“乡村教师支持计划”实施方案研究——基于31个省(区、市)“乡村教师支持计划”实施办法的内容分析

刘 佳

(华东师范大学 高等教育研究所，上海 200062)

“乡村教师支持计划”实施方案研究
——基于31个省(区、市)“乡村教师支持计划”实施办法的内容分析

刘 佳

(华东师范大学 高等教育研究所，上海 200062)

本文通过对31个省(区、市)的“乡村教师支持计划”实施办法进行内容分析，研究发现，总体上“支持计划”提出的各项举措在各地没有得到较好的细化和具体化；部分省份在“拓宽补充渠道”、“增强职业吸引力”、“提升能力素质”等方面，对“支持计划”原有规定进行了突破与创新，有利于乡村教师队伍建设，但这些突破与创新并没有跳出“支持计划”的原有内容。为了更好地推进和落实“支持计划”，一方面需要各地不断细化和具体化已有实施方案，另一方面需要不断对实施方案进行内容补充和完善。

乡村教师支持计划；乡村教师；实施方案

一、问题的提出

目前，我国有330万乡村教师，他们肩负着亿万乡村孩子的教育使命，更担负着改善乡村人口素质的重任。然而，受城乡发展不平衡、交通地理条件不便、学校办学条件欠账多等因素影响，我国乡村教师的发展状况一直令人担忧。发展乡村教育，教师是关键。[1]为促进乡村教育的发展，2015年6月国务院印发了《乡村教师支持计划(2015-2020年)》(以下简称“支持计划”)的通知，提出了加强乡村教师队伍建设的八大举措。随后，各地依据“支持计划”纷纷出台了本地的“支持计划实施办法”。2016年1月25日，随着《北京市乡村教师支持计划(2015-2020年)实施办法》的出台，全国31个省(区、市)的“支持计划”实施办法全部出台完毕，“支持计划”正式进入政策实施阶段。

公共政策实施是政策工具运用和政策目标落实的过程，是决策意图实现最为重要的、实质性的环节。[2]公共政策的实施过程包括两个部分：一是再决策过程，也称政策文本再生产过程；二是具体落实过程，即政策工具作用于政策对象的政策执行过程。当前各地出台的“支持计划”实施办法正是政策实施中的文本再生产过程。这些“支持计划”实施办法是政策具体落实过程的纲本，即是政策执行的基本依据与方向。因而关注与探究各地的“支持计划”实施办法对于政策的有效实施意义重大。

对各地“支持计划”实施办法的关注与探究主要着眼于两方面的问题：一是“支持计划”的具体措施是如何被分解和具体化的？二是基于政策目标，各地的实施办法在实施内容上有哪些突破和创新？在此基础上，本文还将探究为实现“支持计划”的既定政策目标，还需补充和完善哪些政策措施？

二、“支持计划”基于的主要政策问题与政策目标

(一)主要政策问题

公共政策问题是公共政策过程的逻辑起点，是公共政策生命周期的起始环节。政府公共部门的功能和公共政策的社会意义就在于及时有效地解决社会问题。“支持计划”的出台正是为了解决我国乡村教师队伍建设面临的诸多问题，这些问题构成了“支持计划”出台所基于的政策问题。

1.乡村教师岗位吸引力不足、补充不畅

受城乡二元发展结构的影响，我国乡村教师长期在收入水平、职业发展、工作环境等多方面落后于城市教师。这造成了乡村教师岗位缺乏吸引力、补充不畅的问题。一方面，师范生尤其是优秀的师范毕业生“下不去”；另一方面，城镇教师不愿意流动或“下派”到乡村学校。

2.乡村教师队伍面临结构性失衡问题

乡村教师由于补充不畅，历史上就存在结构性失衡的问题，主要表现为教师的学科失衡和年龄失衡。语文、数学学科教师富足，英语、音乐、体育、美术学科教师短缺；老龄教师占比大，中青年教师比例偏低。城镇化进程下，撤点并校、学龄儿童流失等现象的出现，又造成了不同类型乡村学校师资结构的失衡，表现为村小、乡镇初中师资富余，乡镇中心小学师资数量短缺。

3.乡村教师素质不高

我国乡村教师的第一学历普遍较低，且其中“民转正”教师比例高，整体素质不高。乡村教师的知识结构中，教育知识、通识性知识、实践性知识、信息技术知识匮乏，[3]严重制约了教学成效，“教不好”现象严重。

