美国提高学前教师工资水平的政策进展及启示

刘 颖，乐晓云

(南京师范大学教育科学学院，江苏南京 210097)

美国提高学前教师工资水平的政策进展及启示

刘 颖，乐晓云

(南京师范大学教育科学学院，江苏南京 210097)

学前教师工资待遇不高是影响美国学前教师队伍和学前教育质量提升的重要因素。20世纪90年代以后，美国联邦和州政府面对学前教育的劳动力市场失灵，强化了政府职责，提升教师工资水平。联邦政府重在通过立法提供制度保障，拨款激励各州投入。而州和地方政府也通过推行工资增长项目、使用税收返还、发放补助或奖金来增加教师收入；在州的质量提高和评价系统中嵌套教师收入提升机制，明确Pre-K项目教师工资收入水平，完善教师薪资结构。

学前教师；教师工资；学前教育政策

工资水平直接影响着幼儿园教师的职业满意度、工作动机，从而间接地对教学质量、师幼互动产生影响。较低的工资成为优秀人才流入学前教育行业的障碍，由此引发的高离职率还对儿童发展产生负面影响。[1]“在成人工作环境变量当中，对学前教育质量最具预测作用的就是教师的工资，高质量的学前教育需要营造一种既重视儿童也重视教师的环境。”[2]然而，受观念偏见、市场化倾向等因素影响，我国学前教师的劳动付出没有得到合理回报。他们的经济待遇偏低，且社会认可度不高。[3]面对职业报酬和社会认可度双重低下的局面，学前教师有保护自身基本权益、提高工资水平的强烈诉求。[4]与我国类似，美国也存在学前教师工资水平较低的问题。为此，美国联邦政府和州政府自20世纪90年代以来，采取多种政策，着力提高学前教师工资水平，提升教师队伍质量。

一、美国学前教师工资收入基本状况

与其它学段教师相比，美国学前教育工作者收入很低。据2013年统计数据显示，幼儿保育工作者(childcare worker)平均年收入为21490美元，幼儿教师(preschool teacher)为31420美元，学前班教师(kindergarten teacher)为52840美元，小学和高中教师的收入相当于幼儿保育工作者的2.6～2.7倍，而大学教师的收入则相当于3.47倍。与劳动力市场中其它工作相比，学前教师也不是吸引人的工作。有学士学位的学前教师的工资只相当于劳动力市场中同等学历人员工资的2/3，比同等学历的男性人均收入要少一半。低工资明显影响了学前教育工作的社会吸引力。此外，在学前教师群体内部，并未实现同工同酬。在一些社区日托机构当中，有学士学位的幼儿教师只能获得同等资质的学前班教师收入的2/3。以上数据反映出美国学前教育工作者待遇偏低，且内部差异较大等问题。[5]

二、美国联邦及州政府提升学前教师工资的政策措施

经典的经济学理论依赖市场而非政府来解释学前教师工资水平较低的现象。从供求理论出发，工资由劳动力市场的需求和供给关系决定。如果存在对高工资的需求，市场自然会满足它。[6]人力资本理论认为，学前教育劳动力市场工资过低是由于劳动力受教育水平低造成的。提高学前教育工作者的学历、资质，自然会提高他们的待遇。然而，内嵌于一定社会文化规范与制度下的学前教育劳动力市场是以低工资和信息不对称为显著特征的。在这个劳动力市场中，完全依赖市场的供求关系、依靠劳动者与强势的雇主进行博弈来提高教师工资并不现实。美国学前教育工作者收入显著低于同等学历的其它学段教师以及劳动力市场中其它工作人员的现实，说明仅仅依靠提升教师的学历和资质，很难实现待遇自然改善。因此，为应对学前教育劳动力市场失灵的问题，保证学前教师工作的吸引力，美国联邦和州政府都努力推动学前教师工资提升。

(一)联邦政府：立法提供制度保障，拨款刺激各州投入

为提升学前教师的工资，美国联邦政府不仅在本级政府推行的早期项目中，以立法为学前教师获得合理工资待遇提供制度保障；而且还利用联邦的财政工具，激励州政府提高学前教师工资水平。

