低保制度功能定位的制度变迁与合理取向*

胡思洋

(民政部政策研究中心，北京，100721；清华大学社会科学学院，北京，100084)

低保制度功能定位的制度变迁与合理取向*

胡思洋

(民政部政策研究中心，北京，100721；清华大学社会科学学院，北京，100084)

低保制度是维护社会底线公平、促进国家长治久安的国家治理机制。在低保制度变迁的历史中，低保最开始是作为国企改革的配套和利益受损群体的补偿，之后在政策实践中出现了制度异化和功能错位，甚至相互攀比。新常态下，低保制度也应当不忘初衷，托住底线，继续前行。建议如下：第一，坚持低标准，使低保制度回归本位；第二，警惕民粹主义，合理引导社会预期，使民众福利预期回归理性；第三，多中心协同治理，多方主体合理归位。

功能定位；制度变迁；攀比；福利预期

从20世纪90年代至今，我国分别建立了城市最低生活保障制度和农村最低生活保障制度(以下简称低保)。由于历史原因，同其他社会保障制度一样，低保一开始便形成了城乡二元分割的“双轨制”。20多年来，城乡低保制度作为一项反贫困的社会政策，在贫困救济中发挥了一定作用，但是实践中的异化和功能错位也使其备受争议。“人情保、关系保”的屡屡曝光，“人人争当贫困户”的现实状况，一定程度上影响了低保制度的救助效率，政府也面临巨大的舆论压力。近10年来，中央政府陆续出台相关政策文件，指导低保制度发展与改革，地方政府也通过创新创制探索有效的治理之道，但仍缺乏行之有效的长效治理机制。值得反思的是，在城乡低保制度建立之初，在相关制度和体制机制并不完善的情况下，“人情保、关系保”等实践异化并不多见。与此形成鲜明对比的是，在体制机制日趋完善的今天，低保制度异化为何愈演愈烈？回顾城乡低保的制度变迁，在历史中研究低保制度的功能定位，是当前的重大课题。

一、城市低保功能定位的制度变迁

从逻辑上来讲，中国是一个农业大国，无论人口总量还是贫困人口总量，农村都远高于城市，而城市居民的平均生活水平远高于农村。如果低保制度的功能是为了解决低收入群体的最低生活需要问题，为什么低保制度首先出现在城市而不是农村？意识形态论者可能会认为这是和城乡二元结构有关，在中国的发展历程中，城市居民的福利待遇和生活水平均高于农村居民，这种歧视带来人为分割的社会不公。遗憾的是，这种解释显然缺乏理论依据。同样的逻辑，欠发达城市的平均生活水平更低，可能有更多需要低保制度维持最低生活需要的穷人，为何城市低保制度首先在发达城市开始试点探索？城市低保制度建立之初的功能定位是为了维持城市居民的最低生活需要吗？在城市低保制度变迁的历史进程中，可以发现城市低保制度功能定位的初衷、发展与演化路径。

(一)建立之初的功能定位：国企改革的配套措施

1.国企改革的配套措施

1992年，中共十四大将“建立社会主义市场经济体制”作为改革目标；1993年，十四届三中全会为国企改革指明了方向。随着国企改革的不断推进，城市中出现大量下岗失业人员，收入降低使得他们生活陷入困境，一些经济效益不好的企业职工同样存在生活困难问题。这部分下岗失业人员及其家庭成员成了城市新增贫困人群，数量达到3000万。与此同时，城市低保制度于1993年最早在上海建立，拉开了城市低保制度的序幕。凡是家庭人均收入低于最低保障线(120元)的上海市居民，可以申请城市低保待遇。由此可见，城市低保制度建立之初是作为推动国企改革的配套措施，解决改革带来的下岗分流人员的生活困难问题，并非为了保障城市贫困人口的最低生活需要。

一方面，上海作为发达城市，拥有大量的国有企业和集体企业，国企改革带来的城市新增贫困人群数量也相对较多，国企改革的阻力相对较大。如果上海地区的城市低保制度保障了国企下岗失业人员的基本生活对于国企改革有较好的促进作用，通过给下岗失业职工提供低保待遇，稳步推进国企改革，对其他地区的国企改革有良好的示范效应，也将进一步降低改革成本；另一方面，为什么经济发展水平较高的上海，人均收入水平高于全国其他城市，为何城市低保制度最早出现在上海？如果低保制度的功能是为了解决底层群众的最低生活问题，欠发达城市可能更需要建立低保制度满足底层群众的最低生活需要，为何低保制度首先在发达城市开始试点？这一点和制度供给成本有关。

