城市最低生活保障各级财政支出均等化效应研究*——基于泰尔指数分解检验

陈文美 李春根

(江西财经大学财税与公共管理学院，江西南昌，330013)

城市最低生活保障各级财政支出均等化效应研究*
——基于泰尔指数分解检验

陈文美 李春根

(江西财经大学财税与公共管理学院，江西南昌，330013)

运用泰尔指数及分解方法，测算了我国2005-2014年城市最低生活保障各级财政支出的均等化效应。测算结果表明：城市低保财政支出均等化水平不断提高，但也存在诸多不合理之处。对城市低保各级财政支出的均等化效应考察发现，中央财政支出起了主导性作用，但在东部省份的支出安排不尽合理；省级财政在城市低保中没有发挥与其财力相适应的均等化效应，甚至还产生阻碍作用，一定程度上抵消了均等化效应，县级财政支出的均等化效应高于省级财政，其支出负担较重。应缩小城市低保地区差异，提高各级财政支出的均等化效应，合理划分各级财政的支出责任。

城市低保；财政支出；均等化效应；泰尔指数

一、引言

城市最低生活保障制度(以下简称“城市低保制度”)自1999年建立以来，已经成为政府保障城市困难群体维持最低生活需要最主要的制度安排，在出资模式上，也形成了相对固定的财政分担机制，城市低保的各级财政的支出责任得到进一步的强化和落实,实现了城市低保制度的全面覆盖。然而，我国的城市低保制度是在分税制的基础上建立起来的，“事权下移，财权上移”的权力性分税制度塑造了政府间的财政关系，反映在城市低保支出中，则表现为各级政府职能定位不清晰，财政资源配置不合理，支出缺乏保障，结果导致城市低保提供不足，地区间差异较大，覆盖范围窄，替代率水平不高，以及补差水平偏低等一系列问题。中共十八届三中全会提出：“逐步理顺中央与地方的事权关系，并按照事权承担相应的支出责任，适度加强中央事权与支出责任；”十八届四中全会更是将事权与支出责任的划分纳入法制化的要求。可见，合理承担相应的支出责任是各级政府履行低保义务的基本体现，提高城市低保均等化水平、确保底线公平的关键，也是深化财政体制改革的内在要求和重要组成部分。

围绕低保制度各级财政支出责任这一问题，目前的研究主要集中在两方面：一方面，主要是对低保制度财政支出的公平效应进行探讨，分析转移支付的拉平效应。如顾昕等(2007)认为，中央政府的补助金发挥了重要的拉平效应；[1]李丽琴(2012)对城市低保的实证分析发现中央专项转移支付对城市低保均等化的效果并不理想；[2]杨红燕(2014)对中央财政转移支付支出公平效果的评估认为，中央财政支出有效改善了全国城市低保支出的均等化，但对于东、中、西部地区却存在不合理之处；[3]白晨等(2016)探讨了省级财政支出与农村低保的横向公平；[4]龙异等(2015)基于地方治理视角，以市级财政支出视角审视城市低保筹资均等化，[5]指出提高低保制度的地区均等化不仅需要中央强大的转移支付，还应关注省级内部的不公平问题。国外学者Martinez-Vazquez等也认为如缺乏有效的制度激励，中间层政府(州、省级政府)更倾向于维持辖区内部各地区的财政差异(fiscal disparities)，区域内均等化水平会降低，从而对全国性财政均等化进程会产生一种“抵消效应”；[6]另一方面，主要对各级政府的社会保障职能定位、支出责任划分进行研究。如杨红燕(2011)运用中央与各省级数据对我国央地政府间社会救助财政支出划分的科学性进行了分析，并提出了“社会救助支出责任应以中央财政为主承担”等建议；[7]林治芬、魏雨晨(2015)对中国在内的40个国家中央和省级地方政府社会保障支出责任划分进行比较分析，发现我国中央财政在社会保障支出中比重较低，地方财政压力较大。[8]

