迷走于实体与程序之间：立案登记制下的破产案件受理问题*

封延会 贾晓燕*

立案是诉讼的起点,破产案件中,案件受理还具有重要的节点意义,它标志着债务人从正常经营状态转入到破产状态。破产案件的启动与受理一直是破产法实施中面临的首要问题。为此,2011年最高人民法院发布的《关于适用<中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定(一)》,指向了破产案件的受理问题。2015年4月1日,中央深化改革领导小组通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》(以下简称《意见》),提出要“坚持有案必立、有诉必理”。之后的4月13日,最高人民法院公布了《关于人民法院登记立案若干问题的规定》(以下简称《规定》),要求：“人民法院对依法应该受理的一审民事起诉、行政起诉和刑事自诉,实行立案登记制。”但截至2015年年底,破产案件的受理情况并没有明显改观。在2008年至2015年间,受理的案件总共不超过2万件。保持了年均2500件左右的基本态势。①吴佳柏：《中国企业破产案件激增》,载《金融时报》中文网2016年6月23日。2016年之后,随着僵尸企业处理、去产能、去杠杆政策的推动,破产案件受理开始出现较大增长。2016年7月,最高人民法院再次发布了《关于破产案件立案受理有关问题的通知》对破产案件的立案登记与审查受理作出新的部署。破产案件的激增是基于政策的推动还是法院受理机制的变化；立案登记制对于破产案件是否适用；如果回答是肯定的,如何适用及有效的衔接；如何使破产案件启动常态化,免于政策波动；等是破产法实施十年依然面临的迫切问题。本文在全面考察立案登记制对破产案件的适用,特别是人民法院对破产申请的审查规则的基础上,提出应当完善我国破产法中的申请条件,健全人民法院在破产案件中适用立案登记制的相关规则。

一、立案登记制对破产案件受理的挑战

十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出,起诉难问题实质上是当事人诉权保障的问题。对此,《决定》要求：“改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制,对人民法院依法应该受理的案件,做到有案必立,有诉必理,保障当事人诉权。”前文中的《意见》《规定》落实了《决定》的要求。立案登记制并非在立案阶段不进行审查,而是将原来实质性审查转化为形式审查,审查内容和方式上的变化使得法院受案门槛降低。从实施效果上看,法院各类案件的立案数量均有了大幅度的增长。可见,立案登记的核心不在于登记,而在于审查环节：对审查的拿捏分寸成为法院案件受理的调控阀。

《意见》与《规定》都没有明确立案登记制是否适用于破产案件。但在加快清理“僵尸企业”,推进重组整合或退出市场方面,破产机制发挥着不可替代的作用。在此背景下推动破产案件的受理、审理就具有更强烈的现实意义。但开放破产案件受理也将使法院面临更大的审判压力。对此问题存在两种不同的认识。

一种观点认为,破产案件属于民商事诉讼案件,两份文件都没有明确排除破产案件的适用,因此法院应当在破产案件受理中贯彻两文件的要求。最高人民法院发布的《关于适用<中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定(一)》,目的也在于推动破产案件的受理。它所建立的模式与立案登记制度很相似：遵循了接收材料并出具凭证、审查、受理的基本流程。从破产法通过以来破产案件的受理情况看,破产也并未成为市场主体退出的主要选择,远未达到破产立法者的预期。立案登记制新规的推行将降低案件受理门槛,充分发挥破产法的市场功能。

相反的观点认为,破产案件具有特殊性,使企业顺利的退出市场不仅涉及债权人的公平清偿,还面临就业、社保、维稳、税收等一系列的问题,而这些远远超出了司法权能力的范畴。也就是说,破产法不能落实的症结恰在破产之外。在相关的配套规则未能完善的情况下,即使通过立案登记制将破产案件粗暴地塞入法院,仍然会出现法院对破产案件消化不良的问题。从实践中来看,一些地方法院明确排除破产案件的立案登记制的适用。如深圳市中级人民法院发布了《破产案件立案规程》等相关文件,认为鉴于破产案件受理后,债务人的财产和营业事务依法应当由管理人接管,债务人的权利能力和行为能力均受到重大影响,故破产案件不适用登记制,此乃通例。①深圳市中级人民法院：《破产案件立案规程》等5个规程,http：//www.szcourt.gov.cn/sfgk/gsxx/qtxx/2015/05/08170723977.html。

我们认为,抛开破产法之外的社会问题,破产程序本身仍具有特殊之处,应当在深入分析破产案件的性质和类型的基础上决定能否适用立案登记制度,不应当一概以“通例”闭之,或一刀切地适用。

