高职院校中外合作办学存在的问题与对策

彭晓兰

摘要：我国高等职业教育中外合作办学项目快速发展，办学规模不断扩大，办学层次不断深化，形成了“点面结合、走向纵深”的特点。以混合所有制办学为视角，剖析了当前高职院校中外合作办学机构是以非独立法人资格运行，合作产权不明晰，缺乏相应的法人治理结构与体系，“知识”要素稀缺的不足之处。争取实现法人资格办学，明晰产权，建立法人治理结构并共同开发专业核心课程是推进高职中外合作办学的有效举措。

关键词：混合所有制;中外合作办学;高职院校;治理体系

2014年发布的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发[2014]19号），其中“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”一文明确支持职业院校开展混合所有制办学的探索。苏州工业园职业技术学院单强、南通航运职业技术学院吴益群等学者以“资本跟谁混、怎么混”为分析维度，划分出了我国高职院校产权混合的五种路径，其中“寻求境外资本注资办学，或吸引跨国职业教育机构、相关行业、企业，以技术、管理等要素参与合作办学”的中外合作办学机构即为混合所有制办学的一种实践形式。以教育部中外合作办学监管平台复核公布的高职院校10个中外合作办学机构为例，以混合所有制办学的视角对其进行分析。

一、高职院校中外合作办学现状

随着经济全球化与高等教育国际化的逐渐发展，世界日益成为一体，我国在深入推进改革开放的行动中，各方面也迈出了对外开放的脚步，高等职业教育作为起步较晚的教育类型之一在我国经历了由小到大、由弱到强的发展历程，现如今已经成为高等教育的半壁江山。从20世纪90年代，我国逐渐引进德国双元制、澳大利亚TAFE等世界发达职业教育国家制度，到现在我国众多高职院校开始了中外合作办学实践。同时，伴随着“一带一路”国家战略的实施，我国高职教育也试着“走出去”，开始了高职教育品牌的输出时代。

（一）合作办学规模不断扩大

2014年9月教育部公布了25个省份的615个高职高专层次中外合作办学机构和项目，2015年7月据教育部涉外监管信息网显示252个本科以下层次中外合作办学机构和项目已被停止办学。2015年教育部首先在北京、广东、江苏、上海、山东5省市开展高职高专中外合作办学评估工作，开启了第一批高职院校中外合作办学机构（项目）的评审工作。截止到2017年1月11日，由地方教育主管部门审批，报教育部备案的中外合作办学机构及项目共有28个中外合作办学机构和765个办学项目，其中约有一半是普通本科高校举办的大专层次中外合作办学项目。在公布的这些项目中，从地域范围来看，全国27个省市有开展中外合作办学，其中以江苏、浙江、上海、河北、湖北、广东为最多，江苏省的合作项目更是达到了197个，只有甘肃、宁夏、青海和西藏4省没有开展高职高专中外合作办学。

（二）合作办学层次深化

我国高等职业院校在“国际化”方面已經逐渐丰富多彩，合作层次逐渐深化，从最初的引入国外先进的职业教育管理理念，到与国外职业教育机构开展针对教师、学生的培训项目，再发展到建立实体化机构的中外合作办学主体，这是由表及里的纵深合作的发展过程。从教育部公布的高职高专合作办学名单中可以看到有28个中外合作办学机构，其中有10个中外合作办学机构是高职院校与国（境）外高等教育机构合作建立的，分布在浙江、江苏、北京、上海、广东、河北、陕西4省2市，其中以浙江省分布最多，宁波城市职业技术学院中澳合作技术与继续教育学院、金华职业技术学院怀卡托国际学院、浙江纺织服装职业技术学院中英时尚设计学院占了3个名额;其次是江苏省的无锡科技职业学院中新外包管理学院、江苏工程职业技术学院堪培门学院;其他地区分别是1个，北京青年政治学院泰尔弗商务分院、上海出版印刷高等专科学校现代传媒技术与艺术学院、广东水利电力职业技术学院杰克逊国际学院、西安铁路职业技术学院国际交通学院、石家庄铁路职业技术学院-莫斯科交大交通学院。

二、混合所有制下的中外合作办学存在的不足

当前正在进行的国有企业混合所有制改革浪潮，其目的是引进市场机制，提高决策科学化水平、经营效率和市场竞争力，提升公司治理结构透明度。宋志平认为混合所有制的核心是所有权到位，并实现真正市场化运作，实现共担风险、共享利益。混合所有制的本质是产权主体多元化。高职院校开展中外合作办学，引入国外资本、知识、技术与管理等参与我国高等职业教育办学，从混合所有制的形式来看，这就是发展混合所有制职业院校的探索途径之一。

