财政支出结构固化的历史演进与成因分析——基于国家治理与财政风险角度*

□蔡 创

(中国财政科学研究院， 北京 100142)

财政支出结构固化的历史演进与成因分析
——基于国家治理与财政风险角度*

□蔡 创

(中国财政科学研究院， 北京 100142)

破解财政支出结构固化难题既是化解财政风险和夯实国家治理基础的需要，也是深化财税体制和经济体制改革的需要，这已引起中国高层决策者、理论届和实践工作者高度关注。运用历史唯物主义和唯物辩证法对财政支出结构固化问题的历史演进及其成因进行深入剖析。结果发现：解决财政支出固化问题并非一日之功，也非财政部门一己之力，而必须综合治理，即通过激活人民首创精神和改革内驱力，并采取“自下而上”自发自动和“自上而下”顶层设计有机结合的方式，找准“利益交汇点”这个突破口，也许才能真正得以破解。首次对财政支出结构固化问题进行了“三阶段”述析，为破解既得利益固化——财政支出固化问题提供了一种新方法、新视角。

财政支出固化；历史演进；承包制；国家治理

当前，如何破解财政支出结构固化及其带来的财政风险公共风险问题业已成为舆论热点、民生焦点、改革难点①并已引起中国高层决策者、理论届和实践工作者高度重视。破解财政支出结构固化难题既是夯实国家治理基础的重要抓手，也深化财税体制改革的关键切入点，同时，还是深化经济体制及其他各项改革的首要任务。中国共产党十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》②(简称《决定》，下同)要求全党全国人民团结起来，“以更大决心冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱，推动中国特色社会主义制度自我完善和发展”。同时明确“财政是国家治理的基础和重要支柱”。改进预算管理制度(审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展)、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度是深化财税体制改革的三大任务。那么，如何圆满完成《决定》所赋任务，充分发挥财政在国家治理体系和治理能力现代化中的“基础和重要支柱”作用，冲破思想观念束缚、突破利益固化藩篱——破解“财政支出结构固化问题”，是目前摆在财税理论和实践工作者面前的一项划时代课题，具有重大的历史意义、理论意义和实践价值。本文将重点从唯物主义历史观和唯物辩证法角度来察视财政支出结构固化问题形成的历史过程并深入剖析其成因，为寻求其破解之道提供一种新方法、新视角。

一、观察：财政支出固化问题的历史演进——三阶段

“财政支出结构固化”一词首先由财政部原部长娄继伟于2013年11月15日提出③。娄继伟认为支出挂钩机制(指原“预算法”中规定的教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社保、计划生育等7类挂勾重点支出)“严重导致了财政支出结构固化僵化，肢解了各级政府预算安排，加大了政府统筹安排财力的难度”，而且“导致部分领域出现了财政投入与事业发展‘两张皮’、‘钱等项目’、‘敞口花钱’”等问题。同时，“也是造成专项转移支付过多、预算管理无法全面公开、资金投入重复低效的重要原因”。财政预算中究竟为什么会出现这种“固化”问题？目前困境是如何演进而成？如何化解？如果取消“支出挂钩机制”(2015年1月1日开始施行的新“预算法”已明确将取消上述挂勾支出)是否还会存在财政支出固化(及由此带来的其它系列)问题？等等。所有这些问题都不得不让我们聚焦其历史演进过程，考察其形成机理，找到破解难题线索。下面将主要采用文献收集分析法，以历史时间为线索，首次尝试对“财政支出固化”(为简化问题研究，本文暂视财政支出固化与财政支出结构固化同义)的形成进行分类。主要划分为1983年至1999年底、2000年初至2013年10月以及2013年11月以后等三个阶段进行观察分析。1978年至1982年这个阶段主要以解放思想、拨乱反政为主，也附带在此分析，至于1978年前主要是传统计划经济体制，与本文关系不大，故暂略去。

