破产法七十年：从政策工具到法治缩影

◎ 文 《法人》特约撰稿 陈夏红

（作者系中国政法大学破产法与企业重组研究中心研究员）

国庆长假已经结束，但举国上下依旧沉浸在中华人民共和国成立70周年的喜庆气氛中。站在承前启后的历史节点，我们该如何回顾与总结破产法在中华人民共和国70年历史中的地位？

众所周知，破产法是商法的一部分，而商法又是私法的一部分。按说，作为私法领域的债务集体清偿机制，破产法与政治并没有太密切的关系。但事实上，破产法与社会互动的过程充满政治色彩，破产法与政治的关系绝非泾渭分明，破产法问题在一定程度上也是政治问题。无论政权更迭还是意识形态，无论是立法进程还是清偿顺位……在中华人民共和国70年的历史上，破产法与政治的互动从未止歇。

比如说，1949年2月22日，中共中央发布《关于废除国民党〈六法全书〉与确定解放区司法原则的指示》，即将诞生的人民共和国与以“六法全书”为代表的国民党政府法律体系彻底告别。

由此，国民政府1935年颁布的破产法遭到废除，以学者、法官和律师为主的相关破产法人才，也被冠之以“旧法人员”而彻底靠边站，从此破产法成为讳莫如深的禁地。

再比如说，在接下来接近30年的历史中，我国经济体系“全盘苏化”，实现高度计划的经济体制。在这种体制里，行政指令重于市场，上级指示高于法律，文件精神就是法宝。

由此，国有企业续写着一个又一个不可能破产的神话。在意识形态话语体系里，破产被视为资本主义制度的专利。据说“文革”期间张春桥就说过，“企业永不破产，也是社会主义的一大优越性嘛！”在高度计划经济体制下，破产法显然不会有用武之地。显而易见，破产法的政治属性注定其不可能脱离政治文明的进程而狂飙突进。

破产法的政治属性，注定其必须与政治文明进步保持同一节拍。而在政治属性之外，破产法的兴旺发达更取决于市场经济的发展程度，两者完全是正比例关系。

1978年我国启动改革开放大业后，随着商品经济、市场经济理念的生根发芽，破产法在社会治理中作为一种政策工具，几度勃兴，成为决策者推动国有企业改革的“利器”：一次是以1986年企业破产法（试行）的颁布为代表，另一次是以1994年“政策性破产”政策的出台为代表。

这两次破产法的勃兴，有共同的特点，都是为了推进国有企业改革。而且特别重要的是，决策者之所以排除万难颁布破产法，并不是因为决策层对破产法有多了解或者多偏好，更不是因为曹思源等破产法的先驱普及有功。

个中肯綮，主要还是因为国有企业改革在穷尽现有政策工具之后，几近停滞，破产成为破除坚冰的最后一招。惟有这种置之死地而后生的政策工具，可能达到“猛药去疴”的效果。从这一点上说，破产法登上我国社会治理的舞台，有着其悲壮的历史性使命，一出生便注定要扮演良药苦口的角色。

而2016年以来破产法的三度勃兴，与我国供给侧结构性改革亦不无关联，一定程度上再次扮演“利器”的角色，成为市场出清的工具。作为社会治理的工具，破产法繁荣于此，也会萧条于此。

这种工具化思维主导下的破产法勃兴，有利有弊。从有利的角度讲，在公权力的加持下，破产法能够借助政府体系立竿见影地实现发挥破产法的效果，能够为雷霆万钧地推动破产法实施，能够最大化地实现破产法的工具目的。

而从不利的角度讲，破产法只是决策者工具筐的选项之一；这种工具属性，有可能会让破产法牢据C位，也有可能会将破产法打入冷宫。而且这两种可能性，都缺乏可预期的规律。这只会让破产法时而被溺爱，时而又失宠，战战兢兢，如履薄冰，不无悲剧色彩。

摆脱前述悲剧命运的不二法门，便是将工具化的破产法，升级为市场经济体系下有关市场退出的基础性制度。或者用李曙光教授的话讲，让破产法成为市场经济的“宪法”。

可喜的是，在中华人民共和国成立70周年之际，破产界内外这种共识越来越强烈。2019年7月13日，国家发改委、最高人民法院、央行等13个机构联合发布《加快完善市场主体退出制度改革方案》，将破产退出作为市场退出机制的核心，辅之以自愿退出、强制解散退出和特定领域退出等规则的完善，破产法作为市场退出机制核心的宏图隐然在望。

相信在不远的将来，随着市场经济体系的健全，退出机制必然会更为完善，而那个时候，破产法将不会再是决策者走出改革困境的工具，而是市场经济体系的必然组成部分。归根结底，市场经济兴，则破产法兴。

回头来看，破产法的七十年，正是共和国法治进程的缩影。巧合的是，在过去110多年的历史上，中国破产法逐渐形成“逢六大变”的规律：1906年，大清破产律颁布；1986年，企业破产法（试行）颁布；2006年，企业破产法颁布。

今天，新一轮破产法的修订已经列入立法机关的议事日程，新问题层出不穷，需要啃下的硬骨头也有不少。这一修法伟业，注定旷日持久。或许我们从现在可以开始期待2026年的早日到来。