长期以来，社会救助中存在一种悖论：越是贫困的地区越没有经济能力支撑低保制度供给，而贫困人口越多，资金需求越大。农村地区贫困人口更多，资金需求更大，但是农村缺乏足够的资金支持；城市欠发达城市的地区的贫困人口更多，资金需求更大，但是欠发达地区的财政状况更差。中央财政一开始也并不充裕，低保资金由地方政府负担，经济发展水平较低的地区没有负担能力，试点一开始一定是在经济发达城市，而上海的经济实力完全可以承担制度供给的成本。

2.利益受损群体的补偿

上海市低保制度建立之初规定，政府和企业是低保资金的筹资主体，有工作单位的困难员工由单位解决低保资金供给，无单位或单位无负担能力的由相关政府部分负责。通过这种形式规定了企业对困难职工的“兜底”责任，此时，低保制度更加类似于单位给困难职工提供的福利。但是其中的“政策悖论”是：越是困难职工较多的单位，经济效益越差，根本无法给困难职工提供低保救助，最终救助责任和成本还是转嫁到相关政府部门，最终还是由民政部门“兜底”。其他城市如厦门的做法和上海基本一致。

无论是作为国企改革的配套措施，还是由政府和单位共担的筹资方式，城市低保制度的功能都比较接近于政府对国企改革利益受损者的“利益补偿”。“非帕累托改进式”的改革一定不能忽视对利益受损群体的补偿机制，因为改革往往面临“利益刚性”问题，推进国企改革必定面临受损者的“利益补偿”。国企改革破坏了一部分“铁饭碗”职工的稳定预期，如果不妥善解决这部分下岗失业人员的基本生活问题，国企改革阻力很大，甚至会诱发社会不稳定因素。如果是政府对失业下岗人员提供的低保救助，更接近于政府对这部分群体的利益补偿；如果是单位提供的低保救助，更类似于单位内部提供的困难职工救助，相当于单位对由于效益不好导致利益受损员工的利益补偿。

总之，城市低保制度建立之初，其初衷可能并不仅仅是为了满足穷人的生存需要，而是为了配套国有企业改革，更接近于对利益受损者的利益补偿。

(二)低标准阶段：有效的信号甄别机制

1993-1997年为城市低保制度的试点阶段。在上海首先建立城市低保制度之后的几年中，陆续扩大到包括大连、福州、广州、沈阳、厦门等11个经济水平较高的发达城市，截至1997年8月，已有206个城市初步建立起城市低保制度。1997-1999年为城市低保制度的全面推进阶段，1999年已经实现城市低保全覆盖。

在试点阶段和全面推进阶段，低保资金的来源主要由地方政府承担，中央政府不进行财政拨款，地方政府积极性不高，尤其是一些贫困地区更是无力承担，顶多只是“搭了架子”。制度建立之初，低保待遇处于“低标准”阶段，不仅救助标准很低、覆盖面很窄，而且配套措施不够完善。全国所有城市低保人员一共只有281万，低保制度并没有明显的扶贫效果。虽然低标准的低保救助待遇在保证穷人的基本生活水平上功能有限，但是“低标准”的意义在于很好地发挥了信号甄别功能，实现了分离均衡(separating equilibrium)。一方面，“低标准”的救助降低了低保待遇的寻租空间；另一方面，真正的穷人可以通过“愿意接受低标准的救助”传递自己的真实信息，申请者的选择类似于一种信号传递工具(Barr,1981)。

(三)提标扩面阶段：错位分配与功能异化

在试点阶段和全面推进阶段，城市低保制度虽然全面建立，但是救助水平较低、覆盖面较窄，一些财政困难地区的贫困人口很难维持基本生活需要。在制度建立之初，主要由地方政府和企业承担城市低保制度供给成本。随着财政收入的持续高速增长，中央政府加大了对低保项目的财政投入力度，大幅提标扩面。城市低保制度及其配套措施不断完善，覆盖人群也不仅限于“三无人员”。然而，城市低保制度快速发展的同时，更多有劳动能力的人被纳入低保制度中，加重了政府的财政负担。进入经济“新常态”后，虽然城市低保的财政支出总量依然呈增长趋势，但是增速却开始下滑。因此，新常态下，低保制度也应当回归“兜底线”的制度本位，防止成本转嫁与逆向补贴(赵曼、胡思洋，2015)。

