法官员额制的结构反思与解决路径

王亚明

一、员额制改革的现状分析

本次法官、检察官员额制改革的一个突出特点是,中央统一确定员额制改革比例的上限：不超过中央政法专项编制的39%,各地可以根据本地实际确定员额制改革的目标,但可以低于这一比例,不能高于这一比例。关于这一比例的确定标准,学界和实务界也有很多文章对此展开批判,而在员额制改革基本完成的大环境下,关于员额制的内部结构问题则更应该是值得我们思考的。因为,对四级法院的职能进行分层定位,明确低层级法院的案件分流与相应程序,以缓解法官员额制改革所面临的精英司法与亲民司法的紧张关系,才应该是此次员额制改革的关键所在。①傅郁林：《司法改革的整体推进》,载《中国法律评论》2014年第1期。

以职能和权限的区分作为审判人员分类的基础,意味着四级法院之间员额法官的比例应该不同,对不同级别法官的要求也不同,它们的差异取决于四级法院职能和案件类型的差异。例如,在基层法院,调解案件、小额案件等案件的比例要远远高于中级人民法院,因此,基层法院所需要的法官结构是不同于中级人民法院和高级人民法院的。①李立新：《法院人员分类管理改革探析——以新一轮司法体制改革为背景》,载《法律适用》2010年第5期。而中级人民法院和高级人民法院承担着一审和二审的案件,所需要的法官结构则要取决于多种因素。本文通过调查了解到江苏省各级法院的入额人员情况,对江苏省各级法院入额人员构成比例、入额前后审判法官数量变化、各级法院入额人员数量对比进行了统计,发现员额制改革中存在结构性问题。

图1 江苏各级法院入额人员数量图

(一)江苏各级法院入额人员构成百分比

图1可以看出各级法院入额法官的构成,就总体而言,审执业务一线人员仍是入额的主体,占据了近七成,而剩余的三成左右则主要是来自审判辅助部门和院领导岗位。那么,我们可以发现员额制改革的实际运行逻辑则在某种程度上是背离员额制改革的制度逻辑的。因为审判辅助部门和院领导岗位也占据了相当一部分员额制名额。当然,并不是否定这部分人员的办案能力和水平,因为这部分人员很多是以往经验丰富、业务能力较强的一线法官,而员额制改革的目标则是增强法官队伍的专业化和精英化,集中优势资源审理案件以缓解案多人少的压力。而这部分人员本身在承担着行政职务和管理工作的前提下,很难实现审判职能和管理职能的有效协调,则是毋庸置疑的问题。尤其是很多中、基层法院院领导入额占据了一定比例,但各级法院院领导是很少办案的。①这一点左为民教授研究得很深入,他认为在法院院长(实际上领导班子成员也一样)选任过程中,业务能力不是最重要的,但对于政治素质、沟通协调能力和行政管理能力则极度强调。法院很多人都认为,院长不需要有多强的业务能力,最重要的是能够为法院争取到足够的人员和经费。参见左卫民：《中国法院院长角色的实证研究》,载《中国法学》2014年第1期。

图2 江苏各级法院员额制改革前法官数量图

(二)入额前后审判法官数量对比

从入额前后实际审判法官的数量来看,就总体而言,审判法官的数量是呈现下降趋势的,虽然入额总人数增加了,但是审判法官岗位的人数减少了,在此次改革中院庭领导入额较多,导致实际在一线法官的数量减少,入额后法官数量增加的法院则主要是院领导及综合部门人员入额导致的。就出现这样的局面：员额数与实际办案人员不一致,实际办案人员减少或者说是办案队伍质量和效率并未提高。