纵观目前研究，从整体视角分析城市低保制度中各级财政的支出关系，以及这种支出关系引起的地区均等化效应，目前还缺少关注，尤其是关于东、中、西部地区不同的支出模式的均等化效应的研究更少。本文借助泰尔指数及分解方法，以2005-2014年城市低保各级财政支出为研究对象，考察城市低保制度中各级政府的财政支出关系，以及这种支出制度安排的均等化效应，为合理划分城市低保各级财政的支出责任提供参考。

二、城市低保各级财政支出均等化效应的测度方法

(一)泰尔指数

泰尔指数(Theil index)是因泰尔(Theil，1967)利用信息理论中的熵概念测算收入不平等而得名，现在被广泛运用到对地区经济差异测算的研究中，主要是通过考察人口和其相应的收入是否匹配来判断资源分布的公平性，即通过收入份额与人口份额比值大小来衡量其公平性，泰尔指数值越大，均等化水平越低；泰尔指数值越小，均等化水平程度越高。同时，泰尔指数的最大优点是，它可以衡量组内差距和组间差距各自的变动趋势和幅度以及对总差距的贡献，能更全面反应差异的情况。本文采用自然对数的泰尔指数来测度城市低保中各级财政支出的地区差异及均等化水平。以下是城市低保中各级财政支出的泰尔指数及均等化效应公式：

(1)

(2)

(3)

(4)

以上公式测算的是全国31个省份城市低保财政支出的泰尔指数及均等化效应，反映的是各省城市低保财政支出与各省城市低保人口数量的匹配程度。其中：TQ代表财政总支出的泰尔指数，TZ指中央财政转移支付前，城市低保财政支出的泰尔指数，TZ′指中央转移支付前后城市低保均等化变化的程度，代表中央财政支出的均等化效应；TS指省本级财政支出前，全省城市低保财政支出的泰尔指数，TS′指省本级支出前后城市低保均等化水平的变化程度，代表省级财政支出的均等化效应；TX指县级财政支出前，城市低保财政支出的泰尔指数，TX′指县本级财政支出前后城市低保均等化变化的程度，代表县级财政支出的均等化效应，TX″代表城市低保县级财政与省级财政支出的均等化效应的对比情况；qi代表i省城市低保财政支出，q代表31个省份城市低保财政总支出；zi代表中央财政转移支付前i省城市低保财政支出，z代表中央财政转移支付前31个省份城市低保财政总支出；si代表省级财政转移支付前i省城市低保城市低保支出，s代表省级财政转移支付前31个省份城市低保财政总支出；xi代表县级财政支出前i省城市低保城市低保支出，x代表级财政支出前31个省份城市低保财政总支出；pi和s分别代表i省和全国城市低保人数。

(二)各地区泰尔指数分解

为更好体现区域内和区域间城市低保财政支出的泰尔差异及均等化效应，测算城市低保财政支出区域内部和区域之间差异对城市低保总体差异的贡献值，本文按照传统分法将31个省份划分为东、中、西部三个区域，将上述4种城市低保财政支出的泰尔指数分解为东、中、西部及区域内、区域间的泰尔指数，更好反映地不同区域这种财政支出模式的均等化效应。以城市低保财政支出的总泰尔指数为例，区域内和区域间的财政支出泰尔指数测算方法公式为：

(5)

(6)

(7)

区域内贡献率=T区域内/(T区域内+T区域间)

(8)

区域间贡献率=T区域间/(T区域内+T区域间)

(9)

公式(5)测算j地区(如东部地区)内部各省城市低保财政支出的泰尔指数；公式(6)和(7)分别测算的是泰尔指数的区域内与区域间分解；qji和qj分别表示j(j=东部、中部、西部)区域内i省的城市低保财政支出和j区域内各省城市低保财政支出之和，pji和pj分别表示j区域内i省的城市低保人数和j区域内各省城市低保总人数。

测算公式使用的数据均来源于2006-2015年《中国民政统计年鉴》，由于目前各省尚未公布本级城市低保转移资金使用以及本级实际的支出情况，本文使用的是城市低保当年各级政府本级财政支出的资金预算安排。在此，考虑到地市级财政支出比重小(一般小于5%)，引起的均等化效应可忽略不计，加上“省管县”制度的推行，本文不讨论地市级财政支出均等化效应，而主要测算近10年城市低保制度中全国总财政、中央财政、省级财政、县级财政支出的泰尔指数及均等化效应。