二、破产案件受理应当澄清的几个基本问题

(一)破产法的程序性

对破产案件的性质,学界的观点大体可以分为诉讼事件、非讼事件和特殊程序三种。②王欣新：《破产法》,中国人民大学出版社2007年第2版,第9～10页。但不管是哪种界定,都承认破产案件具有强烈的程序法的属性。例如,我国1991年制定的民事诉讼法规定了破产还债程序；2006年《破产法》第4条也明确：破产案件审理程序,本法没有规定的,适用民事诉讼法的有关规定。从这些都可以看出,破产法具有较强的程序色彩,破产法构建了一个在法院主持下公平清偿的机制,建立了一个企业退出市场的司法平台或通道。但考察《意见》和《规定》中关于其制定依据的表述,都指出“根据《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国刑事诉讼法》等法律规定,制定本规定”。两份文件的制定过程中可能没有将破产规则纳入其视野,充分考虑破产法也是我国程序法的重要组成部分。因而对立案登记制的适用性或许存在着考量不足。

(二)启动破产程序的实质审查主义与形式审查主义

形式审查是指审查当事人双方提交的法律规定的各类申请文件是否齐备,文本是否符合法定形式。而实质审查则要求法院对提交文件内容的真实性、合法性进行实质判断,达到立案的实质要求才能受理。

立案登记制实质上采取形式审查主义的理念,它要求除法律规定的特别情形外,对当事人的起诉应当一律接受,然后对诉状进行审查判断：(1)能够立即判定符合起诉条件的,应当当场登记立案。(2)不能当场判定的,应出具收到相关文件的书面凭证,在法律规定的期限内进行审查并决定是否立案。此时的审查为形式审查,主要关注的是案件的审理要件,包括：(1)法院的审理要件,明确法院对案件的主管与管辖；(2)与当事人有关的审理要件,如当事人是否是适格的诉讼主体、诉讼能力等；(3)诉讼标的的审理要件,包括权利的可诉性以及是否构成重复诉讼等。

立法上,从《破产法》第12条的规定看,法院在受理破产申请后至宣告破产前,发现债务人如果不具备破产原因的,可以裁定驳回破产申请。这意味着,破产案件受理之后,随着案件审理,还存在着对债务人是否具备破产原因的审查判断。那么这与案件受理之初的审查有何种关联呢?倒推回去的话,案件提起阶段的审查可能是：一是不对破产原因审查；二是形式审查；三是实质审查,但存在误判。第二种与第三种的可能性最大。既然案件审理过程中仍然存在对破产原因的实质考察,那么案件受理阶段实行以形式审查为核心的立案登记制就具有可行性。

实践中,深圳市中院采取了形式审查和实质审查相结合的原则,对于当事人提交形式审查的材料予以登记,编立“预字号”,但是否裁定受理破产申请,需由公司清算和破产审判庭实质审查后决定。2016年7月28日最高人民法院发布了《关于破产案件案受理有关问题的通知》,在立案问题上采取了与深圳市中院相同的两阶段相结合的方式。①《通知》将破产案件受理分为两个阶段：第一,人民法院立案部门接受案件材料并出具凭证,对破产案件进行形式审查,认为申请人提交的材料符合法律规定的,予以登记立案。第二,立案部门登记立案后,应及时将案件移送负责审理破产案件的审判业务部门。由业务部门在规定的时限之内决定是否受理。最高人民法院法官在审查问题上,坚持实质审查,要求“在最终决定是否受理破产案件时,法院必须依照《企业破产法》第2条进行判断。只有符合该条规定情形之一的,法院才能受理”。而在立案登记制的适用问题上则没有明确的结论,只是要求“既要避免简单认为立案登记制不适用破产案件,进而对应依法启动的破产程序拒之门外；也要防止无视《企业破产法》明确规定的法定受理标准,而对破产申请‘来者不拒’,进而对不符合破产条件的企业启动破产”。②杨临萍：《最高人民法院关于当前商事审判工作中的若干具体问题(2015)》(2015年12月24日)。

(三)区别破产申请目的上的差异

不同于普通的案件,申请人向人民法院提出破产申请,申请书应当载明“申请目的”,相应的破产程序也产生不同的走向,包括破产清算、破产和解以及重整。债务人具备破产原因时可以提出重整、和解或者破产清算申请；债务人有破产之虞的,也可以提出重整申请。申请人目的的差别也对应着不同审查范围。特别需要强调的是重整,除了对破产原因的考察之外,还要对债务人重整的可能性进行初步判断。这也远远超出了普通案件形式审查的范畴。

(四)破产案件自身的特殊性和外在的复杂性

破产案件与普通民商事案件存在明显的区别。总体而言,普通民商事案件的一个基本前提是企业处于正常经营状态,而社会生活中多数的法律规则都是基于这一基本前提设计、运行的。破产将使企业进入非正常状态,一些正常运行的法律规则在破产法下则不在适用。如为了防止债务人在普通诉讼中“先到先得”的偿还模式,破产法规定了“自动终止”规则。债务人的经营、内部治理等方面都会发生较大的变化。破产案件一经受理将随即产生诸多的法律效果,涉及债务人经营非常态化、立即指定管理人、与债务人有关的民事诉讼、对执行程序的中止、保全措施解除、双方未履行完毕的合同；等等。如果进入重整程序,有担保的债权人其权利的行使也会受到极大的限制。深圳市中级人民法院明确排除立案登记的理由也主要在于破产案件受理产生的重大影响。在美国,学者及实务界对破产案件大都认为,一个破产案件可能就是由数十个甚至成百上千上万个次级诉讼组合而成的,这是破产案件区别于传统的刑事或民事案件的重要特点。①[美]爱泼斯坦等：《美国破产法》,韩长印等译,中国政法大学出版社2003年版,第858页。我国对破产程序的开始采取了受理主义的模式,也不得不对破产受理保持谨慎态度。