(三)入额前后上下级法院受案数量变化及影响

从入额前后各地区两级法院员额法官结构和受案数量对比来看,员额法官的结构呈现倒三角形状,而我国的员额法官结构,则正好与之相反：案件较少的最高院和各省高级法院员额法官数量要远远大于中院和基层法院,而就案件数量来看,则呈现正三角形状,这样的结构对应就导致受理案件多、办案人员少的矛盾,而且这样的结构也不符合各级法院的职能定位。基层法院作为中国司法系统运转的最主要部分,承担了绝大多数案件的初审工作,而基层法院的民事法官承担了基层法院的大部分案件,因此,其具有广泛的代表性。①王静、李学尧、夏至阳：《如何编制法官员额——基于民事案件工作量的分类与测量》,载《法制与社会发展》2015年第2期。目前,全国共有3117个基层法院,占法院总数的87.58%；全国共有14.6万基层法官,占全国法官人数的76.84%；2012年全国法院共审结各类一审案件844.3万件,其中民事案件为731.6万件,占86.7%。②李浩主编：《员额制、司法责任制改革与司法的现代化》,法律出版社2017年版,第15页。正是由于员额制结构设计在基层法院、中级法院不够合理,才引发了全国一些基层法院及中级法院的离职潮。由于立案登记制与员额制改革的双重影响,根据笔者的了解,在江苏全省各级法院民事审判条线离职人员增长明显,各中级法院民事审判条线均有一名副庭长或庭长辞职做律师。2015年全国法院辞职的法官达到1000多人,占法官总数的0.5%左右。应当说,法官离职不全是员额制目标失灵的结果,但至少这是检验员额制成效的一项重要指标。③宋远升：《精英化与专业化的迷失——法官员额制的困境与出路》,载《政法论坛》2017年第2期。正是在人案矛盾压力过大、职业前景不明朗、员额制结构不合理的因素影响下,法官通过离职表达了对改革不认同的诉求。笔者认为,不能将离职都认为与是否能入额有关,很多庭长、副庭长能够入额仍然要离职,主要是对职业预期不满意,认为法院工作强度太大,从而丧失了入额的动力而选择离开法院。根据调查表明：法官群体离职倾向非常强烈：94.47%的法官考虑过要离开法院,其中57.37%的法官认真考虑过要离开法院,而着手进行离职准备的有9.81%,从没有想过离开法院的法官仅占5.53%。①宋远升：《精英化与专业化的迷失——法官员额制的困境与出路》,载《政法论坛》2017年第2期。

图3 江苏各级法院员额制改革后法官数量图

二、原因分析：司法系统内部干预与压制

(一)顶层设计的局限性：员额制度预设与实践偏差

顶层设计中有关员额制改革的规划存在明显的先天不足。尽管中央对于员额制改革有着理想化的目标设定——让真正称职的法官入额办案,并且,有着防范改革误入歧途的原则要求——不能让徒有法官职务的领导者法官自然入额,不能简单粗暴地剥夺助理审判员们的办案资格令其“就地卧倒”转任法官助理,但这些显然远不足以防止在具体改革方案的制定和实施过程中出现游离目标、规避原则要求的变通之举。因为改革方案的参与制定者和组织实施者,其自身也恰恰是改革的对象。

尽管破除司法地方保护主义已经成为我国司法改革长期以来的目标,贯彻司法改革的一个重要理念也是减少地方政府干预,②刘忠：《司法地方保护主义话语批评》,载《法制与社会发展》2016年第6期。但我们应该反思的是：在一味批判司法地方保护主义的同时,是否心存“更相信上级法院管理”的观念,那么,依靠上级法院管理是否能摆脱这种行政化困境,或者说就法院系统内部而言,地方政府和上级法院哪一个更容易深入地对审判进行干预,则是一个需要精细计算的问题,而不应该是固有理念和价值的先入为主。正如有的学者所言：1992年启动的经济、社会、政治的结构性变革,使得地方党政官员进行地方保护主义的激励逐渐弱化,障碍性条件增多。诉讼当事人多诉诸于上级法院对案件进行干预。因此,相比较而言,地方保护毕竟是低概率、小比例发生的现象,而研究者显然对此给予过度的关注,上级法院也借此极力地将高概率、大比例发生的上级法院干预现象虚化,将其遮蔽于地方保护主义的阴影之中。③刘忠：《司法地方保护主义话语批评》,载《法制与社会发展》2016年第6期。