三、测算结果与分析

(一)城市低保制度中各级财政支出差异测算结果分析

根据公式(1)-(4)，分别测算出31个省份2005-2014年城市低保的全国财政支出、中央财政支出、省级财政支出和县级财政支出的泰尔指数及其均等化效应，测算结果如表1、图1所示。

表1 2005-2014年城市低保全国财政支出及中央、省级、县级财政支出的泰尔指数

从表1可以看出，城市低保财政支出的泰尔指数(TQ)介于0.014587～0.041552之间，均值为0.025273，反映出城市低保财政支出的地区差异小，均等化水平较高；中央财政支出转移支付前的泰尔指数(TZ)，在0.223276～0.433084范围内波动，均值为0.336215，是中央财政支出转移支付后泰尔指数均值的13.3倍，表明在中央财政转移前，城市低保的泰尔指数差异最大，区域间极不平衡。省级财政支出之前，城市低保支出的泰尔指数(Ts)处在0.014456～0.042943范围，均值为0.025144，表明省级支出前，各省份城市低保的泰尔指数差异很小；县级财政支出前的泰尔指数(TX)均值为0.045843，最小值(0.028945 )出现在2011年，最大值(0.059822)出现在2006年，是全国支出泰尔指数均值的1.82倍，表明县级财政支出前，城市低保泰尔指数差异较大。

图1 2005-2014年城市低保各级财政支出的均等化效应变化趋势

比较2005-2014年城市低保各级财政支出的均等化效应(见图1)，中央财政支出远远高于省级和县级财政支出的均等化效应。首先，中央财政支出对城市低保的均等化效应最强，无疑是该项制度得以健康运行的基础保证。就变化趋势看，中央财政的拉平效应在不断提高，反映了近年来中央高度重视社会救助等“底线民生”工程，并不断加大投入，欲通过强有力的中央财政来弥合地区间城市低保的支出差异，逐步实现全国范围内的城市低保公共服务均等化；其次，10年来城市低保省级财政支出的均等化效应最低，基本上可以忽略不计，尤其是近3年，省级财政支出的均等化效应在减小，并出现负值，表明省级财政支出对城市低保存在逆均等化效应的现象，具有一定程度的阻碍作用；第三，县级财政支出的均等化效应介于中央与省级之间，近10年来其均等化效应不断提高，说明县级财政在城市低保均等化进程中发挥着重要的作用，并且这种作用在不断加强，但在2013年出现拐点，县级财政支出的均等化效应呈下降趋势。

(二)城市低保制度中各级财政支出差异的区域分解及均等化效应比较分析

根据公式(5)-(9)，分别测算我国东、中、西部城市低保中各级财政支出的泰尔指数及区域内、区域间分解值和贡献率，并做相应的比较来分析城市低保中各级财政支出在三大不同区域内、区域间的均等化效应。

从城市低保全国财政支出的泰尔指数分解看(见表2)，区域内贡献率占比84.05%，表明城市低保制度中财政支出不均等主要由区域内差异引起；分区域差异看，东、中、西部泰尔指数的变化趋势均呈现反复波动态势，但总体值都比较小，不超过0.1，有力地说明了城市低保财政支出的均等化水平逐渐趋于稳定。其次，就三个区域均等化比较来看，东部地区泰尔指数明显大于中、西部地区，表明在东部地区内部各省份之间城市低保的财政支出存在较大的差异，西部地区差异次之，中部地区差异最小。由此可见，城市低保财政支出均等化差异主要来自东部、西部，如何进一步努力降低东部、西部城市低保的支出差异，是提高整个城市低保均等化水平的关键。

