中国税收征管体制存在的问题及完善对策

◇彭文栋

中国税收征管体制存在的问题及完善对策

◇彭文栋

税收征管的法治化是依法治国在税收征管领域的要求与体现，我国目前的税收征管还存在着诸多不足。本文从法律体系、税制结构、纳税服务和税源管理四个方面，分析我国税收征管存在的问题，并且提出了相应的应对措施。

税收；征管模式；法治

10.13999/j.cnki.scyj.2017.04.002

党的十八届三中全会明确提出建设法治中国，必须坚持依法治国，提出落实”税收法定原则”，这也是“税收法定原则”第一次写入党的重要纲领性文件中。就其实质而言，“税收法定原则”是依法治国在税收领域中的具体表现，税收法定原则的提出，为推进我国税收法治提供了一个良好的环境，实现税收法治也顺应了全面依法治国的潮流。目前，我国的税收征管体系在纳税人的纳税意识、征税机关的征税成本与效率等方面还存在着一些问题和缺陷，成为推进实现我国税收征管现代化的一大阻碍。税收法治的提出为实现税收征管现代化提供了一个法律基础与前提，为其提供制度化的保障，反之，税收征管现代化的不断完善也必将推进我国的税收法治道路。

一、中国税收征管体制存在的问题

（一）税收法律体系不够完善

完备规范的税法体系是实现税收现代化的要义之一，同时也是促进税收征管现代化的重要前提之一。目前我国的税收法律体系与这一目标还存在一定的差距，税收法定的原则没有贯彻落实，税收法律的级次较低，行政立法作为执法依据情况较为突出。另外由于一些法律修订时间较早，且修订时缺乏前瞻性，随着时间的推移，其与社会经济发展之间的矛盾越来越突出。在税收程序法方面，当前的税收征管法与税收征管实务工作要求和经济社会的发展状况之间的矛盾越来越突出，税收征管法的滞后给征管工作带来了一定的阻碍。

（二）与税制改革不相适应

税收制度的设计受制于征管能力，理论上设计得再好的税制，如果没有现实的征管能力相配套，往往不会取得好的效果，我国多次的税制改革也说明了这一点。正如刘尚希所指出的，税收征管能力是国家治理能力的重要体现，如果税收征管能力不强，相关税收政策的目标就难以达到，税法税制也难以得到贯彻实施，那么国家治理就会落空。然而，我国的现行税收征管体制与税收治理现代化的目标还不相适应。例如，从税务管理的外部环境来看，必须看到，社会上对于政府课税的合理性、税收负担的合适度的认同感相对于过去大为降低。

（三）纳税服务体系有待健全

纳税服务为提高纳税人的纳税遵从度，帮助纳税人依法正确纳税，维护其合法权益而提供的服务，服务的主体是税务机关。纳税服务是一种公共服务，其目的是为了公共利益最大化，它有助于降低社会成本、节约社会资源、促进社会公平。但是总的说来，我国纳税服务水平还停留在较低的层次。主要表现在以下几点：一是纳税服务理念的缺失。二是纳税服务质量不高。三是纳税服务信息化水平低。

（四）税源管理专业化程度不高

随着社会分工与专业化程度的不断提高，我国现有的税收征管模式面临着有限的征管资源与日益复杂的征管对象之间、落后的征管方法与不断变化的社会环境之间的矛盾日益加深，而税收征管的专业化成为解决这些问题的关键。当前我在税源专业化管理中主要存在以下问题：第一，税收管理员制度配套缺乏，税收管理员制度在加强税源管理方面发挥了重要作用，但是由于缺乏具体可执行的考核机制，使得该制度在执行中出现了“疏于管理，淡化责任”的问题。第二，管理层级过多导致效率缺失。第三，资源配置不尽合理，大部分的管理员从事着占税收收入很少一部分的税源的管理工作，而较小部分的税收管理员从事着重点税源的管理工作。第四是日常管理问题过多，包括职责不明晰及职责交叉普遍存在。从事专业化管理的人员素质参差不齐。

二、完善我国税收征管体制的政策建议

（一）深化税收法治理念，完善税收法律体系

1.落实税收法定原则。税收法定原则表现为税收主体的权利与义务必须由法律给予规定，税法的各要素必须且只能由法律给予规定，征税主体的权利与义务只能由法律给予规定，没有法律规定，任何主体不得都征税和减免税。

2.完善税收实体法律。完善税收实体法律即要求我们在完善旧制度与创新新制度之间作出合理权衡。因此，健全我国税收实体法律制度可以选择两条路并行，一方面健全与完善现有的税收实体法律，另一方面，根据需要制定新的税收法律。同时，税收立法过程中，要充分尊重税制结构与税收征管相协调的原则。首先，应尽量简化税制设计，一般说来，一个税种在设计时区别对待的特征越少，也越方便管理；其次，税制设计要与税务机关的税务管理能力相适应。