(二)内部系统反思：司法行政化与上下级法院关系

除了这些年理论和实务界一直在呼吁的减少地方政府干预,增强司法独立性的问题之外,笔者发现司法在一味强调摆脱地方干预之外,还会进入另外的困境：就是法院系统内部的行政化倾向。它主要体现在两点：一是法院内部的管理,行政管理挤压审判空间；二是上下级法院之间的行政化管理关系。

司法行政化管理的弊端自然而然地渗透于这次员额制改革,甚至使这次改革目标在一定程度上异化为对原有法院内部权力格局的确认和巩固。因为就员额法官选任标准的设定和具体入额人员的考核来看,不可能完全脱离现行法院工作实际,因此必然会导致院庭长队伍掌握考核过程和结果的主导权。这就使得本应当作为一种身份机制改革的法官员额制,在法官身份“行政化”的现实情境下,被局限成一种素质筛查机制以及利益分配的铺垫机制,因此也就难免在很多试点地区出现法院行政管理领导优先纳入员额的形势,法院行政领导成为分享一线法官利益增收的搭便车者。①丰霏：《法官员额制改革的目标与策略》,载《当代法学》2015年第5期。同时院庭长和综合部门占用大量员额名额导致的严重后果主要在于两点：一是员额法官队伍素质相比较以前并没有增强,并且由于行政事务占据的大量时间也使得院庭长队伍难以集中精力审理案件,或者只是入额后不办案、委托办案、挂名办案。这导致办案的压力集中在那些一线法官身上,即便我们筛选出来的一线法官都是精英化和专业化的法官,在这样的压力下,也难以保障办案的质量,因为审判法官队伍的精英化和专业化并不是能够有效缓解办案压力的绝对保障。二是案多人少压力的缓解不能仅仅是提高法官队伍的素质,合理地确定法官队伍的数量也是必要的,2016年,全国各级法院收案2305万多件,结案1979万多件,但是我们的法官人数根据官方给出的数据是11万人,这样的办案压力可想而知。

除了法院的行政化管理模式之外,员额制改革异化的内部原因还在于上下级法院之间的关系模式上,对于上下级法院关系,我国《宪法》第127条第2款明文规定：“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作,上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。”我国现行司法体制在文本中所要建构的目标,是要将上下级法院关系界定在“监督与被监督”的框架中,从而有别于上下级行政机关的“领导与被领导”模式。②廖奕：《司法行政化与上下级法官关系重塑》,载《华东政法学院学报》2000年第6期。然而,在“司法行政化”的大环境下,这一制度设计很难做到百毒不侵。反地方保护主义,成为上级法院领导下级法院的外观充分理由。在我国,司法地方化突出表现在：法院财政权和人事权受制于地方党委和政府；各级法院要对同级人大及其常委会负责并报告工作,在这种情形下,上级法院领导下级法院似乎具有反地方保护主义的合理性借口,但由于上级法院同样受着地方化的干扰,实行垂直领导只会使法院审判机制从一个围城走向另一个围城,这就相当于给下级法院加上了两个紧箍咒,分别来自地方政府和上级法院。我们批判地方保护主义,但上级法院在对下级法院进行监督和管理的过程中不可避免地又落入行政化的窠臼。

(三)四级法院人员分配和职能定位的不对称

四级法院所承担的职能不同意味着所需要的员额数量的不同,比如,虽然各级法院原则上均需明显压缩综合部门和司法行政管理人员、研究人员,应随其所在法院的职能及实现方式的变化而逐渐减少上述人员,但在高层法院审判指导职能的实现方式尚未转变为通过对具体案件的示范性裁判之前,当转型时期司法改革和应用法学仍是高层法院的一项重要职能之时,最高人民法院和高级人民法院对于专职研究人员的合理需求规模和趋势与中级人民法院和基层法院显然不同,因而所占用的法官员额也不可能相同,因此,员额法官和审判人员分类改革的具体方案直接取决于司法改革对于各级法院的职能目标定位。①傅郁林：《以职能权责界定为基础的审判人员分类改革》,载《现代法学》2015年第4期。另外,在我国法院系统中,在法院“人员编制内”确定法官的员额,还要取决于审判工作与司法行政管理工作的比重关系。在这一点上,各国法院在不同级别上如何配置审判法官与辅助人员的比例,在数据来看并无清晰的共同规律,但就总体来看,职能分工则是其核心的要素。