1999年开始，中央财政对部分地方的补贴范围和补贴力度逐渐增加，中央决定将城市低保标准提高30%，中央财政适当拨款补贴，尽量实现“应保尽保”。短短3年时间，城市低保对象也从1999年的265万人，激增到2002年的2065万人，这种行政力量推动的发展模式见效很快(见表1)。虽然2003年之后，城市低保的覆盖人群一直变动不大，基本保持在2200万人左右，但是中央财政投入增速飞快，远高于同期GDP增速。中央财政的连年高速增长得益于经济高速发展的黄金期，这也使得中央财政有能力承担低保救助的责任。从2000年开始，中央财政对城市低保资金投入为8亿，2014年增加到518.9亿元，增速达到6488%(见表2)。

表1 2001-2015年城市低保覆盖面

资料来源：根据民政部、国家统计局门户网站相关数据整理。

表2 1996-2015年城市低保财政支出和救助人数

资料来源：根据民政部门户网站相关数据整理。

同期，城市低保标准也大幅提高。2003-2015年，城市低保标准从149元/月增长到451.1元/月，增速为203%；人均补差水平从58元/月增长到316.6元/月，增速为446%。虽然城市低保标准的增幅较大，但是也仅能满足底层群众的最低生活需要。一旦发生疾病或其他突发性风险，将会重新陷入生存困境，其他方面的配套救助措施作为补充就显得尤为重要。

从2003年开始，城市低保制度的改革重点主要是完善和低保制度有关的其他配套措施，为低保对象提供医疗救助、教育救助、住房救助等与基本生活有关的其他项目，通过和低保身份捆绑防止低保制度的“碎片化”。与此同时，对一些老弱病残等特殊对象适当提高救助标准。从这个意义上讲，“低标准”只是为了甄别信息成本较高的申请对象，而老弱病残者的信息成本很低，可以通过较高标准的待遇，进一步保障其生活待遇。“福利捆绑”虽然解决了碎片化的问题，但是前提是建立在“精准救助”的前提下，目前低保福利捆绑一方面带来“悬崖效应”，另一方面导致实践中的功能错位。

一方面，随着福利包“含金量”的逐年提升带来较大的政策寻租空间，“双重”道德风险也随之产生。一是福利包含金量的提高带来低保对象的道德风险，产生“福利依赖”，对其他“应保未保”人群有挤出效应；二是，含金量的提高增加了寻租空间，由此产生官员的道德风险，“人情保”和“关系保”开始出现，形成了实践中的错位分配；另一方面，低保中绝大部分是有劳动能力的。社会舆论本应是鼓励人们创造财富并懂得感恩，现在的社会现象却是一部分低保户好吃懒做且不懂感恩。据统计，在目前的城市低保对象中，属于“三无”人员等传统救助对象的低保人数仅占5%左右，而其他非传统救助对象占到95%，而且大量是失业下岗或灵活就业等有工作能力的。在“企业办社会”的年代，城镇困难职工的救助责任由所在单位负责，而没有工作单位的城市困难人群则由民政部门“兜底”，这部分人群占城市总人口的比例很小，而且以“三无人员”为主。可以说，当时政府提供的低保救助制度，其功能定位就是为无劳动能力的困难人群“兜底”，对有单位有劳动能力的城市居民，政府不承担救助责任。城市低保制度的建立，为推动当时的国企改革发挥了重大作用。然而低保制度已经结束了推动国企改革的历史使命，政府不应再为有劳动能力者承担“长期兜底”责任，低保只应是短期陷入贫困者的临时性救助。

二、农村低保功能定位的制度变迁

作为传统的农业大国，农村人口更多，农村贫困人口的绝对数量也要多于城市，但是制度建设晚于城市。制度建立之初低保资金由地方政府负责，各地普遍没有积极性，一般只有经济发达地区才有条件作为试点，那么在经济发达的上海，无论是城市还是农村都具备建立低保制度的经济基础，为何上海农村低保制度依然落后于城市低保？城市低保建立之初是为了配套国企改革，解决部分国企下岗失业人员的贫困问题，农村不存在国企改革问题，一开始没有制度供给的动力。但是，农村低保最早的试点地区和城市低保最早的试点地区高度吻合，并且这些地区城市低保建立之后紧接着建立了农村低保，这是一种巧合吗？为什么农村试点没有出现在其他未建立城市低保的地区，而是出现在已经建立城市低保的农村？为什么这些地区的农村低保不是在城市低保建立很久之后才建立，而是间隔很短？