破产案件外在的影响力也左右了法院的受理。然而从法律角度分析,案件的影响以及与破产案件相关的就业、维稳、信访等案外事项不应当成为破产案件受理的障碍。破产案件的影响范围较大,但同样其他类别的案件也具有较大影响力,如公益诉讼案件,并不能因此而不适用立案登记制。如果在案件的受理过程中过度关注案件的影响而忽略了对法律规则的遵守,不能摒弃法律之外约束,破产案件的受理永远也难以取得突破。

三、立案登记制下破产案件的受理机制

同多数大陆法系国家的做法相同,我国《破产法》第2条规定了破产原因,它是法院受理破产案件的基础。《日本破产法》与《德国破产法》都将具备破产原因作为破产程序开始的前提。①尹正友：《论我国破产案件的申请与受理》,载《法治论坛》2010年第4期。法院在受理破产案件的时候需要审查债务人是否具备破产原因。但“存在实质性条件的要求,并不表明决定是否立案就一定要经过实质审查”。②王欣新：《立案登记制与破产案件受理机制改革》,载《法律适用》2015年第10期。破产程序的启动会因为申请目的以及申请人的差异,提交的文件会有不同,也当然有不同的审查内容。因此逻辑上说,对这一问题的展开应当从债权人与债务人两个维度进行。

表1

需要说明的是,虽然我国破产法规定了三种程序,但在破产法中对破产原因的规定是以破产清算为基础的。在此基础上,破产重整还需要分析“重整可能性”；而和解则是债务人提出,破产法未规定债权人主动提出的和解。因此后文的分析将有所侧重。

(一)不同申请人发动的破产案件的审查与受理

破产案件的申请人包括债权人、债务人以及特定情况下的清算责任人(清算责任人是债务人的一种特殊状态,在此我们将其归入债务人的范畴)。《破产法》第7条规定了破产申请的条件,它们之间存在显著的差异。具体而言,(1)债务人有本法第2条规定的情形,可以向人民法院提出重整、和解或者破产清算申请。(2)债务人不能清偿到期债务,债权人可以向人民法院提出对债务人进行重整或者破产清算的申请。(3)企业法人已解散但未清算或者未清算完毕,资产不足以清偿债务的,依法负有清算责任的人应当向人民法院申请破产清算。

1.对债务人自愿申请的审查

债务人提出破产申请的,其申请条件与破产原因相同。即债务人应当通过必要的证据证明自己具有了破产原因,才能够启动破产程序。如何证明?《破产法》第8条第2款规定了债务人应当提交的必要文件和证据。理论上说,债务人最了解自身的经营状况和偿债能力,因此应当证明自己达到破产边界。

需要讨论的是,对于债务人提交的文件人民法院是否需要实质性审查。如果法院通过对相关材料的审查,无法在规定的审查期限内判断是否具备破产原因或者认为不具备破产原因时,能否启动破产程序,特别是破产清算程序。也就是说,不具备破产原因的企业能否通过破产程序进行债务清偿。有学者认为,债务人自行申请破产的情况下,法院不仅应进行形式审查,还应进行实质审查。①李永军：《我国<企业破产法〉上破产程序开始的效力及其反思》,载《法学杂志》2011年第2期。对此笔者持不同的看法。

破产程序属于集体清偿程序,与个别清偿相比其适用的前提在于债务人无法偿还所有债务,进而需要对所有债权人进行公平清偿。而当债务人有能力偿还所有债务的情况下,个别清偿和集体清偿对于债权人而言并没有本质区别,其利益也并未受到损害。例如美国破产法采取了“自动受理”模式,“破产法对债务人提出清算申请几乎没有实质方面的要求,无论债务人资产负债状况如何,也无论是否可以支付到期债务,它都可以提出清算申请。而且,债权人既无权反对债务人的清算申请,也无须对该申请作任何答辩。所以,只要债务人的申请符合法律规定的形式要求,申请本身即构成破产宣告”。②潘琪：《美国破产法》,法律出版社1999年版,第19～20页。事实上,债务人在法律上有足够的方式绕开破产法的规定而进入破产程序。如债务人不想继续经营,可以在公司法下进行清算,偿还债务。如果在清算过程中出现资不抵债的情形则可以顺利向法院申请启动破产程序。何况一般情况下,债务人不具备破产原因而申请破产的动因不足。