我国四级法院的结构从外观上来看是呈现金字塔形。法院体系由最高人民法院、高级人民法院、普通中级人民法院、专门法院、基层法院构成。四级法院的职能配置与职能运行方式大致相同。比如,四级法院都承担一审功能,主要按照争议金额划分级别管辖权；各级法院、各个审级(一审、二审、再审)、各类程序(普通、简易、小额)的审理范围都是全面审理(即事实审+法律审)；各级法院的审判模式也没有实质的差异。而且每一级法院的内部结构也大致相同,各级法院均设刑事审判庭、民事审判庭、行政审判庭。另外,还有立案庭、审监庭等审判业务庭；执行庭或执行局为并列于审判庭的业务庭；以及研究室等业务部门。除此之外,各级法院都设有办公室、政治部或人事处等非业务机构。但又由于各地区和各层级司法的多样性,上下级法院之间却并未形成这种制度理想下的审判业务对口关系。②王禄生：《法院人员分类管理体制与机制转型研究》,载《比较法研究》2016年第1期。例如,最高人民法院和大部分高级人民法院各有4个民事审判业务庭,中级人民法院和基层法院的民事审判业务庭少则3个,多则7个。但各级法院、同级各法院内部在划分各民事审判业务庭之间的案件管辖权时标准并不一致,这就导致不同地区不同级别法院案件数量和所需要法官人数要结合实际情况来设置,而不是一种自上而下的整齐划一的僵化结构。

三、域外视角下法官数量和结构的考察

(一)员额法官数量和结构的确定

美国法官人数是法定的,不得轻易增减。据美国“国家州法院中心”2010年年度报告反映,当年联邦法院和州法院共有法官31193名,其中,全国州法院系统共有法官30319名,联邦法院系统共有法官874名,州法院法官人数是联邦法官人数的34.7倍。①陈陟云、孙文波：《法官员额问题研究》,中国民主法制出版社2016年版,第46页。

日本法官的种类比较复杂,既有最高法院法官与下级法院法官之分,又有高等法院法官与简易法院法官之分,在高等法院法官中又有院长、法官、候补法官之分。候补法官无权单独审理案件。目前,日本全国共有法官2919人,其中,最高法院法官15人,高等法院院长8人,法官1360人,候补法官699人,简易法院法官794人。②[日]六本佳平：《日本法与日本社会》,中国政法大学出版社2006年版,第181页。需要说明的是,候补法官虽然不能单独审判案件,但在法官统计中,将之统计在法官人数范围内。

和美国一样,澳大利亚也有联邦和各州两套法院系统。根据联邦高等法院提供的数据,2013—2014年,联邦法院总共有147名法官,其中包括7名高等法院法官、47名联邦法院法官、62名联邦巡回法院法官、32名家庭法院法官。③张千帆：《如何设计司法——法官、律师与案件数量比较研究》,载《比较法研究》2016年第1期。

根据印度最高法院编辑的季度公报,印度最高法院规定职数31位大法官,高等法院应有906名法官,地区法院应有1.97万名法官,但是各级法院都存在不少空缺。截至2014年6月30日,最高法院实际职数只有25名大法官,高等法院641名法官,地区法院1.54万名法官,各级法院加起来总共1.6万名法官,队伍非常精简。④周道銮：《外国法院组织与法官制度》,人民法院出版社2000版,第167页。