(一)民众福利预期与制度供给

最早建立农村低保的地区，基本上都是最早建立城市低保的地区，是一种巧合吗？为何农村低保最早建立的地区不是其他城市的农村地区，而是“本地”的农村地区？这就值得我们思考，农村低保一开始建立的初衷是什么，其功能定位又是什么？

早在1992年，山西省左云县已经开展了农村低保制度的探索，但是全国各地在2000年才开始逐步建立，最终于2007年实现全国范围的全覆盖。和城市低保制度相比，发展道路比较漫长。从1992年山西省左云县开始探索农村低保制度，截至2004年之前，仅有上海、北京、天津三地和广东、浙江两省全面建立了农村低保制度，2004年，福建、辽宁和江苏三省出台相关文件建立农村低保制度。以上地区是最早开展农村低保试点的省市。巧合的是，最早建立城市低保制度的厦门、福州属于福建省，大连、沈阳、本溪、抚顺属于辽宁省，广州属于广东省。最早建立城市低保制度的省市，恰恰也是最早开始探索农村低保的试点省市， 是巧合吗(见表3)？

表3 试点地区城乡低保制度建立时间

城市低保农村低保上海19931994福州19951997沈阳19951996广州19951995 资料来源:根据各地民政厅门户网站以及其他网上相关资料整理。

有四种可能的解释：第一，由于试点阶段低保资金由地方财政负担，中央财政并不拨款，城市低保和农村低保的试点地区都是直辖市和沿海发达地区，地方财政可以承担制度供给的成本；第二，最早建立城市低保制度的地区，为了防止制度的“碎片化”，纷纷进行农村低保制度探索；第三，公民福利预期改变导致农村和城市之间的“攀比”心理。当某一个地区的城市低保制度一旦建立，农村居民便会产生一种福利预期，城市中的穷人既然可以享受低保，那么农村的凭什么没有？这种“攀比”心理会产生对农村低保制度供给的需求，给民政部门带来舆论压力。近两年中央经济工作会议强调“更加注重引导社会预期”，也是新常态下社会救助预期回归理性的重要目标；第四，邻近省市之间的“攀比”心理。一旦某一沿海地区开始建立农村低保制度，邻近省市的农村居民便会产生“攀比”心理：“经济发展水平差不多，为什么其他省市建立了农村低保，而我们这里还没有”？这种“攀比”需求一方面和制度“碎片化”有关(郑秉文，2010)，低保制度一开始首先在城市建立是为了配套国有企业改革，相当于给利益受损者的“补偿”，并非为了解决城市底层民众的最低生活需要。一开始并没有建立城乡统一的低保制度，人为制造了“碎片化”。一旦某个城市只建立起单一的城市低保制度，便会影响当地农村居民的福利预期，希望政府尽快建立当地的农村低保制度。另一方面，“攀比”心理容易发生“差不多”的地区之间、人群之间。在经济水平差不多的省市之间更容易产生“攀比”心理，西部地区不会和沿海发达地区攀比，但是沿海发达省份之间便会“攀比”，同一省份不同城市之间、同一城市的城乡之间更容易产生“攀比”，A市的农村居民更容易和A市的城市低保“攀比”，而不是和B市的城市低保“攀比”。

从这样看似巧合的数据可以看出，民众的福利预期可能是推动社会政策出台的潜在因素。一方面，制度供给应当考虑民众的真实需求；但另一方面，政府也应当客观理性，保持头脑清醒，社会政策的出台切勿被“民意绑架”，防止地方政府之间的“福利竞赛”(朱俊生、赵海珠，2016)。

(二)低标准阶段：“污名化”的低保

农村低保制度建立之初，资金来源主要是地方政府和农村集体经济，但是一些农村集体经济已经开始解体，实际上将成本转嫁给了本村农民，反而加重了农民负担。没有中央财政支持，地方政府缺乏制度供给的动力，农村低保制度建立之初形同虚设，也无法起到保障最低生活需要的功能。农村低保制度开始试点时，救助标准很低，很多地方低保金只有十几元。每月十几元更像是给穷人的“福利”，很难保障衣食住行以及就医的需要。中央的指导精神也是希望即便标准低一点，也尽量先把制度框架搭建起来，“先搭台子后唱戏”。

