基于平衡计分卡的行政机关绩效考核体系优化——以S局的绩效考核为例*

□彭 明

(湖南省宁乡县国家税务局, 湖南 宁乡 410600)

基于平衡计分卡的行政机关绩效考核体系优化
——以S局的绩效考核为例*

□彭 明

(湖南省宁乡县国家税务局, 湖南 宁乡 410600)

以平衡计分卡为工具，对S的现有绩效考核体系进行分析并予以优化，以此对税务系统的绩效考核体系优化带来启示。

绩效考核体系；平衡计分卡；优化

平衡计分卡是罗伯特.S.卡普兰(Robert S. Kaplan)和大卫.P.罗顿(Dvaid P. Norton)于1992年提出并积极倡导的一种战略绩效评价体系。其引入未来绩效动因的四个维度：财务、顾客、内部流程以及组织学习与成长。在我国主要应用于企业。2015年作为行政机关的S局，按照上级机关的部署，实行了绩效考核。本文拟以平衡计分卡为工具，对S的现有绩效考核体系进行分析并予以优化。

一、S局现行绩效考核体系简介

(一)基本情况

S局的主要职能是负责辖区湘中某县的税收征收管理。2016年6月底，共有在职干部175人。设有局长1名，副局长级领导5名；内设机构17个：设有5个税务分局和1个税源管理科，承担组织税收收入和辖区税收征收的核心职能；设有纳税服务科、稽查局、信息中心、税政法规科、征管科5个与税收征管直接关联的业务支持部门；另设有人事教育科、监察室、办公室等7个综合行政管理部门。

(二)组织构架

S局的组织架构为直属职能型组织。承担核心职能的单位直接接受局长领导，对局长负责；5名副局长级领导按照分工，各分管一项或者几项工作，对局长负责；综合行政管理部门按照职能分工，受权行使相应行政管理权；业务支持部门按照职能分工，履行核心业务的支撑职能。

(三)现行绩效考核体系内容

从2015年开始，S局按照上级要求，建立了绩效考核体系，其核心内容包括：(1)将绩效考核指标分为共性指标和个性指标。共性指标是所有二级单位(包括分局和内设科室)均要进行考核的指标，不区分核心业务部门、业务支持部门和综合行政管理部门，不因单位不同而有所不同；个性指标是区分部门(单位)职责而设立的考核指标，因单位业务性质不同而有所不同。(2)考核指标按照上级对S局的考核指标基本对应，分为创新发展、征管改革、队伍建设等4大块50多个小项，总考核分1080分。

S局的绩效考核由该局考核办负责，考核办设在办公室，考核办主任由1名办公室副主任兼任。各二级单位设立兼职绩效考核员，负责本单位的绩效考核和自评计分。绩效考核作为当年度评优评先和发放绩效奖金的依据。

二、分析和优化

(一)分析

S局按照上级绩效考核要求建立的绩效考核体系，本质上仍是上级对下级的一种考核，并非基于罗伯特.S.卡普兰(Robert S. Kaplan)和大卫.P.罗顿(Dvaid P. Norton)所提出的平衡计分卡进行的绩效考核；其考核的维度只有一个，对上级机关负责，所谓的“绩效考核”，按照4大块50多个小项计分，只是对上级负责的工作划细，细分到多个项目，并赋予不同权重来计分。

平衡计分卡的平衡不仅仅体现在权重上，而是体现在绩效考核相互关联的四个维度上，四个维度缺一不可；每个维度可以从多个角度、多个指标来考核，各指标用权重体现其重要程度。从S局的绩效考核体系来看，其基本只考虑了顾客维度的一部分—S局的上级，把另外的财务、内部流程、组织的学习与成长3个重要绩效指标均没有考虑；顾客维度中也只考虑了一部分，从业务范围来看，S局的服务对象至少应该包括：上级、纳税人、地方财税部门等相关机构以及地方政府。

平衡计分卡的4个考核维度相互关联、互相联系。顾客指标贡献财务绩效，财务指标支撑顾客、流程优化和组织学习成长，流程优化和组织学习成长提高财务绩效和顾客满意度，顾客又倒逼流程优化和组织学习成长。尽管行政机关的财务指标不体现为利润，但 “增收节支”、“花更少钱、提供更优质的纳税服务和体验、更好地行使政府部门的税收征收职责”应该是S局财务的目标。

因此，笔者认为，S局的绩效考核要包括4个维度，这4个维度统一在S局的战略基础上。那么，S局的战略是什么呢？西方经济学者把税收工作的目标是“尽可能多地拔鹅毛，但又不能让鹅叫”。税务的这个目标也是适应于我国。换句话说，我国的税务机关的战略应该是：用最少的成本征收最多的税收，同时使纳税人不感到委屈和痛苦。