表2 2005-2014年城市低保财政总支出泰尔指数TQ的区域分解

城市低保制度中中央财政支出的泰尔指数分解旨在分析中央财政对不同区域间城市低保的支出差异(见表3)。区域内差异明显大于区域间差异，占贡献率比重60%，也说明中央财政支出的差异主要来自于区域内差异。首先，具体到不同地区，中央转移支付前，东部的泰尔指数落在0.266555～0.394018之间，均值为0.314387，中部处在0.020282～0.154438的范围，均值为0.069515，西部落在0.039437～0.212913，均值为0.144546，表明中央转移支付前，东部地区城市低保的财政支出差异远高于中、西部，中部最低；其次，从三个地区城市低保中央财政支出均等化效应比较发现(见图2)，近年来随着《国家基本公共服务体系“十二五”规划》大力推进城市低保在内的社会救助的均等化进程，中央财政支出对各地区城市低保的均等化均具有促进作用，但在东、中、西部却仍然存在较大差异，表现为东部地区的均等化远远高于中西部，且10年来居高不下，西部次之，中部地区均等化虽在各年间有波动，却一直徘徊在最低水平。

表3 2005-2014年城市低保中央财政支出的泰尔指数TZ的区域分解

图2 2005-2014年城市低保东、中、西部中央财政支出均等化效应变化趋势

究其原因，主要与我国城市最低生活保障在东、中、西部的不同财政分担机制有关。1999年《城市居民最低生活保障条例》规定城市低保所需资金由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理专款专用，中央财政给予财政困难地区适当补助。按此规定，城市低保中央财政支出在不同区域差别对待，经济发展好的东部省份，其城市低保资金多以地方财政自给为主(如上海、广东)，但对同属东部的欠发达省份给予大力支持(如海南、山东)。所以在剔除中央财政支出后，经济发展不平衡的东部地区各省份地方财政支出低保差异就更加凸显，即使中央财政大力支持东部欠发达省份城市低保，经济发展的极不平衡性仍然成为导致东部地区城市低保财政支出差异的根源。因此，中央资金如何引导鼓励地方政府对低保工作的重视，是缩小东部低保差异的根本途径。

通过城市低保省级财政支出前各区域泰尔指数的分解(见表4)可知，其差异也主要来自于区域内差异，贡献率均值达到90.14%；就三个区域大小及变化趋势发现，也呈现出东部地区差异最大，中部和西部较小，但整体来说扣除省级财政支出，各区域城市低保支出差异较小，均值都小于0.1。

表4 2005-2014年城市低保省级财政支出的泰尔指数TS的区域分解

图3 2005-2014年城市低保东、中、西部省级财政支出均等化效应变化趋势

结合图3分析各区域省级财政支出的均等化效应时发现，城市低保省级财政支出产生的均等化水平总体较小。但是东部省级财政支出对城市低保的均等化效应均为正向的促进作用，且明显高于中西部。中部省级财政支出均等化效应除2005年、2011年、2013年为负向阻碍作用外，其余年份均为正向，但是促进作用较小，同时可以看出中部省级财政支出力度在不断加大，对城市低保均等化起促进作用，只是不够稳定。西部省级财政支出均等化除2006年、2007年为正向促进以外，均为负向的阻碍作用，且差值不断在增大，说明西部各省财政支出也对城市低保均等化产生负向的阻碍作用，且这种阻碍作用日益增大，这势必会降低城市低保均等化水平，加重县级财政支出负担，反映省级财政对城市低保支出力度小，未能承担相应的支出责任，导致对城市财政支出均等化效应阻碍作用。因此，进一步加强省级财政尤其是西部地区对城市低保的投入，履行其相应的支出责任而防止转嫁至下级财政，是当前制度设计的关键环节，也是城市低保制度逐步实现均等化的目标要求。

县级财政支出之前，城市低保支出差异也主要由区域内差异引起(见表5)，具体分解到东、中、西部发现，东部县级财政支出的泰尔指数值最大，保持在0.124486～0.301217的范围，远远高于中西部，西部次之，中部最小。正如前文的分析，这与我国在东、中、西部城市低保支出模式、不同地区经济发展和财政实力差异有必然联系。但是西部12个省份多属于经济发展落后地区，国家级贫困县主要出自西部省份，而县级财政则承担较大的低保支出责任，难免会造成财政负担的加大，影响低保制度的实施。