“低标准”不仅体现在现金补贴很低，而且覆盖面很窄，先从农村最需要救助的底层穷人开始，一般包括因病残、年老体弱而失去劳动能力的长期困难居民。这部分群体比较容易识别，同时属于长期贫困。每个月十几元的低保金还要去农村信用合作社领取，这种“麻烦”增加了领取低保金的成本，而“低标准”带来的收益很低，时间成本高的富裕居民一般不会冒充穷人领取微薄的低保金。

学历上来讲，低保身份是有“污名效应”的。当时在农村，民政部门甚至需要上门做工作，没有人愿意当低保户，吃低保非常丢人，甚至影响自己的孩子在村里娶媳妇。应该说，虽然当时救助金很低，更加类似于政府“施舍”的福利，但是这种“低标准”阶段发挥了信号甄别功能，反而是一种“无意识”的机制设计，目标人群非常“精准”。当时救助标准虽然很低，但是却实现了“精准救助”，在当下是有借鉴价值的。

(三)提标扩面阶段：农村社会地位和话语权的象征

当前在农村地区，本该带有“污名化”的低保身份，为何逐渐演变成为人人争抢的“唐僧肉”？和“县县争当贫困县”类似，农村也逐渐出现“争当贫困户”的怪象，甚至为了低保指标上访闹事也屡见不鲜。本该成为社会稳定器的低保制度，为何反而成为诱发社会矛盾的导火线？

在农村低保制度变迁中，经历了10年左右的试点探索阶段之后，中央越来越重视农村低保制度的全面建立。在2004年和2005年的中央一号文件中，对建立农村低保制度的提法由“有条件的地方要探索”到“积极探索”，再到十六届六中全会上提出“逐步建立”，农村低保制度进入全面推进阶段。2006年的中央农村工作会议明确了中央财政对地方财政困难的地区的财政补贴责任，农村低保人数和低保项目总支出大幅提高(见表4、表5)。同时，农村医疗救助制度也逐步建立并完善。2006年，农村医疗救助为286.8万人次，医疗救助支出8.9亿元。

表4 2001-2015年农村低保覆盖面

资料来源：根据民政部、国家统计局门户网站相关数据整理。

表5 2010-2015年农村低保财政支出和救助人数

资料来源：根据民政部门户网站相关数据整理。

在农村低保标准提高的同时，也就意味着更多低于低保线的居民可以申请低保待遇，然而农村居民的家庭收入难以货币化，增加了一定的寻租空间，开始出现“人人争当贫困户”的怪象。低保的覆盖面扩大以及低保福利包“含金量”提高后，“低标准”也开始失去信号甄别功能。同时，覆盖面扩大也带来了村民之间的“攀比”，诱发社会矛盾。

这种“攀比”同样存在于经济条件“差不多”的群体之间。对于之前保障的“三无”老人、残疾人和特困对象这部分群体，村民一般没有异议，也不会与其“攀比”。但是如果还有剩余低保指标，如何分配就会导致“攀比”。在经济条件差不多的村民之间，如果有人可以享受低保待遇而有人却无法享受，非受益群体便会形成“攀比”，向村干部索要低保指标或者通过“闹访”威胁村干部向其分配低保指标。此时，吃低保不仅不丢人，反而在农村被视为一种“有能耐”的象征，本该带有精神成本的低保却被用来“炫耀”。低保身份发挥了信号传递功能，代表了村民在本村的社会地位和话语权。

“提标”不仅是现金补贴部分的提高，更重要的是附带“福利包”含金量的提高。同城市低保类似，农村低保待遇标准的提高和现金补贴的关系不大。从制度变迁的过程来看，自从农村低保户可以享受医疗救助待遇后，农村低保资格的“含金量”才发生了质变。*医疗支出是农村家庭的重要开支，在城市家庭也是如此，而低保和医疗救助捆绑，使得低保身份的含金量大大提高。农村低保户可以享受医疗救助待遇，是政策寻租空间增加的关键因素，而不是低保线的提高。低保身份也从过去的“丢人”，演变到现在的“有面子”、“有能耐”。

三、新常态下低保制度功能定位的合理取向

同其他社会保障项目类似，1993年城市低保制度建立之初的功能定位并不是为了保障穷人的最低生活需要，而是作为国有企业改革的配套措施以及对利益受损群体的补偿。随后，在经济高速增长的黄金期，中央政府逐渐加大对低保项目的财政投入力度，逐年“提标扩面”，并于2007年全面建立农村低保制度。这种行政力量推动的发展模式在取得巨大成绩的同时，也使得低保项目出现“泛福利化”倾向(赵曼、胡思洋，2015)，寻租空间的增加导致“人人争当贫困户”，错位分配比较严重，尤其是低保功能的错位。随着中国上一轮国有企业改制任务的基本完成，低保救助事业也面临着新使命——保障“兜底”民生，这就要求低保制度回归本位。