1.立法保障学前教师工资水平

在联邦政府直接推行的早期项目中，政府多采用立法手段，保证学前教师薪资待遇。《1990年提前开端扩展和质量提升法案》(Head Start Expansion and Quality Improvement Act of 1990)就明确提出要求，用于质量提升的资金中至少有一半要用作教师的工资待遇，同时鼓励提前开端机构建立与教师的培训和教育经历挂钩的薪资结构。[7]《1989年军事儿童保育法案》(Military Child Care Act of 1989)指出，“那些直接为儿童提供儿童保育的工作人员，应该获得与同一个军事基地中其它工作人员等同的待遇”。[8]该法案从制度上保障了军队系统的儿童保育机构工作人员的工资待遇。[9]法律条文所具有的权威性和稳定性使得通过立法来保障学前教育工作者的待遇成为成效较好的一项举措。

2.竞争性拨款与教师工资水平挂钩

联邦政府利用财政工具的杠杆作用激励州政府保障学前教师待遇。学前教育发展和扩展拨款(Preschool Development and Expansion Grant)是联邦政府投向州政府的竞争性拨款。在申请该项拨款时，各州在关于幼儿班(Pre-kindergarten，Pre-K)现行政策和未来规划的报告中要阐明幼儿班教师与K-12教师的收入对比状况。这方面表现影响到该州获得拨款的资格及数额。2014年，美国联邦政府预算了2.5亿美元用于学前教育发展和拓展拨款，学前教育发展拨款拨付给了阿拉斯加等5个州，而拓展拨款拨付给了纽约州等13个州。[10]将拨款资格和数额与地区、机构的幼儿教师工资水平嵌套，是联邦层面激励各州提升幼儿教师工资的重要举措。[11]

3.列明拨款经费允许提高学前教师工资

美国联邦政府相当部分的学前教育经费下拨到州，由州负责支出与管理。近年来，联邦投向各州的多项拨款中都允许安排一定比例用于提高学前教师工资。儿童保育和发展拨款(Child Care and Development Block Grant, CCDBG)是为低收入工作者的子女接受学前教育提供支持的专项拨款。该拨款中单列了4%的资金用于提升托幼机构的质量。州政府可以安排这部分资金用于提高学前教师工资。新近的多项联邦项目，例如跑步前进——早期学习挑战拨款(Race to the Top-Early Learning Challenge Grants)、提前开端——儿童保育合作关系(Early Head Start-Child Care Partnerships)等都允许(但非必须)将部分资金用于教师工资。[12]整体来看，该政策于提升学前教师工资的作用较弱。一是由于单列的经费额度较小，二是教师工资提升只是可能而非必须的支出方向。

(二)州和地方政府：多举措提高学前教师工资水平

联邦政府允许将公共经费用于增加教师工资的声明激励了学前教师在1991年发动了全国性的提高教师工资的运动，教师的呼声进入各州学前教育政策议程中。然而，提高教师工资的努力却面临多重障碍。首先，一些其它项目开支也在争夺有限的公共经费。其次，美国早期保育与教育的经费来源、管理规定、托幼机构类型和学前教育工作者的类型都非常多样，这极大地增加了提高学前教师工资的难度。即便如此，由于20世纪90年代以来经济的蓬勃发展和受训教师的短缺，美国很多州都加大了投入力度，提高教师的工资待遇。

1.学前教师工资提升项目

(1)增加学前教师的基本工资

增加学前教师的基本工资主要通过实行新的薪资结构来实现。一些地方政府向符合资格的机构提供一定数额的专项拨款，用于增加教师的基本工资。圣弗朗西斯科市的工资增长计划(Compensation and Wage Augmentation Grants for Economic Support,C-WAGES)就是一个典型的案例。该计划合并了WAGES+ 项目、直接运行拨款(Direct Operating Grants, DCYF)等多个项目经费，集中用于在处境不利儿童服务的托幼机构，提高在这些机构中工作的幼儿教师的工资，改善健康和退休福利。