(一)1983年至1999年，为“财政支出固化或僵化”等概念的萌芽期

这个阶段以初步构建中国特色市场经济体制为主要背景，以首次颁布《预算法》(1995年1月1日起施行)、两次财税制度重大改革和构建公共财政预算体制为主要特点。随着1978年党的十一届三中全会后政治经济文化各领域全面的拨乱反正，思想进一步解放，中国共产党开始把工作重心转移到经济建设上来，在“一个中心”“两个基本点”的原则指导下，中国开始了轰轰烈烈的自下(农村家庭联产承包责任制)而上(城市经济改革)的改革开放运动，尊重价值规律、大力发展商品经济(从十二大的“计划经济为主、市场经济为辅”到十三大的“有计划的商品经济”再到十四大“市场经济体制”的确立)的思想开始深入人心④。财政预算体制经历了由高度集中的“统收统支”体制逐步向中央“统一领导、分级管理”体制转变。在中央与地方的财政关系方面，扩大了地方财力自主权，加强了地方理财责任心，体现了责、权、利相结合原则。在国家与企业的财政关系方面，改变国家对企业统得过死的状况，扩大了企业自主权，先后试行了企业基金办法、各种形式的利润留成办法和盈亏包干办法。1992年邓小平南巡讲话后，中国开始了全面构建中国特色社会主义市场经济体制。在这17年的改革“摸索”“探索”期，中国的农村、城市改革都取得了巨大成就，其主要经验是采取了符合中国国情的“承包制”⑤，从农村到城市、从企业到政府、从各行各业到财税改革，“承包制”的思想内核无所不在。“承包制”的核心是承认社会主义初级阶段还客观存在“利益关系”，还必需通过承认农民、市民、工人、企业家甚至政府各级各部门都有自己的“私人利益”并通过市场这只“看不见的手”来调动各方积极性，从而达到“解放生产力”的目的。这种以放权(从“行政性分权”到“经济性分权”转变)⑥让利为核心的改革思路不仅体现在各行各业的改革中，也充分体现在期间两次重大的财税体制改革中，而且两次财税体制改革都成为了经济体改革的“先行军”“突破口”“当头炮”。第一次是1983年开始的全面工商税制改革⑦，其目标是要建立与社会主义有计划商品经济相适应的财税体制。第二次是1994年的分税制财政体制改革⑧，其目标是要建立与社会主义市场经济相适应的财税体制，与此同时，“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展”，还首次出台了“经济宪法”——预算法⑨，将预算资金管理上升到了国家法律层次。第一次财税体制改革旨在让国营企业与集体企业、“三资企业”等其他所有制企业一样，成为“自负赢亏”的独立经济主体，所以国家不仅以所有者的身份要求国营企业(后改为“国有企业”)上缴利润，而且以社会管理者身份要求国营企业缴纳税收。第二次财税体制改革的核心是规范政府内部央地关系和进一步规范政府与企业(或市场)的关系，并通过颁布《预算法》，使财税预算工作纳入了法制化轨道。主要做法是构建分税制财政管理体制和分级预算制度(全国实行“一级政府、一级预算”的“五级预算制”)。当时理论界、政策设计者和实际工作者都就如何处理好政府与企业特别是国有企业关系问题、政府与市场及政府内部中央与地方关系问题等进行了理论探讨和实践摸索，最后，通过对“非税论”、“税收无用论”“税收万能论”“利税分流论”“两权分离论”等进行理论探讨和“分级包干体制” “税利并存”“以税代利”(即“利改税”)、“分级分税预算管理体制”(即中国特色分税制)等政策实践后，初步规范了政企关系特别是国企关系和央地财政关系，1994年的分税制财政预算管理体制改革初步取得成功，“两个比重”逐步提升，中央宏观调控能力明显增强。但这次以层层“放权让利”(主要是而行政性放权而非经济性放权)和“承包制”(主要思路是“包死基数”甚至连国营企业所得税也包含在这个基数中以及其对国营企业负责人进行任期——一般三年——产值税利政绩考评机制)为核心特征的改革，虽然在城市经济体制改革和“两个比重”提高中取得了显著成绩，但这种“行政性放权+包死基数+产值税利绩考”的模式或机制扭曲了政府管理和市场主体的行为，也为后来地区、部门、行业、家庭、个人收入(贫富)迅速差距拉大、既得利益格局形成、思想逐步僵化及财政支出固化埋下了巨大隐患。