低保制度功能定位的制度变迁，是“试错”和摸着石头过河的有益探索，也是基层创新创制实践的智慧史，需要在尊重路径依赖的前提下，承认历史，面对现实，不忘初心，继续前行。

第一，坚持低标准，使低保制度回归本位。低保制度的演化一定要尊重规律，无论任何时候都不能头脑发热，应当坚持“低标准、托底线”，应当是一条始终坚持的制度红线。低保待遇需要和最低工资标准有效衔接，体现劳动与不劳动的区别，避免“养懒汉”；需要和经济发展水平相适应，是“相对的低标准”而非缺乏动态调整的“绝对低标准”，实现低保政策托底功能。

第二，合理引导社会预期，使民众福利预期回归理性。在互联网时代，政府更加应当合理引导社会舆论，纠正低保中存在的一些不合理理念，使社会预期回归理性。警惕“民粹主义”对民众福利预期的误导，避免社会政策、经济政策被“民粹主义”绑架，避免国家、地区、人群之间的相互攀比，推高低保制度运行成本，保证可持续。

第三，政府、市场、社会协同参与，使各个参与主体回归本位。当前社会救助领域参与主体相对单一，既有越位也有缺位，需要查漏补缺。通过体制机制改革，政府减负放权不是为了卸责和甩包袱，而是发挥各参与主体的比较优势，降低制度性交易成本。一方面，政府让位于市场和社会，可以缓解新常态下的财政压力，同时可以减轻自身的舆论压力，政府职能真正回归“兜底”本位；另一方面，社会组织要更好地参与其中，弥补政府失灵和市场失灵的空间。

[1]郑功成：《中国社会保障演进的历史逻辑》，载《中国人民大学学报》，2014(1)。

[2]郑功成：《中国社会救助制度的合理定位与改革取向》，载《国家行政学院学报》，2015(4)。

[3]赵曼、胡思洋：《社会救助制度的功能定位与改革逻辑》，载《财政研究》，2015(2)。

[4]韩克庆、郭瑜:《“福利依赖”是否存在？——中国低保制度的一个实证研究》,载《社会学研究》，2012(2)。

[5]郑秉文：《新中国60年社会保障制度回顾》，载《当代中国史研究》，2010(2)。

[6]郑秉文：《“中等收入陷阱”与中国发展道路——基于国际经验教训的视角》，载《中国人口科学》，2011(1)。

[7]樊纲等：《“福利赶超”与“增长陷阱”：拉美的教训》，载《管理世界》，2008(9)。

[8]胡思洋：《协同治理：社会救助制度低效运行的治理路径》，载《社会保障研究》，2014(3)。

[9]顾昕、高梦滔：《中国社会救助体系中的目标定位研究》，载《学习与实践》，2007(4)。

[10]胡思洋：《新常态下低保制度的功能定位研究》，载《人口与发展》，2015(6)。

[11]胡思洋：《低保制度的功能定位研究》，载《南都学坛》，2015(1)。

[12]赵海珠、朱俊生：《福利竞赛的形成机制:需求、供给与政策决策程序》，载《经济与管理研究》，2016(2)。

[13]赵海珠、朱俊生：《OECD国家社会保障水平的经济适应性评估及对中国的启示》，载《社会保障研究》(北京)，2015(2)。

(责任编辑：H)

The Institutional Change and Reasonable Path of the Subsistence Allowances’ Function Orientation

HU Siyang

The subsistence allowances is the state governance mechanism of maintaining social justice and long-term peace.In the history of the system changes,at the beginning it is a supporting measures as the reform of state-owned enterprises and compensation for the interests of the injured group.Later,the institution’s dissimilation and functional dislocation began to appear.Under the new norm,the subsistence allowances should not forget the original intention,hold the bottom line and move on.Suggestions are as follows:First,adhere to the low standard and return to standard; second,to be wary of populism,we should correctly guide the public expectations.; third,establish the idea of multi-center governance.

function orientation，institutional change，compare unrealistically，welfare expectation

*本文系国家社科基金青年项目(16CSH030)、第59 批博士后基金面上资助项目(2016M591141)成果。感谢两位合作导师民政部政策研究中心王杰秀主任、清华大学社会学系李强教授的宝贵意见和指导。