德国不同级别和不同审级的法院因承担的审判功能差异,法官员额的比例也存在明显的差异。例如,德国的初审法院包括地方法院(local court)、地区法院(regional court)。2012年兰德市地方法院司法人员总数为49119人,其中法官8014人,法官员额比例为16.3%,地区法院司法人员总数为14286人,法官人数为4916人,员额占34.4%,地区高等法院总数为6507人,员额比例为28.4%,这种差异的原因在于德国地方法院的案件类型明显不同于地区法院和高等法院。有比例很高的非诉案件是由审判辅助人员承担的,因此员额法官比例较小。①傅郁林：《以职能权责界定为基础的审判人员分类改革》,载《现代法学》2015年第4期。虽然德国也是联邦制,但是司法体制比美国和澳大利亚简单,全国只有一套法院系统。和单一制的中国相仿,德国的联邦法院就是国家的最高法院。根据联邦司法局的统计,截至2012年年底,德国共有联邦法官459人,各州法官19922人,法官总数加起来20381人。2012年德国人口为8052万,折合每万人2.5名法官。

(二)审判事务与行政事务的分工明确化

譬如美国,其法院内部治理的制度设计就是通过加强专业化的分工来使审判事务尽量少受行政事务的干扰。一方面,法院院长也承担着一定的管理职能。这是因为,现实中的法院都由人(法官以及其他辅助人员)组成,财政预算和支出还必然涉及其他办公室的工作,因此,总是会有法院内部的行政管理事务。一般说来,这些事务性工作至少有一部分是由或必须由法院自己承担。②宋远升：《精英化与专业化的迷失——法官员额制的困境与出路》,载《政法论坛》2017年第2期。即使在关于美国司法的著作中被当作纯粹司法之标志的美国联邦首席大法官和大法官们,也仍然要履行着某种行政管理职能。以首席大法官为例,除了要负责最高法院案件的上诉状清单,主持最高法院的会议,把握时间,以及当其属于多数意见派之际,有权分配法院意见的撰写这类与司法有关但又显然具有行政性的事务之外,他还要负责最高法院的其他行政管理。作为法院内部分权治理的结果之一,美国在法院组织管理中基本实现了专业化的运作。③宋远升：《精英化与专业化的迷失——法官员额制的困境与出路》,载《政法论坛》2017年第2期。在司法审判事务中,基于美国法院内部在司法审判事务方面各个审判团队只是协作式关系,法院院长也无权通过行政管理功能实现对审判权的控制,因此在司法审判事务方面也形成了专业化的运作。

(三)“以案定人”与“以职分人”

通过对比可以发现各国员额法官结构的确定,虽然不存在什么固定的规律,但有一点可以肯定的就是根据各级法院的职能定位和案件数量来确定员额法官的数量和结构。各国的各级法官数量一直保持着这样的一个固定结构,就是上下级法院法官数量依据案件数量和职能定位来决定,而且案件数量是一个核心因素。

目前国内对法官员额的研究走向了两个极端。一是宏观列举,要求在进行法官员额测算时应当考虑到经济社会发展、人口、辖区面积等等因素,但这并不能穷尽各种因素,且无法把握各因素之间的相互关系。二是微观计算,通过静态的“标杆案件”和“标准工作时间”测算法官工作量,继而确定法官员额。这种方式无法体现出案件的难易程度,往往“只见树木不见森林”。

四、员额制改革的出路

(一)不同层级法院设置不同的员额结构

最高人民法院在“四五”纲要中提出,根据法院辖区经济社会发展状况、人口数量(含暂住人口)、案件数量、案件类型等基础数据,结合法院审级职能、法官工作量、审判辅助人员配置、办案保障条件等因素,科学确定四级法院的法官员额。在不同审级的法院中,法官员额比的设计并不是固定的。在我国四级两审制的结构中,基于具体的地方性纠纷解决机制的需求及审理目标的差异,不同审级法院对法官需求量是不同的。

