老年残疾人家庭支持政策研究述评

许 琳 刘亚文

(西北大学公共管理学院，陕西西安，710127)

老年残疾人家庭支持政策研究述评

许 琳 刘亚文

(西北大学公共管理学院，陕西西安，710127)

随着人口预期寿命的延长和现代社会风险程度加剧，老年残疾问题日益凸显。在我国机构照料和社区照料供给严重不足、且老年残疾人对照料服务支付能力低下的基本国情下，家庭照护成为老年残疾人照料的主要方式之一。然而，随着家庭规模缩小与家庭结构改变，家庭对于老年残疾人的照护能力逐渐削弱。老年残疾对家庭成员的生活产生很大影响，老年残疾加剧了老年人残疾人对家庭的依赖程度。因此，如何完善老年残疾人家庭支持政策以提升家庭照料能力，完善家庭保障在社会保障体系中的积极作用，已成为当前社会政策需要面临的紧迫问题。本文试图从老年残疾人家庭政策的概念界定、发展状况、现阶段存在的问题、对策建议这几个方面，对国内外学者关于老年残疾人家庭支持政策的相关研究进行梳理和评析。

老年残疾人；家庭支持政策；家庭保障

第二次全国残疾人抽样调查数据显示，全国60岁及以上残疾人口为4416万人，占全国残疾人总数的53.24%。老年残疾人口已经成为老年人群体和残疾人群体中不可忽略的组成部分。老年残疾人具有老年和残疾双重弱势特征，是弱势群体中的弱势群体。家庭支持一直是我国老年残疾人生存的主要依靠，而我国传统家庭观念使得老年残疾人对于家庭的依赖性更强。老年残疾一方面对于家庭成员正常生活有很大影响；另一方面随着家庭规模缩小和家庭结构改变，传统家庭保障功能逐渐弱化。目前，老年残疾人对社会服务需求不断扩大与社会服务提供不足同时存在。在机构养老和社区养老供给量不足、质量不佳、且老年残疾人对照料服务支付能力低下的基本国情下，家庭照料成为老年残疾人照料的主要方式之一，在老年残疾人对家庭依赖性大且家庭收入制约以及传统养老方式占主流等背景下，探索老年残疾人家庭支持政策，有利于提升家庭照料能力，完善家庭保障在社会保障体系中的积极作用，从而促进老年残疾人晚年生活质量的提高。另外，国家重点发展社会养老服务体系，但对家庭养老关注相对较少，至今没有出台专门的支持政策，只有少量的相关政策散见于其他政策中，用于家庭养老的人力、财力、物力等实际投入不足。同时，这些现行的为数很少的针对残疾人的家庭支持政策也缺乏具体的指导。因此，重新审视对残疾人家庭养老的作用和地位、建立和完善残疾人家庭支持政策、修复并强化残疾人家庭养老功能在现阶段的中国十分必要且十分迫切。

本文对老年残疾人特征及其需求，老年残疾对于家庭的影响，以及我国家庭支持政策的现状等研究进行评述，并对老年残疾人的家庭支持政策做以展望。

一、老年残疾人特征及其需求特点

残疾人是指在心理、生理、人体结构上,由于某种组织、功能丧失或者不正常,全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人,包括视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾、多重残疾和其他残疾的人(谢琼，2008)。残疾人是社会中的弱势群体，老年残疾人则具有老年与残疾的双重弱势叠加的特征，其正常生存与发展存在诸多障碍(姚远，2009；许琳，2014)。

根据残疾发生时间，老年残疾人群体可以划分为两类(谢琼，2008；许琳，2014)：一类是60岁之前由于疾病和意外状况致残的老年人，这类相对较少，但是随着社会风险加剧和环境的恶化，这一群体规模不断增加；另一类是60岁之后，由于身体生理机能衰退而导致的残疾，占据了老年残疾人的大部分(赵建玲，2014)。随着人口寿命的延长，这类残疾人群体规模膨胀迅速。

