省属高校去行政化改革对策研究

邹晓红

(长春理工大学，吉林 长春130022)

省属高校去行政化改革对策研究

邹晓红

(长春理工大学，吉林 长春130022)

中国高校行政化倾向严重阻碍了学校办学自主权和学术权力的充分发挥。本文从地方省属高校行政化倾向的表现入手，提出相应的改革对策和思路，为进一步提高中国高校自主办学水平、构建现代大学制度提供参考。

中国高校；去行政化；表现

2010年5月，国务院审议并通过《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》，提出建设现代大学制度，克服行政化倾向。2011年11月《高等学校章程制定暂行办法》出台，标志着中国高校向自主办学、建设中国特色现代大学制度迈出关键一步。中国高校行政化倾向严重影响了高校自主办学水平的提升和现代大学制度的构建，引起社会各界的广泛关注，需要我们深入分析和解决这个问题。

一、高校行政化倾向的表现

(一)政府与学校权力失衡，影响高校自主权发挥

我国政府和高校的关系一直是明确的领导与被领导关系，政府对高校拥有校领导任免权、管理权、财政权、评估权等多种权力，高校的正常运转极大程度地依附于政府，政府则依靠其行政管理手段实施管理。高等学校作为政府的“附属”，其办学活动受到政府的严格限制，在招生分配、经费的使用、人员安排以及学校规划上没有自主权，甚至在学科发展、教学和科研活动等学术事务上也没有发言权。

(二)学校内部行政权力占主体，学术权力弱化

我国高校的权力结构属于行政权力模式，以行政权力为主导。在管理体制上，政府任命高校领导，高校领导任命院、处长，从而形成了对上负责的行政体制。高校作为学术组织，学术权力是基本权力，应该在学术决策中发挥主导作用。在我国，学术权力的主体地位体现不明显，其虽在理论上得到认同，却在管理的实践中被弱化。如行政权力与学术权力权限划分不明、权力过分向行政管理集中、行政权力过于向上集中等问题，都是高校中行政权力与学术权力失衡的表现。

(三)社会力量参与大学治理缺失

中国高校治理的框架包括党委系统、以校长为代表的行政系统、学术委员会和教职工代表大会四部分，每个部分代表了不同的利益群体，唯独缺少社会人士的参与。在现行体制下，我国高校的行政权力来源于政府，社会力量参与大学治理既缺乏有效的途径，也没有制度上的保障。相较于国外，我国接受来自社会的捐赠数量较少，社会力量参与高校治理的机会太少，导致社会人士为高校出谋划策的积极性不高。较为封闭的高校管理模式使社会大众对高校的内部管理不甚了解，既使大学失去持续发展的外部动力和力量，又使大学失去一支重要的外部约束力量。

(四)学术机构权力虚化

高校常设的学术机构包括学术委员会、学位委员会、职称职务评聘委员会等，其人员通常是由行政领导兼任或指派，其活动也常常是在行政部门的“安排”下进行。学术委员会具有的审议学科、专业的设置等职能难以得到真正落实。

二、省属髙校行政化产生的原因

(一)内部原因

首先，高校管理责权不清，导致人浮于事。行政部门控制着高校的权力，把大量的业务工作下移至教学、科研、学术等业务部门，限制学术部门的自主权。行政部门与学术部门各自从自身角度考虑问题，意见很难达成一致，造成了教师对学校的发展规划、方针政策、工作计划不关心，阻碍了高校的良性发展。

其次，高校内部行政与学术矛盾。行政人员在校内不参与考核，而一线教师每年有考核，导致教师心里不平衡，无法调动教师积极性。在多数高校，资源配置、工资分配、年度评优、职称评审等涉及经济、名誉利益方面的事务，都由行政权力系统作最后决策，导致高校的发展受限。

再次，高校内部行政管理人员结构参差不齐。随着高校办学规模的不断扩大，高校内部行政管理人员的学历水平存在较大差距，管理人员存在官僚主义工作作风，缺乏为教学与学术服务的意识，造成工作效率低。

(二)外部原因

首先，教育行政管理体制存在缺陷。高校的行政化现象的产生源于政府对高校的行政化管理，政府既是高校的举办者，又是高校的管理者。公办高校主要领导的任免权由政府部门掌控，这种行政程序产生的高校领导必然会更多地对上负责。高校的行政级别不仅与学校的地位直接相关，还与学校领导个人地位与待遇直接挂钩，导致很多人依旧按照行政管理体制来管理高校。

其次，行政管理集权化。政府对高校在办学方向、政策引导、经费支持等方面承担着重要责任，会督促高等教育的快速发展。但是，政府过多的行政干预损害了现代高等教育的基本精神和学术自由。