4.乡村教师流失率高、稳定性差

相较城镇教师，乡村教师在职称评聘、个人发展等多方面均受限，加之工作条件差、收入水平低，使得乡村教师队伍稳定性差、流失率高。根据《中国农村教育发展报告(2013—2014)》的研究数据，近年乡村教师流失率高，乡村教师流动意愿强烈，有流动意愿的教师占到71.12%。[4]

(二) 政策目标

公共政策问题规定着政策目标，政策目标又规定着政策实施方案。公共政策实施方案围绕一定的政策目标而创立和拟定。[5]就“支持计划”而言，有中期和最终两个目标。中期目标是：到2017年，力争使乡村学校优质教师来源得到多渠道扩充，乡村教师资源配置得到改善，教育教学能力水平稳步提升，各方面合理待遇依法得到较好保障，职业吸引力明显增强，逐步形成“下得去、留得住、教得好”的局面。最终目标是：到2020年，努力造就一支素质优良、甘于奉献、扎根乡村的教师队伍，为基本实现教育现代化提供坚强有力的师资保障。各地的“支持计划”实施方案均是围绕着“支持计划”的政策目标而设计。

三、各地“支持计划”实施方案的内容分析

文本或内容分析(contment analysis)是公共政策分析的重要方法，它基于定量或定性方法分析文献内容，判断与透析文献中有关主题的实质内容及其关联的发展趋势。[6]“支持计划”提出主要采取八大举措促进乡村教师的发展。[7]该八大举措，可以概括为三大基本内容：拓展乡村教师补充渠道、增强乡村教师职业吸引力、提升乡村教师能力素质。其中拓展补充渠道主要解决乡村教师队伍“下不去”的问题，增强职业吸引力主要解决乡村教师队伍“留不住”的问题，提升能力素质主要解决乡村教师队伍“教不好”的问题。各地出台的“支持计划”实施办法围绕着八大措施具体展开，因而对其内容分析可以从三大基本内容入手。

(一) 拓展补充渠道

为了保证乡村教师队伍的供应数量与质量，“支持计划”提出了拓宽乡村教师补充的具体渠道。除去传统教师招聘，这些拓宽渠道大致可以归为三个方面：吸引鼓励(特岗、免偿、补助)、流动(退休教师、骨干教师和校长流动、县城教师轮岗)、培养(定向培养“一专多能”或“全科”免费师范生)；具体有五大内容：特岗教师、定向培养、学费补偿、退休支教、教师流动。

从各地“支持计划”实施办法来看，拓宽乡村教师补充渠道均围绕着上述五大内容。如表1所示，中、西部所有省份采用了全部的五大拓宽渠道。由于国家的特岗教师计划主要针对中西部，因而东部各省大多采用了其余四项，未采用特岗教师渠道，河北、海南、辽宁除外。上海由于乡村范围小、教师供应相对充足，所以拓宽渠道中只采用了“退休支教”和“教师流动”。

表1 全国各地区乡村教师补充拓展渠道类型

五大拓宽渠道加上传统的教师招聘，构成了乡村教师补充的六大途径。着眼各地补充乡村教师的具体措施，与“支持计划”的相关规定进行比照，结果如表2。

1.特岗教师方面。大多数省份对“支持计划”的规定没有具体的分解和细化。只有海南、黑龙江、吉林、贵州、重庆、新疆、西藏规定了具体的人数招聘计划。陕西提出了在特岗招聘时重视性别结构，甘肃提出实行“幼教特岗”。

2.教师招聘方面。54.8%的省份对“支持计划”的规定没有细化或出台特别措施。出台了特别措施的有：江苏和四川规定对紧缺乡村教师可以采用合同的方式招聘；新疆和贵州计划用特岗招聘替代传统的教师招聘；福建和云南对当地人报考乡村教师给予优待，鼓励来源“本土化”；上海用落户加分吸引外地大学生报考上海乡村教师；广东对硕士及中小学一级教师采取考察的方式直接引进。

3.定向培养方面。56.7%的省份对“支持计划”的规定没有细化和具体化；20%的省份确定了每年的培养人数，其余省份规定了具体的服务年限或培养模式。各省规定的定向培养服务年限普遍是5～6年。该部分特别的是北京市，探索通过增设高等学校两年制教育硕士专业定向培养乡村教师，提高了定向培养的学历层次。

4.退休支教方面。对“支持计划”的规定，87.1%的省份没有细化和具体化，只有浙江和宁夏规定了补贴标准，为每年2万元。有创新的是,广东鼓励退役的运动员和艺术、体育志愿者参与支教活动，安徽还实施了“夕阳红支教计划”。