为保障经费确实用于学前教师基本工资的增长，托幼机构要通过劳动力注册(Workforce Registry)系统上报教职工的情况及他们的工资待遇；主管部门会对项目情况和资金运作情况进行定期审计和现场访问，机构在受到资助第一年要接受至少两次的督导访问。该计划并没有规定统一的薪金支付标准，但机构在申请补助时，需要提交薪金补助计划，列明机构当前的薪资结构和薪资结构改善计划。[13]此外，该项目还将教师工资增长与机构质量提升、服务处境不利儿童等目标捆绑起来，以综合实现质量提升和教育公平。这种直接提高教师工资的做法，能比较有效且相对稳定地提高教师工资。但由于要政府相对长期地资助托幼机构，项目通过拨款预算的难度较大。因此，目前采用这种措施的地方政府数量较少。

(2)给予教师一次性或周期性的补助或奖金

为学前教师发放一次性或周期性的补助或奖金是各州常采用的措施。该政策主要面向教师个人，由学前教师个人提出申请。由教师教育和薪资协助早期教育组织(Teacher Education and Compensation Helps Early Childhood Project)倡导推行的儿童保育工资项目(Child Care WAGE$)就是其中的一类。WAGE$项目主要是为那些达到了资质要求的学前教师提供工资补助。该项目同时注重教师工资水平和资质的提高。北卡罗来纳州早在1994年开始实施该项目，到2015年，已有5个州陆续加入。以运行时间最长的北卡罗来纳州WAGE$项目为例，项目资金来源包括聪明起步(Smart Start)的经费和地方配套资金。项目面向教师个人，由符合资格的教师提出申请。在申请获批以后，项目将以支票形式向教师个人发放六个月工资补助。申请补助的教师需要满足多项要求，包括薪水的上限、工作时长、学历要求等。[14]2014年，该项目给4010名儿童保育工作者提供了工资补助。得到资助的对象仅有13%的教师离开了原来工作的机构。[15]

一次性或定期的工资补助虽然能在一段时期内增加教师收入，但也存在着明显的缺陷：首先，由于其没有采用制度化的财政投入机制，当预算和优先项目调整的时候，此类项目很容易被削减或取消。其次，补助数额较小，并不能从根本上改善教师工资水平。当然，学者也指出，在现实的政治气候下，一次性或周期性的工资补助是最具有可行性的政策，同时最可能给不同办园体制的教师提供资助。[16]然而，要想长期保障学前教师的工资，政府还应采取更为稳定、更具有持续性的政策。

(3)建立教师工资补助的税式支出

所谓税式支出，是指国家为达到一定的政策目标，在税法中对正常的税制结构有目的有意识地规定一些背离条款，形成对一些特定纳税人或课税对象的税收优惠，以起到税收激励或税收照顾的作用。2007年，路易斯安那州立法机构通过了入学准备税收返还(School Readiness Tax Credits, SRTC)政策。[16]该州将州个人所得税的一定比例专门用于补助学前教师和主管的工资。工资补助的资格和数额与教师或主管本人是否需要缴纳税款无关，只与教师的工作时间、工作机构类型和教育水平及培训相关。为了鼓励机构提升质量，补助只针对在该州质量评价与促进系统中获得质量星级评价的托幼机构中工作的学前教师。政策同时规定了教师最低工作年限。工资补助的具体数额由教师的受教育水平和所接受的培训共同决定，与教师的职业发展等级有关，补助金额还会随着物价变化而变化。虽然很多州包括联邦都利用税收政策来发展学前教育，但路易斯安那州是唯一一个利用税收返还来补助学前教师的州。税式支出不需要通过财政预算竞争的过程，也就不会因经费紧张而被削减或取消，故而能制度化地补助学前教师。[17]