在老年残疾人中,肢体残疾、视力残疾、听力残疾和多重残疾占到了残疾人总量的90%左右，这些极大地影响了老年人的正常生活(姚远，2009；许琳，2014)。老年残疾人城乡差异明显，农村老年残疾人占比更高，生存状况更为恶劣。自理能力较差、高龄化趋势明显(姚远、褚湜婧，2013；徐宏，2015)。老年残疾人的家庭状况、婚姻状况、社会参与能力都较差(姚远，2009；许琳，2014；赵建玲，2014)，这些又加剧了老年残疾人生活的不便。加之双残家庭、两代老人残疾家庭、残疾家庭与空巢家庭、独生子女父母家庭、残疾家庭与贫困家庭多重弱势特征的叠加，更造成老年残疾人问题的复杂性(姚远，2009；许琳，2014)。

老年残疾人既有养老需求、又有残疾人的照护需求，造成了老年残疾人护理需求总量大、需求具有个性化与多重性的特点(谢琼，2008；姚远，2009；姚远、褚湜婧,2013)。并且由于传统的残疾观念，老年残疾人心理异常脆弱，与家庭外部人员交往极少，对家庭依赖性强(许琳，2010；姚远、褚湜婧，2013)，这种依赖性一方面表现为生存(保障和照料)需要依靠家庭，另一方面表现为心理和情感需要家庭，家庭可以给残疾人带来安全感和归属感(姚远、褚湜婧，2013)。同时，由于肢体和生理系统的缺陷或障碍，老年残疾人的自理状况较差(姚远、褚湜婧,2013；许琳，2014；徐宏，2015)，对于照护服务具有很强的依赖性。

从需求类型来看，残疾人最迫切的需求是医疗救助、生活救助与康复救助(解韬，2013)。而随着人口寿命的延长和残疾的高龄化趋势，老年人的身体器官功能逐渐老化或丧失，这一变化往往是不可逆的，康复的可能性较小。很多老年残疾人对不同服务的需求贯穿整个晚年生活，老年残疾人对于照护服务的需求具有长期性与持续性(姚远、褚湜婧,2013；许琳，2014；赵建玲，2014)。

二、老年残疾人的家庭支持及老年残疾对家庭的影响

对于残疾人的帮助和服务统称为残疾人的社会支持，社会支持是指各种社会形态对社会脆弱群体即社会生活有困难者所提供的无偿救助和服务(郑杭生，1996)。根据支持主体的不同可以将社会支持划分为两个方面：一方面是来自社会组织、市场组织、政府等方面的正式支持体系；另一方面是来自个人、家庭、邻里等方面的非正式支持体系(邱观建、安志民，2014)。就世界各国残疾人支持体系来看，以家庭支持为主的非正式支持体系仍然起到主导作用，家庭成员不仅提供经济支持和服务供给，还具有重要的情感慰藉作用(MCHA，2004；尹银，2013；赵建玲，2014)。老年残疾人支持内容包括经济支持、服务供给和精神慰藉三个方面，社会保障对于家庭的经济支持有一定的替代作用，但就服务供给和精神慰藉来看，仍然是家庭支持起到主导作用(宋宝安、王一，2012；赵建玲，2014)。

中国传统的孝文化和家庭观念是家庭养老的文化根基(王莉莉，2012)。尽管随着传统养老观念和家庭结构、功能的弱化，但老年残疾人自身的弱点：由于受教育水平低、在业率低、经济收入低，社会参与度低等使其对家庭养老的依赖性增强,从而强化了我国家庭养老功能的基础(姚远，2009；许琳，2010)。诸多研究结果证明，老年残疾人生活照料的主要依靠仍然是家庭。一方面，家庭照料能更好满足老年残疾人的个性化需求(王莉莉，2012)，另一方面，老年残疾人的心理和情感较为脆弱，家庭可以给残疾人带来安全感和归属感(姚远、褚湜婧,2013)。

老年残疾不仅对于残疾人自身生活造成诸多障碍，更会对家庭成员的生活和家庭功能的正常发挥产生影响：家庭照料者能够获得与被照料者的亲密感、价值感与满足感等正向收益(王莉莉，2012)；对于照料者来说，更多的是承受生理、心理、经济收入、社会参与等的不利影响(张冬红、等，2006；王莉莉，2012；尹银，2013)；另外，老年残疾的存在还会对残疾人家庭造成极大负担，影响家庭成员关系，使家庭功能产生障碍(张冬红、等，2006；佟新，2008；尹银，2013)。