5.城镇教师流动方面。对“支持计划”的规定，87.1%的省份出台了细化的政策措施。这些具体措施可以大致概括为三种类型：(1)硬性规定常规轮岗比例，一般为人数的10%；(2)要求新教师必须去乡村学校服务，一般为2年；(3)规定在同一校任教若干年(一般为6年或9年)的教师必须轮岗流动。

表2 “支持计划”下各地拓展乡村教师补充渠道的具体措施

注：内容源于教师工作司官网各省的“支持计划”实施办法；表中的“无特殊”表示该省该部分的内容与“支持计划”关于该部分的规定内容相比较，没有特别创新或细化的地方。“——”表示该省没有采用该措施。

(二) 增强职业吸引力

为了让乡村教师“留得住”，“支持计划”出台了一系列增强乡村教师职业吸引力的举措。概括而言，主要有三个方面：提高生活待遇(补贴、公积金、社保、周转房等)、职称评聘倾斜(降低部分要求、给予优待)、建立荣誉制度(30年、20年、10年表彰)。从各地“支持计划”实施办法来看，全国所有省份均围绕了这几个方面来提高乡村教师职业的吸引力。

1.公积金、社保、周转房等方面。各地的具体措施基本维持了“支持计划”规定的内容要求，少有量化或创新的地方，俱是：依法为教师缴纳住房公积金和各项社会保险费，做好乡村教师重大疾病救助工作和周转宿舍建设，将符合条件的乡村教师住房纳入当地住房保障范围统筹予以解决。

2.生活补贴方面。如表3所示，38.7%的省份采用了“支持计划”中“全面落实乡村教师生活补助政策依据学校艰苦边远程度实行差别化的补助标准”的规定，没有确定具体的补贴标准；其余省份或是规定了具体的补贴额度(200～500元/月)，或是采用乡镇工作补贴，或是提高10%的绩效工资。

3.职称评聘倾斜方面。各地普遍细化了“支持计划”所规定的内容，但细化的内容大致相同，主要有两点：(1)乡村学校任教累计满25年且仍在乡村学校任教的教师，聘任专业技术岗位时不受岗位职数的限制；(2)调整乡村学校教师岗位结构比例，中级增加5%，高级增加3%。对于城市中小学教师评高级职称，74.2%的省份沿用了“支持计划”中需在乡村学校或薄弱学校任教1年以上的规定；19.4%的省份规定为2年以上，6.5%的省份规定为3年以上，体现了部分省份根据本省情况对“支持计划”规定的突破。

4.荣誉制度方面。45.2%的省份采用了“支持计划”中建立乡村教师荣誉制度的规定，没有细化和特别的措施。特殊的有，北京、甘肃出台了优待乡村教师子女的措施；浙江重视对乡村教师的人文关怀和心理疏导；江西、陕西、宁夏为优秀乡村教师提供休假疗养机会(见表3)。

表3 “支持计划”下各地增强乡村教师职业吸引力与提升教师专业能力的措施

续表

注：内容来源于教师工作司网站上各省的“支持计划”实施办法；表中的“无规定”表示该省该部分的内容在“支持计划”相关规定的基础上，没有具体规定；“无特殊”与表2同。

(三) 提升能力素质

为了解决乡村教师队伍整体素质不高的问题，“支持计划”提出了全面提升乡村教师队伍能力素质的措施。该部分内容主要涉及如何加强乡村教师队伍培训，促进专业发展。

1.培训课时与经费方面。对“支持计划”的规定，45.2%的省份没有针对性的细化或补充内容。在经费规定方面：特别的有河北、河南、江西、广西、重庆、青海、新疆规定从公用经费中安排5%的经费用于乡村教师培训，湖南规定标准为公用经费的8%，北京规定在现有基础上上浮20%。在培训学时方面：海南规定了市县组织教师培训要达到72个学时；西藏规定了乡村教师岗前培训必须达到120个学时；天津提高“支持计划”规定的培训学时标准到480学时；辽宁、四川、内蒙规定2017年底前乡村教师参加信息技术培训必须达到50个学时。

2.专业能力发展方面。“支持计划”提出了建立乡村教师校长专业发展支持服务体系，并就师德培训、信息技术能力培训以及改进乡村教师培训方式等方面进行了规定。乡村教师的专业能力发展直接关系到乡村教师队伍质量的提高，对于该部分各地普遍格外重视，在出台的“支持计划”实施办法中均进行了细化和创新突破，具体见表3。梳理这些具体措施，大致可以概括为四大部分：一是通过培训骨干来带动整体发展；二是实现职前、入职、职后教育一体化；三是重视教师教学能力的提高；四是根据乡村教育特点，考虑培训内容的特殊性，给予乡村教师选择权。

