅小区物业不按期申请定期安全检验，检验检测机构不能通过检测发现电梯安全问题，住宅小区物业继续使用安全状况不明的电梯，增加电梯运行风险；定期安全检验机构职责较少，不能有效发挥监督作用。

强化住宅小区物业的定期安全检验申请职责，规定未经定期安全检验或者检验不合格的电梯，不得继续使用；强化检验检测机构职责：规定其应当督促使用管理单位按期申请检验，对逾期未申请检验的，应当及时报告有关部门；在检验检测活动中，对电梯生产、维护保养和使用管理单位执行法规标准规定和落实安全责任的相关工作质量情况进行核查，加强检验检测机构对使用管理单位的监督。

（十）住宅小区电梯事故应急管理体制不完备

住宅小区电梯事故的应急管理体制不完备，主要由于应急管理体制在各部门、单位的应急衔接上出现了断层，导致各部门、单位在电梯事故处理上配合差、处理事故的效率低；应急管理缺乏资金支持，影响了应急救援速度和质量。

建立完备的应急管理体制。规定政府、特种设备安全监督管理部门应当组织制定本行政区域内的电梯事故应急预案，政府接到事故报告，应当依法启动应急预案；明确规定应急处置指挥中心的职责；完善使用管理单位和维保单位的义务和责任规定，规定住宅小区物业和维保单位的救援衔接事项；规定事故调查与处理程序和有关事项；规定政府应当建立电梯安全应急管理专项资金。

注释：

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