(二)2000年至2013年10月，是“财政支出固化或僵化”等概念加速形成期

这个阶段以中国经济加速融入全球化(WTO但也遇全球金融危机困扰)进程为主要背景和中国实施部门预算改革、国库集中收付、政府采购、《政府收支分类改革方案》(2007年1月1日)等和构建民生财政体系为主要特点。这个时期，政府官方进行了认真的研究，如前所述，娄继伟认为“法定支出挂勾机制”是造成财政支出“碎片化”和“固化”等问题的重要原因。财政部预算编制课题组⑩在其长达28页的文章中，作者首先从预算编制的中西方比较与借鉴、我国预算体制改革的目标模式设定、新的预算编制基本框架——改革突破口选择、完善预算编制的相关配套改革举措、努力创造良好的预算编制改革环境等五个方面进行了详实论述论证，对与过去计划经济体制相适应的我国传统预算编制(进一步涉及到预算执行、监督等全过程)存在的突出问题进行了初步描述。认为我国预算编制缺乏相互制衡机制，存在“法定支出”和预算按资金性质切块给不同主管部门问题，形成了财政资金碎片化，支解了财政预算职能，久而久之，“固化了部门利益”；由于沿用了传统“基数加增长”办法和存在“二次分配预算的权力”问题，进一步固化了财政资金在部门之间的分配格局问题，制约了经济结构和社会事业发展布局的调整。课题组同时建议，在预算管理机构上成立“专职预算编制机构”，在预算编制组织形式上实行部门预算，在预算编制方法上采用“零基预算”，在预算编制程序上进行标准周期预算管理等等。应该讲，部门预算改革已经取得了初步成效，如预算完整性(“四本预算”)、透明度(“三公经费”公布)、政府采购、公民参与、授权与财政绩效等等，特别是政府预算开始初步暴露在阳光之下，日益受到公众广泛关注。特别是课题组还初步提练出了支出“固化”、“挂勾”、“部门二次预算分配权”等关键性问题概念，为以后进一步研究和改革打下了一定基础。尽管如此，十几年来部门预算的运行结果表明，收效并非如设计者预期。

在部门预算改革运行三年后，徐志(2003)认为，我国预算编制中除了还继续存在着编审时间不合理、编制方法和收入科目划分不科学、编制法规不完善外还严重存在着“预算先期执行问题”，这实际上为财政支出的“固化”(或既得利益的“固化”)提供了时空条件或机会。徐文也认为改革后部门预算编制中仍然采用了“基数法”，财政资金上仍然是“两张皮”，“法定支出”也依然如故。在部门预算改革运行15年后，财政部副司长夏先德在其《部门预算改革十五年考与思》中把部门预算所取得的成绩归结为“六个创新”，其中包括“两上两下”的编制方式创新、“零基预算”的编制方法创新、“综合预算”的编制范围创新；“全面拓展”的改革速度创新；“管分并重”的管理理念创新。对于存在的问题，夏文也委婉总结为六个“亟待加强”，即细化程度和透明度、执行力和约束力、编制和执行主体的能动性、完整性和统筹力度、科学性和规范性、前瞻性和规划性等亟待加强，其中特别提到了编制预算时仍然存在“基数加增长”的惯性思维、宏观规划与预算难有效衔接导致政策规划和预算“两张皮”、跨年度项目一次性列入部门预算造成预算编制与执行脱节、项目安排上存在交叉重叠“钱等项目”“敞口花钱”、绩效结果应用缺乏硬性约束机制等严重问题。夏文建议以后改革应做到六个“着力”：着力打造“阳光部门预算”，健全考核问责制度；着力推动中期财政规划管理，做到年度绩效目标与绩效总目标相互衔接，着力健全预算支出标准体系，建立公平合理的预算分配机制、动态调整机制，着力推进预算编制的细化与规范，将政府的全部收入和支出都纳入预算，着力加大部门预算统筹力度，全面实施综合预算管理，增强预算统筹能力，着力提高财政资金使用绩效，推进全过程预算绩效管理。

从以上文献(包括(一))来看，初步反映了财政支出固化问题由暗变明过程，财政支出固化问题在“承包制+唯GDP绩考制”的基础上，实际上在部门预算框架下(即通过人、财、事集于“部门”旗下进行预算但人、财、事组合关系却混乱不清)得到了进一步强化或固化：“基数法”从编制技术上、旧《预算法》从法律规范上、预算先期执行从时间上、政策(规划)预算(资金)两分离从制度上等都进一步强化或固化了各利益团体及其个人的既得利益——固化了财政支出规模与结构。但以上文献都只是零碎提出，并没有对财政支出固化形成的原因及其内在传导机制进行全面的系统的揭示与论述。