2.利用质量评价与促进系统提高教师工资

州政府推行的质量评级与促进系统，是美国近年来保障和提升学前教育质量的一项重要举措。[18]美国部分州也利用该系统来促进教师工资增长。具体的做法有两类，其一是将教师的工资结构和水平纳入到机构质量评定的标准中，是事前的要求；其二是获得质量评级以后划拨的财政支持一部分用于提升工资，这是事后的支持。

就第一种方式而言，有11个州明确要求申请质量等级评价的机构应该建立一个基于教师学历和工作经历的工资结构。但是此项要求仅表明教师的工资会随着教师学历的提升和工作年限的增长而增长，并不足以保证工资水平。而洛杉矶和福蒙特州给出了工资水平的具体指导线。洛杉矶的质量评价与促进系统——走向卓越项目的步骤(Steps to Excellence Project)包括了六个指标类别。在工作环境与资质领域下的“工作环境质量标准”的子领域中明确了五个水平的要求，其中第二等级要求制定工资结构，并且向员工书面确认工作类型、薪水和工作时间，第四等级要求工资结构与教师的教育和工作经历挂钩，第五等级要求机构执行的工资结构要和洛杉矶市的示范性工资结构一致。[19]

就第二种方式而言，有少数几个州例如特拉华州、宾州等为每年获得质量评价等级的机构提供专项的教师工资补助。宾州的质量评价与促进系统重点星级(Keystone STARS)中，为参与评级且招收不少于10%的受资助儿童的托幼机构提供财政激励。年收入在45000美元以下的项目主管和35000美元以下的教师，都能获得一定数额的补助。[20]特拉华州也在该州的质量评价与促进系统中设立了专门的教师资助方案——《工资、留职和教育奖励》(Compensation Retention and Education Awards，CORE)。这是特拉华州第一个对0～5岁早期教育工作者提供的财政支持项目。教师申请的资格与他们的专业发展状况、现有工资状况、所在机构的质量、工作时间等都有关系。例如，获得资助的教师时薪应该不超过15美元，管理者的薪水不超过20美元；他们应该在质量评级系统中被评为三星级以上的机构工作；在特拉华学前教师职业阶梯的4.5级或更高；每周至少工作30个小时，在同一个早期教育机构至少工作了3个月以上。[21]

3.提高Pre-K项目中的学前教师工资待遇

Pre-K项目是美国以州为主体、旨在普及(免费)3～4 岁儿童学前教育的项目。在美国学前教育与保育的三大系统当中，Pre-K的经费投入比儿童保育体系和提前开端系统更为慷慨。因此，与K-12的教师保持相同的工资水平更有可能在州立的Pre-K项目当中实现。一些州通过州立法、制定与K-12教师相同的薪资结构等来保证Pre-K项目的学前教师工资收入水平。

(1)通过州立法保证Pre-K项目中幼儿教师待遇

部分州也充分利用州的立法权来帮助学前教师获得合理、公平的工资收入。立法规定的学前教师待遇主要解决两个问题：幼儿教师与K-12教师的收入差异、幼儿教师内部的工资差异。

首先，解决幼儿教师与K-12教师的收入差异，是为幼儿教师争取符合其专业身份的工资待遇。虽然各州很少在法律条文中明确幼儿教师具有与中小学教师同样的身份，但有部分州明文规定幼儿教师应该达到中小学教师同等的收入水平，并提供配套措施保障政策的执行。以俄克拉荷马州为例，该州的Pre-K项目由各学区负责实施，州以生均拨款的方式将经费下拨给学区，生均拨款的具体标准由儿童的年龄和机构提供服务的时长共同决定。[22]由于具体提供Pre-K服务的机构可能是公立学校、社区机构、儿童保育中心、提前开端机构，多数州往往允许托幼机构自行聘任教师。但是俄克拉荷马州则是统一由学区聘用Pre-K教师，并派驻到各个机构当中去任教。[23]该州1998年法案中就明确规定Pre-K教师和美国K-12的教师享受同样的收入水平。[24]通过立法规定待遇、“学区聘任机构使用”公办教师、采用生均财政拨款等多种举措并举，俄克拉荷马州保证了Pre-K项目中的幼儿教师待遇与中小学教师等同。据美国劳动部的统计，俄克拉荷马州学前教师的收入超过了全国平均值。[25]