在对债务人破产原因的审查中,最高人民法院通过的《关于适用<中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定(一)》,第3条规定债务人的资产负债表,或者审计报告、资产评估报告等显示其全部资产不足以偿付全部负债的,人民法院应当认定债务人资产不足以清偿全部债务。这为法院审查确立了难得的客观标准。实务中,法院所谓的“实质审查”,主要表现为对债务人单方提供的书面材料进行分析加上现场勘验。问题在于即使提供审计、评估报告,也是由债务人根据企业自身资料所作出的,能否达到实质认定的程度仍不无疑问。况且在债务人委托的情况下,相关的报告更多体现了债务人的意志,其真实性仍需打折扣。笔者曾接触一起破产案件,某法院审理的A公司破产和解转破产清算一案,在审查立案时,审计报告认定债务人资产大于负债,不具备破产清算条件,而以破产和解立案受理。该案在审理过程中,管理人和法院发现,债务人资产中有70%以上为应收账款,且均为债务人的股东欠款或虚构债权,几乎不可能收回。由于债务人事实上已经严重资不抵债,最终终结和解程序转为破产清算。

进一步的分析。美国破产法中债务人只要提出自愿破产就能自动获得一个“救济令”。债权人除了以主体不适格为由要求法院驳回申请外,别无他途进行干涉。①[美]爱泼斯坦等：《美国破产法》,韩长印等译,中国政法大学出版社2003年版,第17页。我们具体分析这一情境：如果债务人不想继续营业,想通过破产退出市场,任何人都无法阻止。因为如果具备破产原因,当然应该享有破产法规定的权利,退出市场；如果不具备破产原因,法院拒绝受理,那债务人选择继续破罐子破摔,最终一定会满足破产原因。而这种情况下债权人利益会进一步受损。因此美国破产法采取此种方式有其逻辑上的合理性。反观我国《破产法》第8条,规定破产申请除了提交破产申请书之外,“债务人提出申请的,还应当向人民法院提交财产状况说明、债务清册、债权清册、有关财务会计报告、职工安置预案以及职工工资的支付和社会保险费用的缴纳情况”。从上述分析来看,这些文件几乎都没有必要。其中职工安置预案更是严重偏离破产法的范畴,且不具有可操作性,学界的批评甚多。

法院审查可能的目的之一是防止虚假破产,逃避债务。这在我国破产史上的确曾经是一个非常严重的问题,以至刑法中规定了虚假破产罪,但破产法已经设计了一套完整的规则进行公平清偿。债务人实施的损害债权人利益或偏颇性清偿等欺诈债权的行为,可以通过破产撤销、无效等规则予以规范,并通过加强破产责任制度,如对于发现恶意侵害债权的行为,债务人无法获得破产免责等,应对虚假破产行为。因此进入破产框架恰恰是遏制欺诈债权的重要方式,法院无须严格审核,将债权人阻却在破产之外。

综上,“私法权利是民事实体法的基础,亦是维系民事实体法存续的主要脉络”。②唐玉富：《公益诉讼原告主体范围之扩张》,载《浙江工商大学学报》2015年第2期。对于债务人提出的破产申请,判断其是否具备破产原因并不重要,因此法院也不必进行实质性审查。法院通过表面和初步审查,合理认定债务人具有了破产原因,即可受理破产案件。此时破产案件受理完全可以适用立案登记制的规则。

2.对债权人提起强制破产申请的审查

如前述,债务人不能清偿到期债务,债权人即可提出破产申请。一般诉讼案件中,立案之后才向被告人送达诉状,而在债权人申请破产的案件中,需要先通知债务人并送达破产申请书,赋予其提出异议的权利,并综合决定是否受理。法院需要对双方的意见及提交的文件进行审查判断。该审查为实质审查还是形式审查则存在不小的争议。

破产法通过之前,最高人民法院2002年发布的《关于审理破产案件若干问题的规定》也曾面临相同的问题。该规定第8条要求法院在受理破产申请前,通知债务人核实有关情况；第9条规定,债务人对债权人的债权提出异议,人民法院认为异议成立的,应当告知债权人先行提起民事诉讼,破产申请不予受理。显然“通知债务人核实有关情况”以及对债务人异议的审查属于实质审查的范畴。

对于债务人是否具备《破产法》第2条规定的破产原因,债权人证明的难度极大。新破产法降低了债权人的证明标准,根据《破产法司法解释(一)》第2条的规定,债权人只需要证明自己合法成立的债权已届清偿期限,并且没有完全获得清偿即完成了自己的证明义务,即债权人证明“停止支付”。此时即可推定债务人“不能清偿到期债务”。这主要是考虑到债权人在信息获取方面存在的巨大障碍,严格要求债权人证明债务人具备破产原因几乎是不可能的。