(三)2013年11月以后为“财政支出固化或僵化” 等问题重视解决期

2013年11月以后为“财政支出固化或僵化”等问题开始受到决策层高度重视并着力解决的时期，也是理论界研究热点、实践界解决难点和舆论界讨论焦点的时期。这个阶段以中国经济进入新常态的“三期叠加”风险期、全球经济危机加深、政治经济不确定性增强和党的十八届三中全会确定“全面深化改革”“推进国家治理体系和治理能力现代化”为主要背景和中国修正后的新《预算法》正式颁布实施(2015年1月1日起施行)、《支出经济分类科目改革试行方案》(2018年1月1日)等为主要特点。随着十八届三中全会的召开，思想理论、政策设计、改革实践各路专家学者对日益严重的财政支出固化问题及其成因、危害、对策等已引起高度重视并展开了热烈讨论。2017年2月19日，作为“财政黄埔”的中国财政科学研究院联合中国财政学会举办了“优化财政支出存量结构，促进供给侧改革”专题研讨会，会议就如何打破财政支出结构固化，优化财政支出结构、破解财政困局，为扩大财政空间，有效保障和促进供给侧改革进行了深入研讨。这是全国首次主要就财政支出固化问题所进行的一次高层次、广视角的系统性、综合性较强的研讨会，也是一次站在建构“大国财政”划时代的背景下如何有效推进供给侧结构性改革，促进财政、财政学如何真正成为国家治理体系和治理能力现代化建设中的基础和重要支柱的专家会诊性会议。

会议由中国财政科学研究院院长、中国财政学会副会长兼秘书长刘尚希主持。来自中央国家机关宏观管理部门、科研机构和高等院校的20余位专家在研讨会上给出了他们的思考和建议。

对于什么是财政支出固化，中国人民大学财政金融学院院长郭庆旺认为：“支出结构固化的提法应该旗帜鲜明地打出去。这是一个需引起整个财政学界、经济学界关注的重大问题，包括分析方法、数据支持及切实可行的建议”。中国财政科学研究院课题组认为：“财政支出结构固化是指所有的财政支出项目只增不减，或者存量不动只能动增量，实际上就是财政资金分配结构固化、僵化，缺少统筹、协调、优化空间和弹性的一种状态”。对于财政支出固化的表现形式，中央财经大学副校长李俊生认为：要寻找支出固化的逻辑起点。支出固化问题，其实都是体现在制度性的支出上。郭庆旺认为：现行的财政支出结构固化应该包括两个固化，一是观念固化，二是制度固化。观念固化简单来说是优先领域的观念固化、财政保障的观念固化。制度固化也表现在两个方面：一是预算方法的固化，二是部门预算制度的固化。部门预算是我们十几年前四项财政重大制度改革成果之一，但部门预算优势居主导地位这样的观念固化了，也就是部门预算制度本身并不是完美无缺的。总之，专家们一致认为，“财政支出结构固化表现在多个维度、多个层次。财政支出固化可以从宏观和微观上进行观察，也可以表现为规模与结构上的固化，主体与方式上的固化，还可能体现为观念上与制度上的固化和存量与增量上的固化”。对于财政支出固化所反映的问题性质，刘尚希认为，财政支出结构固化的问题不是一个技术性的问题，它涉及到治理机制问题，因此必须引起全社会的关注。财政的统筹能力反映了国家的治理能力，如果整个国家的财政资金碎片化，分散在各个部门，那就意味着政府治理失灵。而且，这个问题也不仅仅是资金使用绩效低的问题，而且是老百姓对政府的信心和信任的问题。所以核心是国家治理层面的问题。高培勇也认为：打破支出结构固化不完全是财政问题，更多的是政治方面抉择的问题。从财政支出的成因上来看，中国财政科学院的研究表明，财政支出固化形成的原因主要是政府治理机制不健全(治理性原因)；法定“挂钩”和体制等因素(制度性原因)；零基预算理念及绩效管理缺失(技术性原因)；经济和财政高增长时期过高的民生承诺(不适承诺性原因)。实质上也是“人”和“事”固化的结果(人事原因)。对于如何打破财政支出固化，郭庆旺认为，部门预算的优化可以从行政体制改革入手破解，也可从在法律上规划好支出上限、赤字上限、债务上限，然后怎么组合三者。高培勇认为：支出结构固化的解决应找准薄弱地带。在压缩公务消费支出方面、管控各个部门突击花钱方面和去掉部门存放中央银行的财政存款余额及其积累与己操作无关的思维定式等方面用功，使财政支出固化由固化转入到可控、可调节的轨道上来。李俊生认为，应寻找支出固化的逻辑起点——要紧扣国家治理能力、经济发展动力的主题进行设计。逻辑上应该是治理体制的改革，重新设计、规划利益分配格局。虽说会从法律上解决支出挂钩问题，但是从利益格局上这个挂钩可能还会有，只不过会换一种形式。因此，体制改革不深化，围绕支出固化的一切问题都难以解决。国家发改委财政金融司财务处处长关鹏认为：怎么在收入增幅下降的情况下优化支出结构，把钱用在“刀刃”上，一个很重要的突破口就是加快支出分类改革。支出分类能对财政支出的绩效进行更好的评价。财政部预算司副司长吴海军认为：要树立零基预算的理念。转移支付背后要完成的是央地事权划分改革，下一步改革的着眼点和突破口在于财政事权和支出责任划分。如果要动支出结构，根源在于重新调整事权划分，否则支出结构是调不动的。