（一）项目运作下的非独立法人资格办学

以教育部中外合作办学监管平台为信息获取途径，10个高职院校中外合作办学机构在“机构属性”中均不具有法人资格，非独立建制的中外合作办学机构主要是中方学校领导下的二级学院运行模式，由中方与外方合作者共同创办，不具有独立法人资格。在本科层次及以上中截至2014年4月，教育部批准的具有法人资格的中外合作办学机构有8个，这种独立建制的中外合作办学机构是由中外双方共同出资，根据契约享受相应权利并承担义务的具备法定办学条件的独立法人财产。除了这8个独立建制的具备独立法人资格的中外合作办学机构，其他所有的中外合作办学机构（项目）均不具备独立法人资格。

从这10个高职院校中外合作办学机构的运行模式来看，现阶段仍以中外合作办学项目的形式在运作，各个学校仍然是语言教育、非学历培训项目、师生交流。因此，总体来看，我国高职高专院校中外合作办学机构的办学模式有待探索突破。

（二）中外合作办学机构产权不明

混合所有制企业作为改革开放后现代企业制度与股份制企业的出现而出现的新兴企业组建模式，因此，混合所有制依然强调产权清晰、责权明确、管理科学。童卫军、任占营认为“混合所有制职业院校是由国有资本、集体资本、私有资本、外资等不同资本组合共同举办职业教育，实现产权主体多元化，其核心要素之一是混合所有制的主体必须为独立法人，参与各方按出资比例享有相应股份，产权明晰，实行董事会管理等”。青岛市在《关于申报职业院校混合所有制改革试点项目的通知》中也提出探索混合所有制职业院校法人产权制度，引导国有资本、集体资本和境内外非公有资本等以混合所有制等形式明确职业院校法人财产权。

在“中华人民共和国教育部中外合作办学监管工作信息平台”显示，10个高职院校中外合作办学机构在“合作办学者是否要求取得合理回报”均为“否”，虽然我国倡导教育公益性，但是由于合作办学的外方出资者为非国有资本，这与资本的逐利性是相矛盾的。2015年教育部启动试点中外合作办学评估工作，要求各高职院校在公共平台发布“高职高专中外合作办学机构（项目）自评报告”，基于部分高职院校发布的自评报告，可以发现一些高职院校在中外合作办学中并没有设立独立的财务账户，这与《中华人民共和国中外合作办学条例》第36条的规定不符。在职业教育发达国家如澳大利亚从上世纪就开始了教育国际化进程，同时也推动着教育产业化发展，澳大利亚统计局公布的数据显示，2014—2015财年澳大利亚国际教育服务业的出口额达到188亿澳元，较前一财年增长了15%，其中接受职业教育培训的留学生贡献了29亿澳元，国际教育服务业是澳大利亚最大的服务出口项目。因此，在我国这些中外合作办学机构中，强调“不取得合理回报”，也就意味着没有明确的收益分配机制，这必然会弱化和混淆双方产权的归属，使得外方出资者出于资本逐利性的功利倾向存在抽逃或转移资金行为，因而双方产权得不到有效保障。

（三）缺乏混合所有制需要的治理结构与体系

“于2015年正式成立并招收首届学生的浙江纺织服装职业技术学院中英时尚设计学院系非独立设置，不具备独立法人资格，是浙江纺织服装职业技术学院下属的二级学院。”这是浙江纺织服装职业技术学院官网所显示。目前我国高职院校中外合作办学项目或机构多数是附属于中方高校，只有极少一部分的本科层次及以上高校中外合作办学机构设立了完全独立的办学机构。有的虽然成立了董事会等管理机构，但法人代表依然是中方高校的校长。2014年批准成立的金华职业技术学院怀卡托国际学院是10个中外合作办学机构中最早成立理事会，至2016年12月该机构已经改選为第二届理事会，但并没有列出具体组成人员。北京青年政治学院泰尔弗商务分院始终坚持中方主导的原则，实行管委会领导下的院长负责制，成立了由中外双方共同组成的九人联合管理委员会，其中中方五人，外方四人。管委会主任由学院院长担任;副主任由外方首席执行官担任。西安铁路职业技术学院国际交通学院在2016年11月与外方洽谈中首次商讨了“首届联合管理委员会”议题。因此，从整体来看，我国高职高专中外合作办学机构在实行法人治理，实现真正市场化运作方面仍然处于探索阶段。