就最高人民法院而言,在我国目前还未确立由审判方式来指导下级法院的体制下,最高人民法院主要是通过发布司法解释的方式来予以指导,但是这种方式在向去行政化逐渐过渡的趋势下,这种改革应该是渐进地实现两个方面的转变：一是区分审判职位上的大法官与其他职位上的普通法官；二是非审判部门应该严格压缩,增强司法研究和审判管理的一体化。同时也有利于实现我国最高人民法院实现从普通案件的全面审理转向具有法律价值或结构性意义的典型案件的审理,形成典型裁判规则的模式。①傅郁林：《以职能权责界定为基础的审判人员分类改革》,载《现代法学》2015年第4期。

就各高级人民法院而言,高级人民法院应当在案件监督和消化再审案件方面承担起更多责任,成为原则上终结审判程序的终审法院。这就要求高级法院在员额法官的设置上也要明显不同于中级法院和基层法院。由于高级法院的主要职能定位是指导各省的下级法院,因此在员额制结构的设置上,一方面,要满足消化再审案件和二审案件的基本要求；另一方面,对于高级法院的非审判部门的入额应实现审判职能和管理职能的有机结合,不能只履行管理职能不履行审判职能而占用员额名额,否则应当退出员额,而且这种类型入额人员不得超过总体入额的3%～5%。同时由于司法改革形成的省级统管模式,高级法院承担这项新职能需要增设一两位员额法官为审判管理职。此外,还应该建立高级法院员额法官与下级法院的互动交流机制,高级法院员额法官应当在一定范围内到中级法院和基层法院挂职锻炼,特别是审理疑难复杂案件,这样有利于促进上级法院对下级法院的指导和监督,也避免对员额名额的浪费。

中级人民法院由于其职能定位于专业性、重大复杂案件。特别是随着民事案件一审级别管辖逐年下沉的趋势,中级人民法院成为绝大多数案件的终审法院和大多数重大复杂专业案件的一审法院。因此,中级人民法院的审判资源配置应该成为司法改革的重中之重。①傅郁林：《以职能权责界定为基础的审判人员分类改革》,载《现代法学》2015年第4期。而法官员额制所包含的司法精英化也是以中级人民法院为重心的。然而,中级人民法院在审判职能和程序安排上,没有得到独立的考量和科学的安排。因此中级法院的员额制改革应该结合中级法院专业化和精英化的定位来设置员额法官结构。

目前,法官员额比例基本确定为39%,该比例没问题,但基数有问题。目前实行员额制改革的法院法官人数都以1982年政法专项编制数为基数,这个数字是根据当时计划经济体制下城市辖区人口数、经济发展水平和当时的发案率来定的,虽然有的法院编制基数进行过调整,但没有达到最新编制数的要求,有的地方经过了几轮区划调整,但法院编制没有及时调整,导致员额制计算时法院编制数很少,不能反映真实的需求。

(二)不同类型案件设置不同员额结构

自20世纪80年代改革开放以来,我国经济发展速度非常快,与之相应,民事案件急剧增加,由于审理民事案件法官的增长速度远远跟不上民事案件的增长速度,导致审理民事案件法官的办案压力最大,而行政诉讼由于由中级法院统管,因而行政诉讼案件数量很少,法官人均办案数很低,刑事案件介于这两者之间：自改革开放以来刑事犯罪增长速度很快,但低于民事纠纷的增长速度,因而审理刑事案件的法官人均办案数低于审理民事案件的法官,但高于审理行政案件的法官。譬如2007年,全国法院共审理民事一审、二审案件5108391件,全国审理民事案件的法官共65843人,人均办案数为77.6件；全国法院共审理刑事一审、二审案件812177件,全国审理刑事案件的法官共1.9万人,人均办案数为42.7件；全国法院共审理一审、二审行政案件130669,全国审理行政案件的法官共8482人,人均办案数为15.4件。从以上数据来看,审理民事案件的法官的办案压力大致是审理刑事案件的法官的2倍,是审理行政案件的法官的5倍。②陈永生：《法官、检察官员额制改革的限度》,载《比较法研究》2016年第2期。因此在员额法官数量和结构的配置上,应当结合不同类型案件设置不同的法官员额数,以案件来决定法官员额数,而不是根据岗位部门均等化来分配员额法官的人数。