就目前对于残疾人支持的相关研究和制度设计来看，更多关注的是残疾人个体，缺少对于残疾人家庭的关注和支持政策(佟新，2008；解韬，2013；尹银，2013)。对残疾人家庭的支持不仅有助于提升残疾人照护水平，提升老年残疾人生活质量，更能消除老年残疾对家庭产生的压力，并对社会稳定与和谐具有重要作用(王莉莉，2012；尹银，2013；赵建玲，2014)。

三、家庭支持政策的内涵及分类

国外学者的主要观点有：强调家庭政策应是那些将干预对象锁定为家庭的政府行为，并首次区分了显性家庭政策和隐性家庭政策，即显性政策是指明确以家庭为目标的政策，隐性政策是指最初不是以家庭为直接目标但最终会对影响家庭的政策(Kamerman、Kahn，1978)。美国著名心理治疗专家默里·波文(Murray Bowen)教授提出的家庭系统理论，它在解释人的情绪活动上，家庭系统理论独树一帜的将整个家庭作为看作一个情绪单位来考察，将人看作相互关联的结构中的要素，而不是自主的精神主体。

国内学者的主要观点沿袭了国外学者的思想并得以发展，主要包括：家庭政策主要指为实现扮演家庭中某一角色的个人目标和以家庭为单位的整体目标而设计的各种法律、规章制度、福利和方案(梁祖彬，2004)。家庭政策是一种获得合法性与权威性并有多种主体参与的，针对家庭资源与家庭行为实施引导、干预与管理的政策手段与集体行为方式(吕亚军、刘欣，2009)。家庭政策是指政府用于稳定家庭和承担家庭功能而针对家庭的所推行的社会政策(胡湛、彭希哲，2012)。根据西方福利国家的发展型家庭政策，将家庭界定为一个自然形成和基本的社会群体单位,不仅是各种社会政策最终发生作用的地方，也是社会政策促进社会整体功能有效发挥的焦点。家庭政策的目标是增强家庭功能，这体现了政府对经济和社会发展的投资(张秀兰、徐月宾，2003)，因而理当成为社会政策中最基本的政策客体或福利对象之一(胡湛、彭希哲，2012)。

家庭政策是一个“带有意识形态色彩的抽象概念”。因此，对家庭政策做出一个明确的定义是非常困难的。按照政策对象的范围来看，家庭政策大致可以分为狭义、中义和广义三个层面。广义的家庭政策：以家庭为政策客体并对家庭产生影响的所有政策都属于家庭政策(EONFP,1990)，从这个层面上来说，所有的社会政策都是家庭政策(Kamerman & Kahn，1978)。还可以细分为显性和隐性的家庭政策，广义的家庭政策由于缺乏针对性，已经被学者们所放弃。中义的家庭政策：以一个完整的家庭为目标对象，目的是提高家庭以及家庭成员的福利水平。在这个层次下，家庭政策主要指以整个家庭为单位的总体目标而设计的各种法律、规章制度、福利以及方案(梁祖彬，2004)。狭义的家庭政策：将家庭政策视为针对家庭福利并对家庭资源或家庭行为产生影响的政策(吕亚军、刘欣，2009)。家庭政策至少应该具备四个方面的特征( Moss & Sharpe，1979)：(1)家庭是社会政策构成的核心单元之一;(2)以承认家庭类型的多元化为前提;(3)实施工具包括法律、财政支持、服务提供等不同的方式;(4)不是由单一的政策或法律构成，而是一系列综合、互补的政策体系。根据家庭政策的明确性及其对象范围可以将其分为三种家庭政策：明确而广泛的家庭政策、针对性强的家庭政策和含蓄的家庭政策，由此便产生了“明确型(explicit)”与“含蓄型(implicit)”家庭政策的分野(Kamerman & Kahn，1978；吴帆，2012；胡湛、彭希哲，2012；何欢，2013)。从家庭政策的分类来看，西方国家的家庭政策细节虽各有不同，但政策的目标基本一致，主要包括: (1)影响人口发展，即通过对人口生育率的作用，影响人口的规模和结构变动; (2)对家庭福利支持，即通过对国民收入再分配，调整不同家庭的收入分配差异; (3)进行社会照料，保证工作与家庭的平衡。在为家庭成员提供生活保障的同时，特别保证了儿童的福利均等( 张雨露,2007) 。对家庭功能和责任的理解一直是影响社会政策发展和变化的一个最重要的因素,而政策的演变过程事实上经历了一个对政府以及家庭责任界限不断重新界定的过程(张秀兰、徐月宾，2003)。

