对网约车管理细则的思考

◇毋文文 潘子荣 林宇辉 周东鹏

对网约车管理细则的思考

◇毋文文 潘子荣 林宇辉 周东鹏

本文以交通运输部等七部委联合颁布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，以及各地陆续出台的本地区网约车管理细则为基础，立足供给侧改革、分享经济等时代背景，探讨、分析了网约车管理细则存在的瑕疵，并给出优化建议。

供给侧改革；分享经济；网约车；优化

10.13999/j.cnki.scyj.2017.04.003

一、分享经济是市场经济、法治经济

网约车通过互联网、大数据等技术手段，合理匹配供需两端，在缓解打车难、为乘客提供舒适出行体验的同时，也盘活了社会闲置资源，实现了资源共享。面对这一蓬勃发展的新产业，交通运输部等七部委联合颁布了《网络预约出租汽车经营管理暂行办法》（以下简称《办法》），从2016年11月1日正式实施。《办法》要求“按照高品质服务、差异化经营的原则，有序发展网约车”，在对传统出租车的权益予以保护的前提下，对网约车主体权利给予同样的承认、尊重与保护。在价格确定方式上，《办法》强调“网约车运价实行市场调节价，城市人民政府认为有必要实行政府指导价的除外”，明确以市场调节价为主，表达了中央部委更加尊重市场规律、重视发挥市场决定性作用的良好用心。在车辆报废与退出限制方面，《办法》规定“网约车行驶里程达到60万千米时强制报废；行驶里程未达到60万千米但使用年限达到8年时，退出网约车经营。”“8年报废”条款的取消，兼顾了不同主体间的实际情况，既考虑到了传统的专职出租车模式，也为兼职为主的网约车设计了8年退出网约车经营但不强制报废的模式。通过立法解决社会广泛关注的网约车的安全等问题，是政府责无旁贷的责任，但对于网约车运营管理中应当由市场调节的问题，《办法》并未给予强制性规定，而是给予网约车权利主体较为充分的自主权，某种程度上印证了网约车等分享经济模式既是法治经济又是市场经济，管理者对由分享经济理念派生出的新生业态应当持“法无禁止即可为”的管理态度。

众所周知，我国的出租车市场存在很多问题，不合理的出租车管理制度抑制了居民出行市场的消费升级需求，中央政府在解决这一难题时，没有通过行政手段，而是依靠市场，肯定网约车的合法地位，通过竞争来解决，这一做法不仅突破了现有出租车管理制度的制约，也符合市场规律，契合供给侧改革的方向。《办法》肯定了网约车的合法地位，规范了其经营行为，对“互联网+出行”新业态的管理本着“给予平台企业发展空间、简政放权、转变职能”的原则显示了中央政府推进行政体制改革、建设服务导向型政府、发挥市场在资源配置中重要作用的决心，较好地服务了分享经济新模式的发展。

二、立法模式与市场作用的释放

我国幅员辽阔，经济社会发展状况颇不平衡，每个地区对网约车的要求、能够给予网约车的发展条件都有不同，如果非要对其给予全国统一的规定，反倒不利于其发展。为此，《办法》在很多关键问题上仅作了原则性规定，将具体实施细则留给地方政府结合本地实际去细化、完善，比如：对于“车辆准入条件”，《办法》只规定：“①7座及以下乘用车；②安装具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置、应急报警装置；③车辆技术性能符合运营安全相关标准要求。车辆的具体标准和营运要求，由相应的出租汽车行政主管部门，按照优质的服务、独特式的经营发展原则，随本地实际情况而确定。”没有对车辆准入设置有过高的门槛，将能够加入网约车运营的车辆标准和运营要求交由地方行政主管部门结合本地实际情况确定。对于“驾驶员准入条件”，《办法》只要求：“①取得相应准驾车型机动车驾驶证并具有3年以上驾驶经历；②无交通肇事犯罪、危险驾驶犯罪记录，无吸毒记录，无饮酒后驾驶记录，最近连续3个记分周期内没有记满12分记录；③无暴力犯罪记录；④城市人民政府规定的其他条件。”这些驾驶员准入规定比较宽泛，也是保证交通安全的起码条件，更高更严的要求则由地方政府增加，地方政府有了借助其他限制条件调节本地区网约车发展的施政空间。

尤其值得称道的是在网约车的价格调节、车辆退出标准等方面，《办法》给地方政府出台地方性法规、合理调控其发展留足了余地。比如，关于运价，《办法》只给出了“网约车运价实行市场调节价，城市人民政府认为有必要实行政府指导价的除外”的原则性规定，在网约车运价问题上更加强调市场在资源配置中的作用，同时也将这个问题的最终决定权授权给地方政府，地方政府可以据此在市场调节价之外对网约车运价实行政府指导价。价格机制是行业发展的核心问题，因此在价格方面对地方政府进行授权，可以使地方政府在调节网约车发展方面具有很大的空间。车辆退出标准关乎交通安全，也关乎网约车权利主体的运营成本，《办法》对此既规定了“网约车行驶里程达到60万千米时强制报废，行驶里程未达到60万千米但使用年限达到8年时，退出网约车经营”，同时也许可“省、自治区、直辖市人民政府有关部门要结合本地实际情况，制定网约车报废标准的具体规定，并报国务院商务、公安、交通运输等部门备案”，地方政府可以结合本地实际，依法制定网约车退出市场及报废的本地标准，以此做出的决策也许更能适合本地市场的实情，便于地方政府统筹考虑公共交通、城市环境、经济发展等一系列问题。