除了根据不同案件设置不同员额外,还应当建立员额动态平衡机制,即员额比例初次设定后不能“一劳永逸”。要建立不同地区、不同类型法院法官员额的动态平衡机制,由省级法院在全省统管的基础上,根据案件数量、人员进出情况统筹协调,形成内外循环与上下循环的良性机制。具体来说,上级法院法官员额富余的,应当选派一批员额法官到下级法院挂职办案,同样,上级法院员额法官不足时,应从下级法院遴选产生,同级法院之间受理案件数量发生巨大差异时,除了及时进行员额调整外,上级法院可以通过指定管辖,实现员额法官的均衡办案,既防止忙闲不均,又防止员额法官在各级法院之间人为地隔离开来,使员额法官不仅人员可以流动,案件也可以流转,实现审判资源的动态合理配置。①李浩主编：《员额制、司法责任制改革与司法的现代化》,法律出版社2017年版,第33页。

(三)减少行政干预对员额改革的影响

正如上文所言,员额制改革成果的关键在于减少行政化的渗透,因为在员额人数总数不变的情况下,员额队伍行政化渗透越多,意味着实际审判案件的法官越少。而且改革之前的法官助理等人员也因为这个原因未能入额单独审理案件,这就会造成员额制改革后,审判法官的办案压力更大,因为法官助理在员额制改革后只能从事辅助性事务,不能再实际审理案件,而院领导和行政管理人员占用员额却因为大量行政事务不能有效审理案件,造成大量员额名额的浪费。在既有的改革状况下,我们应当建立区分管理人员和审判人员的分类职务序列薪酬标准,推行双轨制的模式,即在员额法官的遴选过程中,对于本身承担一定行政职务的人员,应当尊重其自身意愿,如果加入审判人员队伍就应该集中审理案件,而不能再审判和行政混合,行政事务挤压审判事务空间,否则的话,应当退出员额队伍。而对于法院的管理阶层(院领导队伍)而言,一方面,他们本身所承担的行政事务不可能完全卸下,一定的行政管理是法院审判工作得以有效运行的保障；另一方面,他们本来也都是从各个岗位逐渐通过自身努力提拔上来的业务骨干,审判经验丰富,所以对于院领导队伍应该结合这部门群体的实际设置单独序列,但是应该在严格落实院领导办案和逐渐减少院领导队伍对行政晋升的依附。

就落实院领导办案方面,最根本的举措在于增强院领导队伍的紧迫感和危机感。一方面,在办案数量和案件质量上设置严格考核机制,防止只审简单案件和形式审、挂名审现象,且应当着重审理疑难复杂案件,难以达到考核标准的,应当退出员额队伍。另一方面,最为关键的一点在于确立审判岗位的尊荣感,减少院领导阶层对行政级别的依附,法官员额制改革要从“利益分配逻辑”转向“身份塑造逻辑”,在未来的实践中将改革重心放在“去行政化”的核心目标上,缓和法官员额的稀缺性与开放性、法官身份的终身性与流动性的矛盾,逐步实现人员身份安排上“行政管理/案件审判”的分离模式和通过确立法官身份从而塑造法官独立性和权威性的去行政化方向与趋势。①丰霏：《法官员额制改革的目标与策略》,载《当代法学》2015年第5期。而目前的兼顾模式尝试通过对从事审判活动“量”的划分来区别对待司法行政人员与审判人员。该模式的优势在于以较小的利益波动使得法官们对“以审判活动为中心”的职业特征有所认知,但是其存在的严重劣势在于并不对司法活动“行政化倾向”产生显著触动,甚至这种“案数指标的量化分配”更进一步强化了审判人员对从事司法行政领导工作的追求,反而对“行政化倾向”有所加剧。②丰霏：《法官员额制改革的目标与策略》,载《当代法学》2015年第5期。所以,法官员额制所应当破除的是法官职业行政化的制度情境,实现法官身份的“去行政化”。