四、家庭政策的发展现状

在受儒家文化影响较深的东亚地区，特别是韩国、日本、新加坡等国家，已形成一系列较成熟的家庭养老支持政策。英、美等西方国家也逐步认识到家庭在解决人口老龄化问题中的重要作用，并通过专项立法、舆论引导、服务提供等多方面加强对家庭养老的支持力度。

韩国强调儒家文化价值观，坚持“家庭照顾第一，公共照顾第二”的养老政策。因此，韩国制定了较为细致的税收优惠政策鼓励和支持家庭养老。日本社会养老保障制度也非常重视家庭的作用，强调国民的自立。对于需要护理的老年人，一般都以家庭和亲戚的护理为前提，公共福利服务和市场化服务仅是补充。政府对同居型家庭养老方式采取支持和鼓励的态度。新加坡政府将儒家的“忠孝仁爱礼义廉耻”作为“治国之纲”，认为“孝道”是伦理道德的起点，可以稳固家庭、巩固国家。他们在制定赡养法律时，强化了家庭成员的赡养责任。同时，政府制定优惠政策，鼓励子女与父母一同居住。英国早在1995年就出台了《照料者(认可和服务)法案》，此后又陆续出台了《照料者(平等机会)法案》《工作与家庭法案》等，对家庭照料者给予政策支持。美国2000 年通过的《美国老年法》第Ⅲ—E修正议案——全国照料者支持项目，将为60 岁以上老人提供家庭照料的成年人作为受益人，明确为其提供信息服务、支持性服务、个人咨询服务、支持小组和培训服务、喘息照料以及补充性服务等项目，并可以提供住房、交通、法律和金融等多方面的照顾和优惠。美国还成立了许多专门保障家庭照料者权益的社会组织(李小健，2012)。

中国的家庭政策被普遍认为是含蓄性家庭政策的代表。当前的中国家庭陷入一种明显的政策悖论中:一方面,中国的社会政策赋予家庭以重要的社会保护责任,使家庭成为满足社会成员保障和发展需要的核心系统,在社会保护体系中起着最为重要的作用;另一方面,家庭变成了儿童、老人以及其他生活在家庭中的弱势群体获得政府和社会支持的障碍:一个拥有家庭的社会成员就意味着得不到政府或社会的直接支持(张秀兰、徐月宾，2003)。在这样的背景下，中国政府和社会不仅要重视和关注家庭，更要帮助家庭承担更大的责任。尽管从国际经验上来讲，实施含蓄型家庭政策国家的家庭福利水平并不一定意味着低于实施明确型家庭政策的国家。但在中国现有的行政管理体制下，目前以部门为主导而形成的各种与家庭相关的社会政策均呈现分散化和碎片化的特征，不同的政府部门往往专注于各自的功能和职能定位，相关部门之间职责交叉但界限不明确的情况时有出现，政策之间相互制约乃至冲突的现象时有发生，家庭发展在发展序列中的排序以及家庭政策优先对象的确定都要取决于相关部门对家庭事务的理解，这会使推行家庭政策的许多基础性工作仍难以开展、源头性问题仍难以解决。

我国的家庭政策发展时间较短，且对于家庭政策缺乏足够的重视。基于此，学者们纷纷对西方发达国家家庭政策经验进行介绍，并为我国的家庭政策构建提出相关建议。较早提出构建中国发展型家庭政策的建议(张秀兰、徐月宾，2003)；对社会转型和人口变迁背景下的中国家庭政策进行了分析(胡湛、彭希哲，2012)；家庭保障从自我保障转向社会与政府共同支持的导向；我国当前家庭政策便具有了双重任务: 一方面要补充社会福利发展水平低造成的保障程度不足，提升家庭自身福利供给和保障能力; 另一方面要针对家庭变化产生的问题，调整社会福利配给和组织方式，提高社会福利的成效(陈卫民，2012)。