四、研究结论与“实施方案”完善建议

(一)研究结论

通过对各地“支持计划”实施办法的分析，可以看出总体上“支持计划”提出的各项支持措施在各地没有得到较好的细化与具体化，其中“城镇教师流动”、“职称评聘倾斜”与“专业能力发展”等内容相对而言得到了较好的细化。得到细化和具体化的政策措施中，有部分省份的举措体现了对“支持计划”原有规定的突破与创新，具体有：

1. 拓宽补充渠道方面。(1)在重视“本土化”培养的基础上，进一步在教师招考中向“本地人”倾斜。心理学认为情感影响着人类行为与活动，相关研究表明，乡土情感是激发乡村教师内在动力与活力，使其甘心奉献于乡村教育的关键因素。[8]“支持计划”重视“本土化”培养，地方的实施办法又进一步重视“本土化”招聘，反映了政府更加认识到“乡土情感”对于乡村教育的重要性。(2)采用合同的方式招聘紧缺学科教师。乡村教师队伍长期面临着学科结构性失衡的问题，在现有的教师招聘制度、管理制度以及教师工资待遇下，乡村学校难以招聘到合格满意的紧缺学科教师。采用签订合同这种灵活的招聘方式能拓宽路径，帮助乡村学校招到需要的教师。(3)探索为乡村学校定向培养教育硕士。目前我国乡村教师定向培养主要集中于本科和专科学历层次，显然难以适应当前世界各地教师教育培养向硕士学历发展的趋势。因而，探索为乡村学校定向培养教育硕士，体现了对未来的预见性，有利于我国乡村教师队伍整体水平的提升。

2. 增强职业吸引力方面。(1)提高城市教师评聘高级职称所需的在乡村学校任教的年数标准。职称评聘关系到教师的职业发展。许多省份在“支持计划”规定的基础上，提高城市教师评聘高级职称所需的乡村学校任教年数标准，能提高整个教师群体对乡村教育事业重要性的认识，增强乡村教师的职业认同感。(2)对乡村教师子女给予部分政策照顾。子女的教育与未来发展是影响乡村教师从教意愿的重要因素。“支持计划”实施办法中部分省份考虑到乡村教师子女的问题，为他们接受教育和未来发展提供部分政策倾斜，体现了“精准关怀”，能够有效地增强乡村教师岗位的吸引力。(3)重视对乡村教师的人文关怀和心理疏导。乡村教师从教于乡村地区，除了显性的现实困难外，更多的困难来自隐性的心理层面，容易有厌烦和倦怠情绪。对乡村教师进行人文关怀和心理疏导，丰富了对乡村教师关怀的内涵。

3. 提升能力素质方面。(1)重视职前、入职、职后教育一体化。乡村教师队伍建设重视职前、入职、职后教育一体化，有利于实现培养目标一体化、课程体系一体化、教学规划一体化、资源配置一体化，为乡村教育培育一批高素质的教师。(2)给予乡村教师选择培训内容的权利。这体现了对乡村教师的尊重，对乡村教育特殊性的尊重，有利于增强培训的针对性和实效性。

概而言之，各地在实施“支持计划”的过程中仍需不断细化和具体化实施方案，以利于对政策实施情况进行考核和评估，确保政策得到真正的推进与落实。部分省份对“支持计划”相关内容的突破与创新，深化和拓展了已有内容，彰显了地方的积极主动。这些突破与创新有利于乡村教师队伍建设，值得各地相互学习、借鉴。但仍需指出的是，各地的突破与创新俱是立足于“支持计划”已有内容，并没有跳出“支持计划”的原有内容。

(二)“支持计划”实施方案补充与完善的建议

公共政策实施方案以实现政策目标为宗旨。“支持计划”提出的八大实施举措围绕着政策问题与政策目标而制定，把握了乡村教师队伍建设的主要矛盾。但是公共政策方案的制定无论怎样科学和正确，无论怎样具体细致，也不可能与纷繁复杂的实际情况完全一致。尤其是在政策执行的过程中，随着时间的推移、执行活动的进展和环境条件的变化，政策执行必然会遇到一些新情况和新问题。只有根据这些新情况灵活地、适时地、正确地应付和处理问题才能使政策方案顺利实施，目标顺利实现。[9]所以，公共政策实施方案需要不断补充和完善，“支持计划”亦如此。基于各地的实施方案，就目前而言“支持计划”还需补充如下几方面的内容：