表5 2005-2014年城市低保县级财政支出的泰尔指数TX的区域分解

为了更好地反映不同地区城市低保县级财政支出的均等化效应(见图4)，可从两个角度来描述：第一，与全国财政支出均等化效应相比，东部县级财政支出对城市低保均等化指数均为正值，说明东部县级财政对城市低保均等化具有很大的促进作用；中部县级财政支出的均等化指数4年为负值，对均等化效应具有一定的阻碍作用，但近3年来促进作用不断上升，且均值为0.028592，表明总体上存在促进作用；西部县级财政支出均等化指数除2006年、2010年为负值之外，其余年份均为正值，且总体均值为0.080133，说明县级财政支出对城市低保均等化效应起促进作用，且这种促进作用东部明显高于中西部；第二，通过不同地区县级财政支出与省级支出的均等化效应的比较，来分析县级与省级财政对城市低保均等化效应的影响程度，如图5，结果发现，10年以来，东部地区县级支出的均等化均高于省级均等化效应，且近3年来两者之差不断增大。中部地区均等化之差的指数5年呈正值，5年呈负值，均值为0.012523；在西部地区，县级财政支出均等化均值略高出省级财政支出的均等化效应，且两者差额的均值为0.014127，有力地说明西部地区城市低保县级财政支出的均等化效应超过省级财政支出。

图4 2005-2014年城市低保县级财政支出与总财政支出均等化效应比较

图5 2005-2014年城市低保县级财政支出与省级财政支出均等化效应比较

四、结论与建议

以上研究结果表明，城市低保财政支出均等化水平不断提高，但存在反弹现象，稳定性不容乐观，其差异主要来自区域内差异，其中东部差异最大，西部次之，中部较小；就城市低保的三级财政支出均等化检验发现，中央财政支出对城市低保起到很强的均等化效应，县级财政支出均等化作用次之，省级财政支出没有发挥实质性的均等化效应。具体反映到东、中、西部发现，东部财政的支出结构不尽合理，均等化水平亟须提高；中部财政支出的均等化程度较高，西部财政支出均等化水平较低，有待进一步提高。结合不同地区的省级、县级财政支出均等化效应结果看出：在东部省级财政支出对城市低保均等化具有正向的促进作用；在中部省级财政支出具有轻微的阻碍作用，但总体具有促进作用；西部省级财政支出具有负向的阻碍作用，且高于中部。东部县级财政支出均等化效应远远高于省级财政支出，表明在东部县级财政作为主要的城市低保支出主体，中部、西部县级财政均略高于省级财政支出，表明中西部省级财政在城市低保中的支出比例小于县级财政支出。

透过研究结果发现，现行城市低保制度的出资模式在一定程度上存在着结构性失衡的问题：一方面，中央财政支出有待进一步完善；另一方面，实力更强的省级财政支出责任明显缺位，没有发挥省级财政应有的拉平、统筹作用，反而依赖中央转移支付，一定程度上降低中央转移支付的均等化效应，而实力较弱的县级财政却承担着城市低保较重的支出责任，其支出水平决定着省级内部的均等化水平；再一方面，城市低保制度中各级财政支出泰尔指数、均等化变化反复波动、不够稳定，表明各级政府的财政支出责任划分存在一定的随意性，尤其是省级以下各级财政支出划分存在较大的随意性，也正是缺乏政府支出责任相关法律规定的表现。为此，要不断缩小地区差异，提高城市低保均等化水平，提出以下建议：

第一，继续巩固中央财政支出的主导地位，有效发挥其强大的拉平效应。鉴于各地区经济发展不平衡情况，为保证地区间城市低保公共服务均等化水平的提高，财政支出责任划分必须坚持财力与支出责任相匹配原则，继续保持对中西部地区的大力支出，支出比例不低于70%。在保证中央财政支出在中西部主导地位的同时，中央财政也要适当加大东部地区尤其是东部地区的欠发达省份的支持，并酌情考虑给予经济发展好的省市适当的转移支付，有效降低东部地区内部各省份的财政支出差异，也可提高经济发达省市的地方财政对城市低保支出的热情。