中国直接或间接涉及家庭的政策数量并不少，但是缺乏专门的家庭政策，并且可操作性不强。中国目前家庭政策的主要对象包括两类: 一是针对家庭中儿童的保护与发展，涉及儿童的教育、抚养、安全、福利以及特殊儿童，政策目的主要是保护儿童和提升儿童福利水平；二是针对贫困家庭，包括最低生活保障、困难家庭医疗保险、廉租房、政府购买居家养老服务、生育保险等社会保障政策和社会福利措施，为低收入家庭提供了一张安全网; 同时，对于计划生育家庭，政府制定了一系列奖励扶助制度。归纳出中国家庭政策的主要特征，即以法律、法规、条例为主要形式，以补充性政策为主要导向，以对儿童和贫困家庭及计划生育家庭的扶助为主体。存在的问题有如下几点：(1)缺乏普遍的专门以家庭为基本单位的家庭政策；(2)家庭政策呈现出碎片化特征；(3)缺乏具体、操作性强的政策内容安排；(4)各项与家庭福利相关的政策基本是补充型和残补式的。那么未来中国家庭政策的发展方向即从个人转向家庭(吴帆，2012)。

随着老龄化的不断加剧和家庭功能的弱化，以“社会化”来实现老年照顾已经成为发展的趋势，从而呈现出强烈的“去家庭化”，去家庭化程度越高，意味着老年人更少的依靠家庭福利和服务，年轻一代也能从家庭照顾中解脱出来，然而在西方社会20世纪60年代开始的社区照顾以及此后的家庭化，倡导老年照顾从机构回到“家庭”或尽可能的居住在家里呈现出老年照顾的一种反向“再家庭化”趋向。从西方发达国家的经验来说，倡导家庭支持政策，并不是将老年照顾责任从政府转移给家庭，而是基于老年人心理机制的一种社会化支持方式。在中国传统的儒家孝道文化对家庭成员的责任和义务使得家庭作为一种养老的自然机制，这也加重了就业者内在的矛盾和冲突。基于我国的传统价值和老年照顾的现实，借鉴西方发达国家的家庭支持政策将可以帮助消化家庭的照顾成本，也有助于提升老年人的照顾质量(朱浩，2014)。

五、老年残疾人家庭支持政策的相关研究及政策建议

就老年残疾人家庭支持政策的研究而言，学者们的研究并不多。已有的研究发现通过为家庭照料者提供支持，可以有效地缓解照料者的压力和负担，提高社会对家庭照料者的价值肯定，更好地发挥家庭照料在老年人残疾人生活中的作用，很好地弥补正式照料服务的不足(王莉莉，2012)；有学者对于残疾家庭辅助制度进行了初步探讨(解韬，2013)；还有学者从残疾儿童家庭支持的概念、理念、原理和政策四个角度出发，对于残疾儿童家庭支持政策进行了论述，为老年残疾人家庭支持政策构建提供了很好的借鉴(金炳彻、张金峰，2014)。老年残疾人家庭支持方面的不足主要源于，老年残疾人家庭的户规模与结构特征、老年人的婚姻状况、老年残疾人家庭的低收入状况削弱了福利供给能力(张金峰，2012)。