债务人则需要提出有效的异议,除非能够提交明显且足够的证据证明自己不具备破产原因,否则不能阻却破产程序的启动。根据《关于适用<中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定(一)》第3条和第4条的规定,对“资产不足以清偿全部债务”的考察主要依据债务人的资产负债表,或者审计报告、资产评估报告等；对于明显缺乏清偿能力,有下列情形之一的即可构成：(1)因资金严重不足或者财产不能变现等原因,无法清偿债务；(2)法定代表人下落不明且无其他人员负责管理财产,无法清偿债务；(3)经人民法院强制执行,无法清偿债务；(4)长期亏损且经营扭亏困难,无法清偿债务；(5)导致债务人丧失清偿能力的其他情形。除了个别客观而显著的情形之外,认定债务人具备破产原因仍然有不小的困难,例如,何谓资金严重不足或财产不能变现等原因导致无法清偿债务；何谓长期亏损且经营扭亏困难。对于债务人提出异议,不希望通过破产方式偿还债务的情形,此时法院对破产原因的追寻必将通过实质审查,并不可避免的陷入商业判断的范畴。同时受理破产案件,将对债务人产生重大影响,因此法院审查会相对慎重。内外两方面的考量都会推动法院在破产案件受理方面趋于保守。

联合国国际贸易法委员会制定的《破产法立法指南》中指出,破产界限要便利债务人和债权人利用破产法提供的救济方法,并有利于以迅速有效和具有成本效益的方式提出和处理破产程序申请。强制破产是债务人面临的重要的市场压力,通过破产“威胁”也是债权人自我保护的方式之一。尽管在美国破产法上,如今没有几个案件是强制申请的,强制破产的威胁作用远大于其实际意义。①[美]爱泼斯坦等：《美国破产法》,韩长印等译,中国政法大学出版社2003年版,第24页。但从我国破产法实施情况看,债权人通过破产寻求救济是其重要的选择。根据江苏省2011—2015年破产案件的情况看,债权人提出破产申请的占66.14%。②江苏省高级人民法院：《2011—2015年江苏法院破产审判白皮书》2016年8月12日。江苏省高级人民法院网站,http：//www.jsfy.gov.cn/xwzx2014/xwfb/2016/08/12102248853.html。当然为了防止债权人滥用发动破产的权利,有必要对债权人提起破产的条款进行完善,对此将在后文分析。

综上,我们认为,法院对债权人提出的破产申请原则上也可以采取立案登记制,便利债权人寻求破产救济,保护债权。同时法院也应当防止个别债权人对破产程序的不当使用,并完善具体制度设计。

3.对依法负有清算责任的人提出破产申请的审查

根据《企业破产法》第7条第3款的规定,企业法人已解散但未清算或者未清算完毕,资产不足以清偿全部债务的,依法负有清算责任的人应当向人民法院申请破产清算。负有清算责任的人包括：(1)企业已经解散但尚未清算时,负有成立清算组进行清算的人。(2)企业已经解散并成立清算组进行清算。根据《公司法》第183条的规定,有限责任公司的清算组由股东组成,股份有限公司的清算组由董事或者股东大会确定的人员组成。

负有清算责任的人提出破产申请的条件是“资产不足以清偿全部债务”,即资不抵债标准。由于企业已经解散,不再进行正常经营,财产不可能再增加,因而其财产、信用或能力等任何方式都难以清偿债务。在清算过程中需要清理公司财产、编制资产负债表和财产清单,企业现有的资产成为债务偿还的基础。当出现资不抵债的时候,则必然具备了破产原因,必须对全体债权人进行公平清偿。从法院的角度分析,此时负有清算责任的人提出的破产申请与债务人主动申请的情形没有本质的区别。对此类申请的审查也应当适用立案登记制。

(二)不同破产申请目的的审查与受理

根据破产申请的目的,申请人可以向法院提出破产清算、和解和重整。关于破产清算,前文已经进行了详尽的分析。这里主要分析破产和解和破产重整申请的审查。

1.破产和解申请的审查

根据《破产法》第7条、第95条的规定,债务人具备了第2条所规定的破产原因,可以向人民法院提出破产和解申请,并提出和解协议草案。

首先,提出破产和解申请的条件与清算条件相同,即具备第2条规定的破产原因。对此人民法院应当如何进行审查?破产和解尽管不同于庭外和解,但仍然以当事人的意思自治为基础。因此即使不具备破产原因,只要当事人同意,就可以在破产框架下对其债务问题进行协商。假设债务人不具备破产原因,由于破产和解程序的约束力较弱,特别是对有担保债权人权利行使没有限制,达成和解协议的难度较大。法院审查是否具有第2条规定的情形对于双方债务协商重组没有实质性影响。因此,对债务人提出的和解申请,法院只需形式审查即可。

其次,破产法中并未规定债权人可以提出和解申请。显然债权人面临债权无法完全实现的风险,没有激励主动提出破产和解。而债务人发动的破产程序,与前文中讨论的相同,破产和解也当然可以适用立案登记制。

2.破产重整申请的审查

债务人有破产原因或有破产之虞时,债权人和债务人均可向法院提出破产重整。是否启动重整程序,法院除了对破产原因的审查外,还需要对债务人重整的可能性进行判断。对于债务人提出的重整请求,债务人会提供相应文件和证据；对债权人而言,启动重整的申请条件与清算相同,即证明“停止支付”。