第二，明确划分省及以下地方政府的城市低保支出责任，加强省级财政的支出责任。研究结果表明，城市低保财政支出中，省级财政没有承担与其财力相适应的支出责任，而县级财政支出却超过省级财政。为此，按照事权法定、因地制宜、分工合作、财力事权匹配的地方政府间事权和支出责任划分框架，[9]明确划分省及以下各级地方政府的城市低保支出责任，并且以法定的形式加以确定。在充分考虑财力与支出责任相适应的原则下，适当加大省级财政的支出责任，并保持在20%以上，尤其是西部地区，考虑降低县级财政的支出责任，并保持在10%以下，以加大省级政府对本省域内的低保工作的统筹力度，也有效落实基层政府的低保工作责任。

第三，建立科学合理的城市低保转移支付制度。在划分各级政府城市低保财政支出责任的框架下，对那些地方政府自有财力不足的省份，中央及省级政府可以进一步通过专项转移支付来弥补，结合各地的经济发展水平、财政收入、低保人数、保障标准、具体支出额等多个参数建立科学的估算模型，并结合当年的支出盈余，合理测算转移支付力度在各个地区的合适水平，尽力避免资金的不足或过剩。同时，针对各级财政转移支付随意性导致区域间城市低保差异扩大、均等化水平下降的情况，需要进一步完善低保转移支付的相关法制，进而实现低保转移支付的规范化和常态化。

[1]顾昕、范酉庆、高梦滔：《中国城乡社会救助筹资水平的公平性》，载《国家行政学院学报》，2007(1)。

[2]李丽琴：《专项转移支付效应的再审视——基于城市最低生活保障的实证分析》，载《首都经济贸易大学学报》，2012(5)。

[3]杨红燕：《财政转移支付的公平增进效果研究——以城市低保制度为例》，载《中央财经大学学报》，2014(9)。

[4]白晨、顾昕：《省级政府与农村社会救助的横向公平——基于2008-2014年农村最低生活保障财政支出的基尼系数分析和泰尔指数分解检验》，载《财政研究》，2016(1)。

[5]龙异、孟天广：《地方治理视角下的城市最低生活保障筹资均等化研究》，载《贵州社会科学》，2015(5)。

[6]Martinez-Vazquez,J.andTimofeev,ARegional-LocalDimensionofRussia'sFiscalEqualization.JournalofComparativeEconomics，2008(36)。

[7]杨红燕:《中央与地方政府间社会救助支出责任划分——理论基础、国际经验与改革思路》，载《中国软科学》，2011(1)。

[8]林治芬、魏雨晨：《中央和地方社会保障支出责任划分中外比较》，载《中国行政管理》，2015(1)。

[9]李春根、舒成：《基于路径优化的我国地方政府间事权和支出责任再划分》，载《财政研究》，2015(6)。

(责任编辑：H)

A Study of Fiscal Expenditure Levels Equalization Effect about the Urban Minimum Subsistence Scheme—Based on the Decomposition Test Theil

CHEN Wenmei LI Chungen

The paper calculate Theil index levels and equalization effects about the urban minimum subsistence scheme expenditure by Theil index decomposition method from 2005 to 2014.The calculation results show that the fiscal expenditure equal level continues to increase of the urban minimum subsistence scheme.But it also has many unreasonable:Central government′s expenditure has played a leading equalization role in t the urban minimum living support scheme,But the expenditure arrangements in the eastern provinces is not reasonable,Not only the provincial fiscal does not play its financial resources to adapt equalization effect the urban minimum living support scheme,But also have a"cancellation effect",Equalization of the country fiscal expenditure is higher than the provincial fiscal expenditure and burden heavier..Finally,the paper puts forward relevant policy recommendations that how to narrow regional disparities of the urban minimum subsistence scheme and improve levels of financial expenditure′ equalization effect and divide reasonably the fiscal responsibility at all levels of expenditure.

the urban minimum subsistence scheme，fiscal expenditure，equalization effect，theil index

*本文为2012年度江西高校哲学社会科学研究重大课题攻关项目“欠发达地区社会保障体系研究”研究成果、江西省2016年度研究生创新专项资金项目“城市最低生活保障制度中各级财政支出责任研究”(编号：YC2016-B047)阶段性成果。