对此学者们提出了对于完善老年残疾人家庭支持政策的建议：第一，树立现代残疾人观,即残疾的社会模式。这种模式认为残疾不仅是一种生理现象更是一种社会现象，残疾人问题不仅是一个医学问题，更是一个社会的、权利的和发展的问题。残疾不应当看成是残疾人个人的事，更应当被视为社会共同应对的问题。社会应当消除任何形式的歧视和障碍确保所有人无论是否残疾都能够参与社会生活(解韬，2013)；第二，老年残障推动了家庭养老功能的发展，要求家庭养老功能从维生型向生活质量型变化,更加细致、人性、科学、技巧(姚远，2009)，如提供心理疏导、护理技能培训、经济补贴、带薪休假、购房优惠、税收优惠、替代性的喘息服务等(王莉莉，2012)。针对老年残疾人的需求现状，完善残疾人医疗康复救助制度减少残疾人家庭成员的经济负担；建立残疾人家庭生活护理津贴制度减少残疾人家庭成员的护理负担；并为残疾人家庭提供专业培训和心理辅导服务(解韬，2013)；第三，构建一个针对老年残疾人的以家庭功能为核心的社会支持体系，家庭是连接社会福利递送与服务需求的结点，以家庭为重心的社会支持政策可以更好满足老年残疾人的服务需求。而家庭支持政策的核心在于提升家庭能力，构建发展性家庭支持政策(张秀兰、徐月宾，2003)。

家庭始终是养老的最佳场所，只有那些已不能在家生活或不愿在家生活的老人才能集中供养。基于第二次残疾人抽样调查广东数据分析，发现轻度残疾人数较多，四级残疾老人占残疾老人总数的45．07%，一级重度残疾老人占残疾老人总数的14．71%。对于轻度残疾老年人及一般老人，以居家养老为主。为了减轻政府和家庭的养老负担，居家养老成为经济适用的养老模式。为了充分发挥居家养老的优势，必须尽快完善社区居家养老服务网络(刘梦琴，2010)。

六、评析与展望

从国内外老年残疾人生活状况来看，家庭支持依然是老年残疾人的主要支持主体，尽管家庭规模缩小和家庭结构改变弱化了家庭的保障作用，但是由于老年残疾人自身经济收入低、社会资本不足等弱点，使得其对于家庭的依赖性更强。老年残疾不仅对自身基本生活有严重影响，还会对其家庭成员造成经济负担、照料负担以及精神负担，影响家庭功能的正常发挥。而目前针对残疾人支持的研究和政策设计，着眼点仍在于个人视角(即聚焦于残疾人个人)和社会视角，家庭视角的残疾人支持仍未得到足够重视，这和家庭支持在老年残疾人支持体系中的主体地位相去甚远。

到目前为止，研究者们及全社会对于非正式照料者的关注不多，特别是那些照料者们的精神障碍。而家庭成员作为老年残疾人照护的主要人群，照料残疾老人不仅影响其工作和经济收入，还承担巨大的精神和生活压力。在重视残疾人支持的同时，也要重视其家庭照料者面临的困难，提供喘息服务、照护技能培训和相关的心理辅导。

就中国当前老年人残疾人支持体系构建来说，在加快社会保障等正式支持体系的建设的同时，要注意考虑到中国社会浓厚的传统家庭观念，重视以家庭为主体的非正式社会支持体系的构建。家庭支持政策的构建可以充分发挥家庭对于老年残疾人的保障作用，还可以缓解老年残疾人家庭的压力，进而促进社会和谐。

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[37]郑杭生：《转型中的中国社会与中国社会的转型》，北京，首都师范大学出版社，1996。

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[39]刘梦琴：《老年残疾问题及其社会政策思考——基于第二次残疾人抽样调查广东数据分析》，载《南方人口》，2010(4)。

(责任编辑：H)

A Review on Elderly Family Support Policy for the Disabled

XU Lin LIU Yawen

As the extension of life expectancy and modern social risks aggravating,the problem of elderly disability becomes more serious.Shortage of supply of institutional care and community care in our country,and have a poor elderly care services for the disabled the ability to pay the basic national conditions,family care becomes one of the main methods of elderly care for the disabled.However,along with the family size reduction and family structure change,home for the elderly weakened ability to care for the disabled.Elderly disabled produce a great impact on the lives of family members,the elderly disabled exacerbated the elderly disabled dependent on family.Therefore,how to improve the elderly family support policy to promote family care ability,and perfect the family safeguard in the positive role of the social security system,has become an urgent problem of current social policy.This article attempts from the concept of the elderly disabled family policy definition,development status,existing problems at present stage,the countermeasures and Suggestions that several aspects,for domestic and foreign scholars about elderly disabled family support policy to review and analyze the studies on related.

elderly persons with disabilities，family support policy，the family security