1.重视乡村教师的相对生活状况

“支持计划”以及各地的实施办法均对提高乡村教师生活待遇予以了极大关注。然而出台的措施主要着眼于乡村教师的绝对生活状况，对乡村教师的相对生活状况却缺少关注。社会学相对剥削理论认为，人们如何评估他们所处的环境，取决于他们拿自己与什么人相比。因此，剥夺感与个体所体验到的物质贫困水平并不直接对应。对于乡村教师而言，所任教地区农民以及同地区县城中小学教师，往往容易成为他们的比较对象。随着各地农村经济的发展，农民收入水平提高，这容易让乡村教师产生相对剥夺感，进而影响他们的从教意愿与从教心态。因此在提高乡村教师绝对收入的同时，“支持计划”在实施过程中还需重视乡村教师的相对生活状况。可以建立动态的资助机制，确保乡村教师的相对生活状况不差于当地村民和县城教师。

2.关注“外来”乡村教师乡土情感的培养

“支持计划”认识到了本乡本土情感对乡村教师从教态度的积极作用。但是对“外来”乡村教师的“乡土情感”问题，“支持计划”和各地的实施方案却未予以关注。“外来”乡村教师缺少“生于斯长于斯”形成“乡土情感”的先天优势，想留住他们更需关注和培育他们的“乡土情感”。因而各地在实施“支持计划”的过程中，有必要探索如何提高“外来”乡村教师的乡土情感问题。可以通过组织活动、增加乡村教师对乡村事务的参与感等方式，拉近距离。乡村学校需要打破“围墙”，鼓励乡村教师走进乡村，非教学时间开放校园鼓励村民走进学校，加强相互交流，培育乡村教师的乡土情感。

3.制定乡村教师专业标准

“支持计划”以及各地的实施办法，重点关注了全面提升乡村教师能力素质，体现了对乡村教师专业化发展的重视。然而，相关的内容措施却没有配套的能力素质标准作为方向指引。教师的专业化发展离不开教师的专业标准建设。[10]虽然，2012年教育部出台了《小学教师专业标准(试行)》和《中学教师专业标准(试行)》，但是乡村教师职业有其特殊性与特殊要求，需要在此基础上有属于自己的教师专业标准。因而，“支持计划”在实施的过程中有必要研制乡村教师专业标准，以此来规范培训等促进乡村教师专业发展的活动。

[1]范先佐.乡村教育发展的根本问题[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2012(4):146.

[2]李瑞昌.中国公共政策实施中的“政策空传”现象研究[J].公共行政评论,2012(3):60.

[3]肖正德.农村教师队伍结构的失衡问题与优化策略[J].课程·教材·教法,2012(4):102.

[4]邬志辉,秦玉友.中国农村教育发展报告2013—2014[M].北京:北京师范大学出版社,2015:342.

[5]陈潭.公共政策学[M].长沙:湖南师范大学出版社,2003:152

[6]李钢,蓝石.公共政策内容分析方法:理论与应用[M].重庆:重庆大学出版社,2007:4.

[7]教育部.国务院办公厅关于印发乡村教师支持计划(2015—2020年)的通知[EB/OL].(2015-06-12).http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/201506/t20150612_190354.html.

[8]崔慧姝.梁漱溟乡村建设运动及其争议研究[D].天津:南开大学,2012:169-170.

[9]陈潭.公共政策学原理[M].武汉:武汉大学出版社,2008:180.

[10]朱旭东,李琼.教师教育标准体系研究[M].北京:北京师范大学出版社,2011:1．

(本文责任编辑：吴 娱)

The Research of the Implementation of the “Rural Teacher Support Program” ——Based on the Content Analysis of 31 Provinces (Autonomous Regions and Municipalities) Implementation of “Rural Teacher Support Program”

LIU Jia

(InstitutionofHighEducation,EastChinaNormalUniversity,Shanghai, 200062,China)

Based on the content analysis the measures for the implementation of “rural teacher support program” of 31 provinces (autonomous regions and municipalities), We found that the whole program were not be proposed ongood elaboration and embodiment; In some provinces, there were breakthrough and innovation at the aspects of “widen the channel of the supplement”, “enhance professional attraction”, “promotion ability quality”, and these are advantageous to the rural teachers development;But these breakthroughs and innovation did not jump out of the trap “support program” original content. In order to promote and implement “support program”, we need to continuously refine and specific implementation the program; on the other hand,we need to constantly supplement and complete the cotent of implementation plan.

rural teacher support program, rural teachers, implementation plan

2016-09-12

刘佳，湖北监利人，华东师范大学博士研究生，主要研究方向为教师教育。

G451.2

A

1672-5905(2017)03-0100-08