首先需要明确的第一个问题是,债权人是否应当提供“具备重整可能性的其他证据和材料”?对此一些地方法院认为,《破产法》第8条规定了申请人提出破产申请时应当提交“有关证据”,破产申请书应载明人民法院认为应当载明的“其他事项”。法律并未穷尽列举重整申请应提交的证据材料而赋予了法院自由裁量权,法院应根据案件具体情况确定法律规定的“有关证据”和“其他事项”的具体所指。实践中法院可以以债权人不能提供“具备重整可能性的其他证据和材料”为由,驳回破产申请。对此,我们认为,债权人无法了解债务人的财产、债务、所处的行业以及企业自身的经营情况,能否采取合理的措施实现企业重生,即使债务人自身也未必能够明了。况且重整过程中还存在着潜在的第三方投资人,这些债权人根本无法预测,也远远超出了债权人能够掌握的信息的范畴,因此要求债权人提供这些证据和材料是不公正、不合理的。

其次是对于重整申请的审查。重整程序的目的在于挽救企业,因而除了对破产原因的审查外,法院还应当对债务人重整的可能性进行判断。由于重整大多适用于大型企业,如我国台湾地区“公司法”规定重整限于“公开发行股票或公司债之公司”。此类企业财产关系和债务情况复杂,涉及主体较多,因此启动重整应当慎重。且破产重整具有较强的法律效力,对债权的限制较多,包括有担保的债权。在重整不具备可行性的情况下盲目启动重整程序,无疑会造成社会资源和司法资源无谓的浪费,并可能最终导致企业进入破产清算程序,经营被迫停止,致使其他利益相关方受到重大损害。但对于“是否具有重整可能性”这一问题,本质上属于商业判断而非法律判断,法院的判断并不比市场更高明。从实践中分析,重整是多方谈判和博弈的结果。法院应当做的是综合考虑各方利益,是否允许债务人进入司法重整的框架。为各方搭建平台、提供充分的信息披露、保障过程的公平是法院更应当坚守的任务,而非尝试对“重整可能性”给出结论。因此我们认为,对破产重整的申请,应当保持谨慎,原则上不应适用立案登记制的形式审查,但实质审查的重点应有所调整。

最后涉及上市公司的重整申请的审查。最高人民法院2012年下发了《关于审理上市公司破产重整案件工作座谈会纪要》,其中涉及上市公司破产重整案件的申请与受理问题。对于案件的申请材料,第3条规定,“申请人除提交《企业破产法》第8条规定的材料外,还应当提交关于上市公司具有重整可行性的报告、上市公司住所地省级人民政府向证券监督管理部门的通报情况材料以及证券监督管理部门的意见、上市公司住所地人民政府出具的维稳预案等。上市公司自行申请破产重整的,还应当提交切实可行的职工安置方案”。对于申请的审查,第4条规定,人民法院应当组织召开听证会,并就申请人是否具备申请资格、上市公司是否已经发生重整事由、上市公司是否具有重整可行性等内容进行听证。

鉴于上市公司破产重整案件较为敏感,不仅涉及企业职工和二级市场众多投资者的利益安排,还涉及与地方政府和证券监管机构的沟通协调。因此,目前人民法院在裁定受理上市公司破产重整申请前,应当将相关材料逐级报送最高人民法院审查。显然对于上市公司重整案件提交材料远远超过普通企业的重整,实行实质审查原则,并且要逐级上报最高院。立案登记制在当下没有适用的余地。

四、立案登记制下破产法的完善

(一)立案登记制的检讨

立案登记制度是在诉讼制度未变革的情况下,单纯对起诉受理阶段进行的技术性调整,形式审查压缩了法院能动空间,使社会纠纷得以寻求司法之门。但从整个诉讼制度考查,立案登记制度本身也存在局限性。“现行民事案件受理体制的实质和关键问题在于起诉条件设置的不合理,即错误地将实体判决要件(诉讼要件)置入起诉条件之中。这导致起诉受理时法院必须对实体判决要件(诉讼要件)进行审查,实际上就无法实现建立立案登记制的改革目标,起诉难、告状难问题也就成为必然。”①张卫平：《民事案件受理制度的反思与重构》,载《法商研究》2015年3期。新破产法通过以来,破产案件受理举步维艰。面对立案登记制的要求,法院不得不对立案登记制进行重新解释和结构改造。

首先,区分了立案和受理。立案即是受理是法院系统坚持的一贯态度。例如《最高人民法院关于人民法院立案工作的暂行规定》法发〔1997〕7号第7条：立案工作的范围包括：审查民事、经济纠纷、行政案件的起诉,决定立案或者裁定不予受理；审查刑事自诉案件的起诉,决定立案或者裁定驳回；对刑事公诉案件进行立案登记。在这里“决定立案”与“不予受理”是两个相反的结果,立案即是受理。学界也持同样的观点：受理,是指人民法院对起诉进行审查,对符合起诉条件的案件,予以立案的审判或诉讼行为。法院受理与法院立案往往是同一含义。②张卫平：《民事案件受理制度的反思与重构》,载《法商研究》2015年3期。立案登记制之后,面对破产案件,司法部门不得不将立案和受理区分开来,进行重新解释：立案并非意味着受理,立案只有经过审查后才能决定是否受理,受理是立案的结果之一,即立案也可以不受理。