解决Pre-K项目内幼儿教师待遇的差异问题，其政策侧重在帮助幼儿教师获得公平的收入，即尽可能实现同工同酬。如前所述，提供Pre-K服务的机构性质多样化，同样资质且从事同样工作的幼儿教师，仅因为在不同性质的机构中工作，就可能存在工资差异。为解决这一问题，《新泽西管理法案》(New Jersey Administrative Code，N.J.A.C.)中第6部分第13章《高质量学前教育机构的要素》(Elements of High Quality Preschool Programs)关于财务管理一节中明确要求，各学区教育委员会要确保在私立的机构或者地方提前开端机构当中工作的幼儿教师和助教的工资待遇，与那些直接由学区教育委员会聘用的教师或者助教相同。[26]

(2)完善教师薪级结构，给予教师工资激励

法定的薪级结构确定了一定学历水平、一定时长的教师所应该获得的工资待遇。它不仅为教师工资水平的确定提供了依据和标准，也能成为激励教师提升学历并长期从事教师工作的动力。[27]在Pre-K系统当中，政府会为公立幼儿教师规定工资结构，例如，美国北卡罗来纳州政府规定了在公立学校中提供Pre-K服务的学前教师应该按照该州公立学校教师的工资结构来取得报酬。[28]该州根据学历背景、工作性质(教师、管理者等)确定了薪级结构。[29]同时，该州还设定了在非公立学校中提供Pre-K服务并拿到了相关证书的幼儿教师的最低工资薪级结构，并强调托幼机构应努力保证教师工资从最低工资向目标工资水平发展。[30]

三、启示

美国的学前教育工作者面临着待遇低、工资差异大、流动性较高等问题。从20世纪90年代以后，美国联邦政府和各州政府逐步意识到提高学前教育工作者工资水平的必要性，并综合采取了各种措施，其中Pre-K系统中幼儿教师工资提升的成效最为显著。总结美国在提升幼儿教师工资方面的经验，对我国幼儿园教师获得有尊严的、与专业身份相符的、公平的工资有一定的启示。

(一)强化政府职责，保证幼儿园教师获得符合专业身份的工资待遇

幼儿教师工资待遇是关系我国学前教育事业健康发展特别是教育质量提高的关键。然而，即使在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《规划纲要》)实施五年以后，“我国幼儿园教师待遇偏低。由于编制、待遇问题长期得不到解决，保障程度差，流动性大，稳定性低，难以吸引优秀人才从事幼教事业”。[31]幼儿园教师的劳动力市场存在着明显的市场失灵问题，很难依靠市场自发解决教师待遇问题。从美国的情况来看，在20世纪90年代以后，联邦政府和部分州政府逐步意识到学前教师工资问题的重要性，积极发挥政府职能，综合采取各种措施，起到了稳定教师队伍的作用。而那些放任市场作用的州，往往仍然面临严重的幼儿教师流失等问题。因此，我国政府应充分重视幼儿园教师工资问题，采取多种措施，保证教师能获得与专业身份相符合的工资待遇。

(二)加强立法，明确幼儿园教师工资水平

尽管目前我国已有一些政策法规涉及到幼儿园教师的待遇问题，但由于法律法规之间的相互冲突、政策模糊和执行效力等问题，使得在编的公办教师很难与中小学教师处于同等地位，实现“(工资水平)不低于或者高于国家公务员平均工资水平”。[32]实际上，从美国的经验来看，联邦和州的立法机构不仅重视通过立法来为学前教师合法权益提供长期的、制度性的保障，而且其讲究立法技术，保障立法的明确、可行和合理。幼儿教师工资水平往往与K-12教师工资水平和工资结构对比，一方面有明确的参照标准，另一方面则体现了对学前教师专业地位的充分肯定。因此，我国政府需要进一步在《学前教育法》以及相关法律法规政策中明确幼儿园教师身份，同时要考虑立法的明确性、可行性，要确定符合幼儿园教师专业身份的工资水平参照标准，而非“以城市最低收入水平或农民工为参照”，或者仅在原则上规定“中小学教师包括幼儿园教师”。