三、省属高校去行政化改革的对策

中国省属高校发展历程和自身情况各有不同，其改革的内容和重点也会有所不同。总体而言，中国高校在去行政化改革中应遵循以下几点。

(一)加强大学章程及相关制度建设，让高校自主办学有法可依

高校自主办学要靠法治来保障。大学章程是大学自主办学的依据，是对大学的办学精神、基本制度、机制体制作出的原则性规定。省属高校进行去行政化改革的第一步就是要进行本学校《大学章程》的制定。一所独立、规范的大学应该有健全的内部管理制度，并执行科学化、规范化、制度化的管理操作，只有这样，才能成为真正独立的法人，实现依法治校。同时，应该在完善法制的基础上，进一步对法律做出具体的运行规划，使高校每一项权力的具体实施都有相应的法规依据。

(二)明确政府和高校职能，切实保障学校办学自主权

政府要解放思想、与时俱进，从传统的集权管理模式中走出来。政府对高等学校的管理职能主要应体现在以下几个方面：一是规划与立法；二是拨款与筹款；三是评估与监督；四是制定各级各类高等学校设置基准，审批新建高等学校；五是制定高等学校干部任免标准。政府对高校的管理不应具体到内部的管理细节，而应从宏观上进行管理，让高校走出传统的集权管理模式。

(三)改革高校内部治理结构，扩大民主参与度

改革高校内部治理结构的最终目的是要建立一个党政配合议事决策的机制，更加有效地对学校重大问题进行宏观决策、科学管理和有效监督，从而实现教学科研工作的有效运行，并最终达到服务于教学、服务于科研、服务于社会的目的。构建大学理事会是我们可以积极尝试的有效途径。大学理事会主席可由党委书记兼任，理事成员可以包括政府代表、教师代表、学生代表以及社会知名企业家、教育家代表。这样的结构保证了向各个利益群体负责，所做的决策也必定更具民主性、科学性。可以说，构建大学理事会是一种非常重要的社会参与方式，有助于避免政府及内部行政机构独掌大权，保障高校治理的科学化；同时向高校及时反映社会需求，促进教育发展的多元化。

(四)取消行政级别，积极推行高校职员制度改革

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》指出：高校要“推进政校分开，管办分离”；“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”。2000年6月，中组部、人事部和教育部联合下发的《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》要求“高等学校的管理人员实行教育职员制度，教育职员实行聘任制”，通过高校管理岗位人员的职业化改革，可以加强职员服务意识、专业技能的培训，使其认识到本岗位的服务性和专业技能的重要性。在推行高校职员制过程中要遵循以下原则：第一，强化管理职业化理念，建立健全学习培训机制。第二，制定职员的考核制度，配套独立薪酬激励机制。第三，构建科学的职级体系，不断拓宽职员晋升渠道。在高校去行政化大背景下，管理岗位人员工作必须转变工作理念、更新观念、因需设岗、精简机构，实现管理人员的职业化发展。

(五)不断提升学术机构的权力与地位

大学的本质属性是治学。为此，应赋予擅长治学的教授以一定的治校权力，尊重专家、教授在大学管理中自主行使学术权力。校长治校与教授治学是高校管理机制上不可割裂的两部分，是实现高校民主管理的有效途径，可以使学术权力和行政权力分工明确、有机协调，防止高校行政化倾向，保持大学的学术本色。

为完善教授委员会、学术委员会的职能和权力，可加强以下几方面的工作。第一，在学科建设方面强化学术权力的作用。学科建设是高校持续性发展的动力，依据本校特点进行学科建设是各高校实现培养目标和培养规格的中心环节，也是实现高校学术研究能力提升的重要基础。第二，在用人制度方面强化学术权力的作用。对大学校长的选拔方式与制度进行改革，在选拔和任免时应该“去委任制，行选任制”，使大学校长的遴选在全校各利益群体代表的主导下进行，而不是在单一的政府主导下进行。第三，在评估制度方面强化学术权力作用。要在立足于当前我国高等教育评估现状的基础上，确保政府、高校和社会三方的主体地位，构建有中国特色的高等教育评估模式，建立主体广泛的高校教育评估机构，构建弹性化的评估标准，健全高等教育评估法规。只有得到法律的充分保障，我国高等教育才能实现保质保量的发展。

四、结论

省属高校进行去行政化改革的过程是构建现代大学制度的过程。现代大学制度的本质就是一种权力制衡的治理结构，强调各权力之间相互牵制、保持动态平衡。“去行政化”的重点和难点在于如何辨证看待和处理高校中的行政权力和学术权力。在建设有中国特色的现代大学制度道路上，“去行政化”是不可回避的一个问题。高校去行政化的顺利实现，将为建设有中国特色的大学制度提供源源不断的动力。

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2016-12-09

全国教育科学“十二五”规划2014年度单位资助教育部规划课题“地方院校去行政化与内部治理模式的构建”(FJB140109)。

邹晓红(1970- )，女，教授，博士，从事高等教育学、法学研究。

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2095-7602(2017)05-0124-03