其次,在结构上将立案登记分为两个阶段：立案只是受理材料,法院应当编立“破(预)”字号。正式受理案件之后才会发“破”字号受理裁定。法院仍需要对案件进行实质审查之后才能决定是否受理。

早在破产法起草过程中就有学者指出,在破产受理这个极为狭小的程序中审查破产实体要件是不合适的,应简化案件受理程序,把破产实体要件从受理程序中分离出来,明确设置专门的破产实体要件审理程序。①韩长印、郑金玉：《破产实体要件的审理程序研究》,载《现代法学》2006年第1期。从我国司法实践中看,一些地方的破产案件从接受申请材料至裁定立案受理(审查申请、选定管理人期间)时间平均为26.1天。②绍兴市中级人民法院课题组：《努力破解破产案件审理中的难题——浙江绍兴中院关于破产案件资产处置难的调研报告》,载《人民法院报》2016年7月21日第8版。与普通案件相比,新破产法将审查期间从原来的7天改为15天,这认可并照顾了破产审查的困难。但期间的扩张并未使审查的方式、内容、证据等方面变得明晰。对破产原因以及重整的可能性审查仍然存在诸多难以量化的主观事项。这些事项有的涉及商业经营,有的涉及专业判断,并且结果或结论往往并非唯一,这是案件破产案件难以受理的内在原因；外在的如就业、社保、维稳、上访等问题,由于法院自身的定位,同时也缺乏足够的资源、手段解决此类问题,盲目的受理破产案件会被地方政府视为添乱。内外交困使法院在破产案件的受理方面颇为纠结,而简单的延长审查期限并不能缓解这种紧张。

(二)加强对债权人申请的必要限制

如前所述,当债权人提出破产申请,且债务人提出异议的情况下,法院仍将面临破产原因的拷问。适用立案登记制能够使债权人便利地提出诉讼救济,减轻举证负担。但同样可能会使不具有破产原因的债务人被纳入破产程序,从而产生严重的法律后果。债权人类型极多,我国破产法对债权人发动破产程序没有任何的限定,原则上所有类型的债权人,无论数额大小、所占的比重、是否有担保、包括职工债权甚至公法上的债权,都可以提出。实践中也出现了税务部门作为公法上的债权人提起破产清算被受理的情况,这也引起了不小的争议。破产法规则的简单粗疏也为部分债权人滥用破产程序恶意提起破产申请提供了机会。对破产案件实行立案登记或开放破产的立案,必须对债权人申请进行必要的限制。

从国外的立法经验看,两个方面的制度建设非常重要。一是债权人数量和数额的限定。如美国《破产法典》第303(b)规定,债权人在12人以上时,3个以上债权人,且其债权额在5000美元以上的才能提出破产申请；而债权人少于12人的,则3个以上债权人,且其债权数额均须达到10775美元以上的才能提出破产申请(此数额会根据经济社会发展不断调整)。英国则要求无担保的债权必须达到750英镑。二是建立债权人不当破产申请的赔偿制度。例如,美国《破产法典》303(i)明确规定：如果强制申请被驳回,即使申请债权人并非出于恶意,原则上债务人也得请求其赔偿特定损失或者合理的律师费；而如果系出于恶意,债务人就得请求对所有损失的赔偿或惩罚性赔偿。此可以为我们所借鉴。

(三)健全对破产原因和重整可能性的判断机制

对于法院而言,如同局外的债权人一样,对破产原因和重整可能性的判断并不全面,甚至并不专业。以我国台湾地区“公司法”规定为例,公司重整除了要征询相关主管机关的意见之外,第285条还规定,“并得就对公司实务具有专门学识,经营经验而非利害关系人者,选为检查人,就左列事项与选任后三十日内调查完毕报告法院。其中第二项包括依公司业务、财务、资产及生产设备之分析,是否尚有重建更生之可能”。引入专业的咨询一定程度上能够补充法院判断的科学性。我国一些地方在破产案件受理过程中尝试引入听证制度,对于破产重整案件、债权人或债务人存在较大争议的案件等可以考虑由法院决定是否进行听证。在听证参与人的选择方面也应当保持多元和开放性,有利于法院作出更合理的判断。