（四）参与办学的“知识”要素稀缺

混合所有制办学强调合作办学的双方或多方主体以“资本、技术、知识、管理”等要素参与职业院校办学并享受相应的权利与义务。从当前的情况来看，我国高职院校中外合作办学项目或机构主要以吸引外方知识为要素参与办学。资本分为货币资本和商品资本，根据汪志祥的研究认为，当前中外合作办学绝大多数是以单方投资为主，即中方负责筹措资金，开展硬件建设;外方则负责提供“商品资本”即输出课程、教师以及知识产权等方面的，而承载知识的载体就是课程、教材以及教师等。以北京青年政治学院、上海印刷出版高等专科学校、北京信息职业技术学院为例，通过院校对外公布的“自评报告”显示，三所学校的中外合作办学经费一部分来自收取学生学费，另一部分来自财政拨款，可见当前中外合作办学的混合所有制仍以中方单方投资为主，外方以“知识”为要素参与办学。

根据《中外合作办学条例》要求“担任主干课程教学的外籍教师所占比例不应低于25%，引进国外教材不低于教材总数的30%。”，以上三所学校在“外方选派教师”担任必修课中的“专业基础课”和“专业核心课”所占比例来看，只有北京青年政治学院两项加权才有22.48%;其他两所学校均为0%。在“引进外方课程”中以“专业基础课”最多，分别占有30.77%、21.31%、12.24%;在“专业核心课”中方分别为26.92%、4.1%、0%。在“共同开发课程”中，中外双方只有合作了专业基础课程的开发，且比例都不超过7%。因此，总体来看外方本应以“知识”为要素参与办学，但在实际中却没有或较少引进国外课程、教材、教师，中外合作办学沦为滥发国外文凭的高发区。

三、以混合所有制办学促进中外合作办学的策略

（一）实现独立法人资格办学

中央教育科学研究所研究员储朝晖早在2010年就我国教育改革提到，对教育改革首先必须对学校进行正确定位，他认为未来应把学校定位成一个独立法人。学校法人化有利于推动“以竞争促效率”为核心的现代学校制度建设进程，将中外合作办学机构由政府的下属机构转变为法人，是对外方教育机构、我国政府、中方学校三者的权责关系的全方位重塑，政府摆脱了“管办评”于一身的角色;中外合作办学机构按照法人制度的设计获得了较大的办学自主权;同时法人化使不同主体举办的中外合作办学教育机构具有了趋向平等的地位，进一步完善竞争机制。

（二）明晰产权，保障中外双方的合法利益

当前中外合作办学方式中，外方主要以“知识”要素参与办学，而中方则以货币资本参与办学。因此，双方在合作之初就应当按照权益法核算双方各自投资所占比例，确定产权归属，明确处分权、收益权等。此外对于高职院校的中外合作办学应坚持“公益性”与资本“逐利性”相结合，允许参照《民办教育促进法实施条例》中允许对出资人合理回报的政策，寻求合作平衡点。在财务管理方面，各合作机构应当严格按照国家有关中外合作办学的政策要求，设立分院单独的财务账户，独立进行财务核算，并请第三方审计机构进行财务审计。

（三）建立明确的法人治理结构

按照《公司法》的规定，法人治理结构由股东会、董事会、监事会以及经理四个部分组成，分别行使所有权、决策权、监督权和执行权。混合所有制强调市场化运作，虽然目前许多中外合作办学机构按照市场化、项目化方式运作，但其主体治理结构不健全、不完善，如广东水利电力职业技术学院杰克逊国际学院与国际教育学院、国际合作中心合署办公，并没有独立的中外合作办学董事会。因此，建议参照《公司法》规定，根据合作方出资所占比例，建立董事会（理事会），在监事会的监督下，由项目主管负责执行，并建立科学公正的质量保证和评价体系，成为真正面向市场、依法自主办学的事业法人。

（四）共同开发专业核心课程

中外合作办学的目的与初衷是为了引进国外优质教育资源，培养国内学生的国际视野，使其通晓国际规则，从而推动学生的国际化。以混合所有制办学的要求，高职院校在开展中外合作办学的过程中应当加强引进国外教材与课程，明确外方教育机构对参与办学要素的投入要求与比例。在专业核心课程方面，双方应加大合作力度，针对中国学生学习特点与语言文化基础，共同开发课程并将引进的教材适当本土化。

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