3.完善税收征管法。税收征管法作为我国税法体系中的税收程序法，明确了税收征纳过程中纳税人与税务机关的权利与义务问题，发挥了类似于税收基本法的作用。因此在税收征管法的完善中，需要将其作为具有基本法功能的税收程序法来看待，在修改中加入一些具有税收基本法性质的内容。具体包括税法的基本原则、纳税义务变动、纳税人权利等。另外还需要将税收征管法从管理型、技术型法规向服务型、权利型法规转变。

（二）适应税制改革目标，实现税收征管机制的转换

为与现代化的税制体系改革方向与目标相适应，我国的现行税收征管体制也必须向现代化的税收征管体制转换。其转换的基本方向为：其一，税收征管体制应当由主征间接税向主征间接税与直接税双重税种转换，税收征管机制要同时兼顾间接税与直接税。其二，税收征管机制要由以企业法人为主的纳税人向以法人和自然人为主的纳税人转换，税收征管机制的建立要同时兼顾法人企业和自然人。其三，税收征管机制要由主征现金流税向主征流量税与存量税转换，税收征管机制的建立要同时兼顾流量税与存量税。

（三）转变纳税服务理念，促进税收治理现代化

1．实现从“管理”到“治理”的理念转变。治理本身更强调政府、社会、群众之间的动态合作与互动，强调法治、透明、责任、效率与回应。治理运用在税收征管过程中，则突出表现在征纳双方平等的互动关系，在新的治理观念下，应在税收征管中表现出税务机关与纳税人之间对等的关系，将纳税人作为“服务”的对象，而不是“管理”的对象，充分尊重纳税人的权利，更新服务理念，从而形成一个善治、法治与共治的税收征管新格局。

2．保护纳税人权利。从发达国家的税收征管立法中可以看出，其税收征管最突出的两大理念便是保护纳税人权利和改进纳税服务。对于我国纳税人权利的明晰，可以从以下方面着手：一是在税收征管法中明确纳税人的权利与义务。二是明确税务机关的职责与义务，更好地维护纳税人权利。三是优化行政复议和行政诉讼制度，保障纳税人权益受到侵犯时能得到切实有效的保护。

3．充分利用各种服务资源、积极推进现代化。纳税人需求的多样性与层次性决定了在对纳税人提供纳税服务时，必须根据纳税人需求分类满足、区别对待。税务机关应当整合纳税服务流程、加强“四位一体”纳税服务平台的建设，包括以办税服务厅为主的基础平台，以12366纳税服务热线为主的公开平台，以网上办税为主的信息平台，以社会服务为主的特色平台。

4.突出税源专业化管理。为了实现税源专业化管理的目标，需要从以下几个方面进行优化：首先，根据专业化的要求重新设置机构。在办税服务厅的基础上设立综合征收服务平台。由于税款征收是税收征管环节最容易规范与考核的，可以交与第三方（如银行等）进行专业化的管理。根据扁平化的发展要求，不再按行政区划设置税源管理机构，撤销根据地域设置的基层分局，或将其转化为税源管理的机构。同时加大专业人才的培训与培养。第二，将风险管理渗透于税源专业化管理过程中。有管理就存在风险，税收风险存在于税源管理的全过程。这就需要我们以风险管理为指向进行税源管理的制度设计与实际管理流程。第三，强化信息管税的作用。信息化是专业化强有力的支撑，同时实施信息化也是进行税源专业化管理的重要平台。因此，需要强化涉税信息的收集与深度挖掘，强化数据的应用与质量管理，做好数据管理与分析工作，为税源专业化管理提供强有力保障。为了更好地做到信息管税，应切实强化涉税信息共享，着力解决信息不对称问题。首先，应解决税务系统内部的信息沟通不善与信息壁垒，实现不同地区之间的税务信息共享、实现国地税涉税信息共享。其次，要强化第三方涉税信息的搜集，要与银行、海关、工商、社保等部门加强合作，建立健全涉税信息的交换共享机制。

[1]张守文.税制变迁与税收法治现代化[J].中国社会科学,2015 (02).

[2]高培勇.中国近期税制改革动向与趋势[J].国际税收,2015 (01).

[3]张雷宝.税收治理现代化：从现实到实现[J].税务研究,2015 (10).

[4]刘剑文.税收征管制度的一般经验与中国问题——兼论《税收征收管理法》的修改[J].行政法学研究，2014(01).

（作者单位：江西财经大学）