(四)明确债权人债务人提交破产申请的证据和材料清单

立案登记制下,通过对当事人提交的诉讼材料的形式审查即可用发动诉讼程序。在破产案件中,破产申请人应当提交何种材料,这是破产案件审查的基础,也是实行立案登记制度的重要内容。如前述,在债权人申请重整的案件中存在法院要求债权人提交不合理甚至是不可能提交的材料,阻却案件受理的情形。①司法实践中,有些法院在受理债权人申请债务人破产立案时,所列的材料清单中包括：债务人的审计报告和评估报告,债务人企业的资产负债表、经营状况说明、所有者权益明细表、土地房产证书、固定资产状况说明,债务人企业职工人数、名单及安置预案,政府承诺负责职工信访维稳事项保证书,债务人企业法人代表、董事、监事、高管人员名单及联系方式,债务人企业在金融机构开设账户的详细情况,包括开户账号、资金等,债务人企业涉及的担保情况,债务人企业已发生的诉讼情况等十几项之多。其他申请人提出的破产申请同样也存在类似的问题,如有的地方法院以2002年最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》第6条中“人民法院认为当事人应当提交的其他材料”的规定,向当事人开列具提交材料书面清单,为申请人设置“不可能的任务”,从而继续人为提高破产案件的立案标准。笔者登陆最高人民法院推出的“全国破产企业重整案件信息网”,对于债权人申请的破产重整需要提交的证据类材料包括：债务人不能清偿到期债务的证据、债务人具有重整价值的证据材料；而债权人申请的破产清算,证据类材料则包括：股东会、董事会、主管部门或投资人同意其破产,职工名单,工资清册,社保清单,职工安置预案,资产负债表,资产评估/审计报告,资产状况明细表,债权,债务即担保情况表,所涉诉讼、仲裁、执行情况即相关法律文书。如上所述,这些材料的搜集和证明对于债权人具有极强的阻滞力。

王欣新教授认为,对于破产案件而言“形式性审查文件的缺失可以通过对立案实质性条件具备的确认而解决。其他诉讼案件如果应提交的诉状文件等不符合形式审查的要求,则法院对起诉不予受理,但在破产案件的形式审查中,即使法律规定应当附随破产申请书提交的文件有所缺失,在不影响对是否存在破产原因或破产申请原因判定的前提下,并不影响案件的受理。如果能够根据债务人的外观行为(如未清偿依法成立的到期债务)判定债务人存在破产申请原因,法院就应当受理破产申请”。①王欣新：《立案登记制与破产案件受理机制改革》,载《法律适用》2015年10期。

笔者认为,破产案件受理的关键在于债务人具备破产原因,各种申请文件只是判断的辅助材料。如同普通诉讼案件一样,法院在破产案件受理上应当列出破产申请材料目录,清单制定过程中应当充分考虑文件的必要性与合理性,克服现行立案审查制的随意与无序,不得任意地扩大并实质性地损害当事人的申请权。

(五)有效约束法院的内部审查程序

立案登记制实行后,法院在收到破产申请后,立案部门一般以“预立案”方式收取申请材料,并为申请人出具“预立案通知书”。之后,立案部门再将申请资料移交破产审判庭进行实质审查。破产审判庭审查后认为符合破产条件的,作出“案件受理裁定书”,破产案件正式立案。有些法院还需通过法院审委会研究通过后,再作出“案件受理裁定书”。据笔者了解,有些地区中级法院单独制定破产立案流程,要求基层法院受理的破产案件在基层审委会同意立案后,还需报中院审核,中院破产审判庭审核同意基层法院审委会意见的,再报中院审委会研究决定。在中院审委会同意后,基层法院方能立案受理破产案件。而根据民事诉讼法和破产法的规定,只有一审法院作出不予受理或驳回起诉裁定后,异议人可以提起上诉,此时中级院方可进行审查。而上述破产立案流程明显违反了民事诉讼法规定的两审程序,以及破产法建立起来的上级法院裁定的审查机制,通过法院内部审查程序规避、消解了法律的本旨,与立案登记制规定初衷背道而驰。这属于法院内部司法行政化的表现,必须给予足够的重视,并建立起效的监督和约束机制。

五、结论

破产法包含了诸多的程序性规范,构成我国程序法规则体系的一部分。立案登记制下的形式审查机制与破产案件受理过程中的审查存在一定的契合之处。我国从2016年开始的破产受案数量的大幅度增长不过是其他类别案件普遍增长后的补涨。立案登记制下,破产案件的提起、审查、受理与之前相比并没有本质的变化。

立案登记制的具体规则应当贯穿在破产案件受理中,不能因为破产案件的内在影响和外在复杂因素而阻碍案件的受理,特别是债务人自愿破产的情形；在债权人发动的强制破产案件中,应当坚持立案登记制的理念,以便利于当事人寻求破产救济；在债务人重整案件中则不应当适用立案登记制,而是适用实质性审查规则。

推行立案登记制还需要对破产法的相关规则进行必要的完善,包括加强对债权人发动破产的必要限制；完善破产原因和债务人重整可能性的审查机制；法院应当建立合理的破产案件受理材料清单,便利于当事人提出破产申请。

需要指出的是,破产机制的独特性要求法院应当积极作为。一般而言法院职能的发挥具有谦抑性,奉行不告不理的原则。破产程序是对所有债权人的公平清偿机制,意在防止债权人基于自利采取的先到先得的债务偿还模式。破产重整程序也将使所有利益相关方都能从中获益。可见破产程序追求社会公平,具有较高的社会效益。因此让符合条件的企业进入破产程序是构建有效市场的重要内容。一些国家的破产法采取职权主义的模式,法院可以将具有破产原因的企业主动纳入破产程序,而并非坚持完全的商人自治。从这个意义上说,适用立案登记制也应当成为破产案件受理一般原则。