这个目标的实现依赖于四个方面：一是税制的设计，在我国属于财政部；二是税务机关内部流程的优化，可以减少纳税人的时间成本和经济成本，提高纳税遵循度；三是税务干部人员素质的提高，可以提高工作质效，从操作层面使内部流程通畅优化；四是财务优化，把财务资源用于实现税务机关战略，并进行财务资源绩效分析评价。S局的绩效考核体系要围绕后面3个税务机关可控点进行设计和考核。

(二)优化

基于上述分析，S局的绩效考核体系可以进行下列优化：

1．按照基于战略的平衡计分卡，增大S局服务对象(顾客)范围，扩展绩效考核的顾客维度。具体来说，S局的服务对象包括3部分：一是上级税务机关，S局应该按照上级规定和要求开展工作，以实现税务机关的主要工作职责。这部分在现有绩效考核体系中已经非常详细和具体，现有绩效考核体系几乎100%的考核内容就是执行上级规定和要求，并非严格意义上的基于平衡计分卡的绩效考核体系。优化的思路是：降低上级税务机关的绩效考核计分的权重，建议赋权为35%；二是纳税人，这是S局真正意义上的顾客。纳税人的满意度是S局绩效的重要表征指标。对此指标，建议赋权45%；三是对方各级政府。S局的税收收入体现为中央和地方政府的财政收入，因此，中央政府的满意度体现在其上级税务机关考核权重中，地方政府的满意度建议赋权20%。这3部分顾客构成S局整体的顾客维度。顾客维度可以总体赋权30%。

2.增加流程维度。流程维度一部分体现在纳税人服务满意度上，一部分体现在流程的设计和运行上。这部分需要聘请纳税人和外部专家对流程进行分析和评判。繁杂无效的流程浪费纳税人和税务机关的资源，需要化繁为简。同时，优化规范的流程，需要S局有效执行。建议流程优化维度赋权25%，其中，流程优化和执行各占12.5%。

3.组织学习和成长维度。组织学习和成长维度是组织绩效的主要驱动因素。目前，S局的组织学习和成长维度主要按照上级局绩效考核的培训和竞赛名次计分，如参加省市局的能手和业务大比武竞赛依排名不同计分。其实质是以单位高端人才作为该单位整体代表；优点是考核简单，但组织考试竞赛耗费较高、流程复杂；问题是以少数单位“精英”代替单位整体，少数人代表多数人，部分个体表征整体。优化的思路是：从学历学位和资格证书的提升度来计分。税务机关可以利用社会化的教育和培训通过自学来提升组织的学习和成长水平，按照虚拟赋值计分。如可以按照博硕本专6、4、3、2计分，高中初职称资格按照6、4、3计分，相关专业的职业资格按照高级职称计分。每年以上年度本单位人均平均分为基础，每提高一定幅度来计分，或者全局人均平均增幅为基础，分档或者按提升幅度比例计分。优化的优点：一是利用社会化的考试，标准更客观真实，费用更节省，流程更简洁；二是按人均平均分提升分档或者提升幅度计分，有利于整体人员的参与，兼顾单位“精英”和“草根”人群的学习成长，从而提升单位整体素质，也克服了部分个体表征整体的缺陷。考虑到组织学习和成长是单位绩效驱动的主要动因之一，建议该维度赋权30%。

4.财务维度。财务是单位整体绩效的体现，对于行政机关而言，也是单位绩效的主要约束条件。目前S局的绩效考核并没有引入财务维度的考核，建议增加。考核的思路如下：按照支出效果及划分可行性进行分类，将财务支出划分为顾客维度支出、组织学习和成长维度、流程维度支出，对应于该维度的绩效考核计分，用该维度计分/该维度支出的比值作为财务维度的考核指标，用本年度与上年度的提升幅度进行分档或者按幅度比例计分。建议该维度赋权15%。

5.考核机制建设。一是考核部门调整。目前S局绩效考核有办公室牵头考核，绩效办设在办公室。从职能划分来，绩效考核属于人事薪酬管理范畴，建议由人事科来牵头考核，绩效办应设在人事科。二是考核目标调整。客观来说，S局现有考核目标分散，聚焦税收主业核心目标不明确，具体指标多，反映过程和痕迹的指标多，真正反映有绩效价值的指标少。建议大幅削减和整合指标，以上述4个维度进行绩效的综合考核，每个维度指标最大不超过4个指标。三是考核频度调整。S局现有考核频度为按季考核，频率过高。建议调整为半年度考核1次，上半年考核只对有时间表安排的考核指标进行考核，对没有时间表安排的综合性指标在年度进行考核，减轻绩效考核的工作任务，从而降低绩效考核成本。

D630.3

A

1008-4614-(2017)04-0028-03

2017-6-12

彭明(1970— )，男，湖南宁乡人，湖南省宁乡县国家税务局高级会计师、经济师，兼任长沙市会计学会理论研究指导小组成员。