(三)加大财政投入，建立保障幼儿园教师工资水平的长效机制

学前教育是典型的劳动力密集型行业，根据国内外学者的估算，幼儿教师的工资支出大约占到托幼机构运行成本的60%～80%左右。[33][34]要在保证托幼机构正常运转的前提下提升幼儿教师工资，又要兼顾学前教育服务的可负担性，就意味要加大财政投入力度。《规划纲要》颁布以后，我国学前教育财政投入规模增长明显，财政性学前教育经费占比从2010年的1.7%提高到2013年的3.5%。[27]但从预算内学前教育经费的支出结构的变化来看，人员经费占比从79.59%下降到50.66%，资本性支出却从6.90%增长到31.09%。*根据《中国教育经费统计年鉴》数据计算。由此看来，学前教育财政投入的增量并未向教师待遇倾斜，还未建立起保障教师工资待遇的投入机制。从美国的经验来看，联邦政府和州政府试图通过税式支出、生均财政拨款、设立专项经费加大投入的力度，保障投入的长效性。就我国而言，要调整增量投入中以物为主的投入结构，同时要继续着力解决幼儿园严重缺编的问题，增加教师编制；使用合适的筹资方式和支出方式，建立覆盖非在编教师工资待遇的生均财政拨款(补助)标准，以稳步提升幼儿园教师工资待遇。

(四)善用政策工具，用多种方式提升教师工资

在实现政策目标时，决策者依据现有资源、政府能力、工具特点、政策问题类型，选择不同的政策工具。美国联邦和各州政府多综合采用多种政策工具来提升教师工资。在投入方面，就选择了专项投入、税式支出、转移支付(拨款)与工资水平嵌套等多种方式，来保证用于教师工资提升政策中经费的充足性、有效性和持续性。而权威型工具，例如采用立法或行政手段明确最低工资、工资结构等，也有配套的财政型工具的跟进，如此才能保证政策的落实。我国中央和各级政府也要加强政策工具的科学研究和使用，综合采用多种政策工具，既着眼眼前又保持前瞻性，有针对性地采用立法、增加编制、人事代理、财政补助与教师工资水平挂钩、明确生均财政经费补贴可有一定比例用于教师工资等措施，来逐步提高不同类型园所中幼儿园教师的工资待遇。

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(本文责任编辑：吴 娱)

A Review of Initiatives Intended to Improve Salaries of ECEC Workforce in United States and Its Implication

LIU Ying，LE Xiao-yun

(SchoolofEducationScience，NanjingNormalUniversity，Nanjing，Jiangsu，210097,China)

The low salaries of Early Childhood Education and Care (ECEC) teachers in the United States imposes a negative effect on the quality of ECEC teacher and therefore on the quality of ECEC services. Since 1990s, both the Federal and state governments began to reinforce the govern responsibility in face the market failure of ECEC labor. The federal government relied on legislation and provided finance incentives to state governments, while state governments and local governments utilized comprehensive strategies to increase ECEC teachers’ salary. ECEC compensation enhancement projects, tax credits, and one-time rewards were introduced to raise wages. Compensation was also embedded in Quality rating and improvement systems. Besides, Pre-K teachers’ compensation was supported by implementing legislation and policies, which stipulate rational salary level and salary scale. Implications for ECEC teacher policy in China are also discussed.

early childhood teachers, teachers’ salaries, early childhood education policy

2016-03-14

山东省社会科学规划研究项目(15CJYJ12),江苏省普通高校研究生科研创新项目(KYLX16_0746)

刘颖(1987-)，女，四川成都人，南京师范大学博士研究生，主要研究方向为学前教育政策。

G619.712

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1672-5905(2017)03-0121-07