网约车等分享经济模式是新生事物，不同地方的交通出行需求和供给状况不尽一致，将管理细则交由地方政府去探索制订的立法模式既是必要的，也是可行的，事无巨细的全国立法可能会掣肘地方的有益探索和尝试，也无法有效解决网约车发展过程中存在的多种问题。我们认为，很多关乎国计民生、既有共性又有个性的新问题，如果需要借助立法来规制，不妨借鉴《办法》的经验，以全国立法为宏观原则和主导，同时授权、引导地方政府积极探索，依照本地实际，发现问题并解决问题。

三、对网约车地方实施细则的思考

地方交通运输管理机构及其工作人员与传统的出租车行业存在不同程度的利益关联，有的甚至是出租车公司的直接或者间接投资人，以及公众、媒体等的情绪渲染，一些省市区出台的网约车管理细则确也存在值得思考的问题。

1.下位法的规定抵触了上位法。主要表现是下位法缩小、限制或剥夺了上位法规定的权利主体范围，比如，一些地方的网约车管理细则根据《办法》中“车辆的具体标准和营运要求，由相应的出租汽车行政主管部门，按照优质的服务、独特性的经营的发展原则，随本地实际情况而确定”的原则，制订的本地网约车准入许可比《办法》中的标准高了不少，如《办法》明确说“7座及以下乘用车”即可加入网约车运营，许多地方却添加了“车辆价格在20万以上”等要求，缩小了上位法规定的行政许可的权利主体范围，属于违法增设行政许可条件，这是违反《行政法》的。

2.一些地方细则有违背《行政许可法》的嫌疑。《行政许可法》规定：“地方性法规设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或企业到本地区从事生产经营和提供服务。”由此可见，网约车地方细则不可以限制其他地区的个人或企业到本地区从事网约车经营，可事实上却出现了“京人京车”等要求，显然有违行政公平原则。《行政许可法》规定：“设定和实施行政许可应该遵循公开、公平、公正的原则。”公平原则的核心精神就是平等对待。既然《办法》将网约车纳入了出租车管理范围，那么从准入到管理就应当给予网约车与出租车一样的平等待遇，一视同仁，地方细则中针对网约车车型等更为严格的规定，是违反公平原则的，没有将网约车与传统出租车同等对待。一些地方政府也许是出于现实考虑而对网约车加以严格限制，但无论如何都不应当逾越法律的底线。尤其值得商榷的是，一些地方对网约车牌照数量加以限制，是存在违法嫌疑的。根据《行政许可法》的规定，只有其第十二条第二项规定的行政事项才可以设定行政许可数量限制，包括有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等需要赋予特定权利的事项。不仅如此，《行政许可法》还规定公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的以及行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的四种情形可以不设定行政许可，所以，网约车自然不应该设立有数量限制的行政许可。这些地方政府之所以限制网约车数量，主要是担心城市拥堵及环境污染问题，认为过多的网约车会导致城市公共道路资源的“公地悲剧”，其实这种担心和对策是没有抓住问题的根本。真正导致公共道路资源紧缺的原因不是网约车，而是城市建设规划存在问题。况且从长远看，网约车作为共享经济的产物，可以高效整合社会闲散资源，减少资源浪费。所以，政府更该做的是健全城市道路资源使用机制及合理规划城市道路建设，这才是解决问题的关键所在。

四、把属于市场的交还给市场

国家出台《办法》的目的，是为顺应时代潮流，满足群众多样化出行需求，而给予网约车合法地位并对其进行规范化管理。如果地方政府以“因地制宜”为借口，制订比《办法》的规定更为苛刻的管理细则，那将是走向《办法》良好用心的方面。我们认为，《办法》及其地方细则已经实施了一段时间，各地政府应当严格依据法律规定，在科学调研的基础上，本着实事求是、全心全意为人民服务等宗旨，科学评估立法效果，对网约车管理细则进行科学、全面、务实的优化。我们的建议是：

1.完善地方细则时应当通过媒体等渠道公布法规草案。让人民群众知晓其条款的合理性与合法性，既要考虑群众的呼声与需求，更要遵守法律，严格依照法律法规制定地方规定。

2.纳入专家意见。地方立法机构应当征求政府内外法律专家，如法制办、律师的专业意见。邀请法律专业人士对立法审核把关，能够有效提高立法的质量。

3.把属于市场的交还给市场。地方政府重视网约车安全、利益分配等问题，出台较为严格的网约车细则，似乎在情理之中，但随着环境的变化，地方政府更应当考虑市场经济的自由竞争原则，更应当公平兼顾多个利益主体的合理诉求。当各方都希望自己的诉求能够最大限度地得到满足，我们不妨回归市场经济的本质，交给市场去解决。市场调节的力量超乎想象，把属于市场的交还给市场，正是供给侧结构性改革的题中应有之义。

（作者单位：广东金融学院法律系）