从以上专家学者的观点中我们可以发现，这次研讨会，是对此前有关财政固化现实问题较系统的梳理与理论概括，可以讲，成果显著，给人启迪，让人深思：既站在宏观的历史发展的高度进行了概括，明确了财政支出固化的概念、表现、性质和成因，也站在客观的可实际操作的角度提出了极有价值的建议。应该讲，如果这些建议措施都能落实，那么，财政支出固化问题就有可能逐步消除。然而，问题其实比较复杂。从表面上看，只要取消“基数法”而实行“零基预算”(技术因素)、取消“法定支出挂勾机制”而实行“综合财政预算”与“中期财政规划”(制度因素)等，以及做到夏文所指的“六个着力”就能解决财政支出固化问题，但本文认为并非如此。因为一是中国财政支出固化问题的形成并非一年一日之功(具有历史性、综合性、复杂性、技术性，累积性)，而是中国改革开放几十年来逐步形成，二是即使具有良好国家治理基础以“三权分立”为核心的所谓“民主”美国也不同程度地存在着支出规模不断膨胀和既得利益——支出结构固化问题，而且卡特总统力倡的“零基预算”预算模式也并不成功。卡特总统1979年所提交给国会的预算文件仍然是以“预算渐进式”(即零基预算模式)编报，从而宣告了他所力推的“零基预算”模式的失败，事实上，从1921年至今美国95年所推行的七种预算模式——项目预算、绩效预算、PPB预算即计划项目预算、MBO预算即目标管理预算、ZBB预算即零基预算、TBB预算即目标基础预算或“从上到下预算”、结果预算即新绩效预算来算，寿命最短的是零基预算，仅4年。中国某些省份1993年就开始引进“零基预算”模式试点(马骏、叶娟丽，2004)，但也基本以失败而告终。中外施行“零基预算”模式无绩而终的事实本身就证明了不论中外或所谓“专制型”与“民主型”国家，只要收入分配格局或预算资金分配格局中既得利益格局一旦形成就有某种难以预期利益机制发生作用并逐层传导，进入其自动加固强化的自我循环之中，因此，仅靠某个或某几个因素或部门或政策或机制去达到化解“固化问题”的目的，恐怕只会让人失望。

二、困境:财政支出固化问题的成因再分析———“三因素”还是“多因素”

财政支出固化及其所牵引的问题或其背后隐藏的问题是一个“牵一发而动全身”的系统工程，其形成非一日一年之功，要彻底解决也决非一日一年之力，对其治理，更非一两个部门能力所为。事实上，包括中国财政支出固化在内的既得利益固化问题，一方面，它折射出财政思想观念上、理论政策上、行动方案上也日益开始“固化”、受到严重“束缚”，对于其真正成因及其传导机制是什么、又如何有效治理之破解之，实际上处于“胶着”状态，在全社会还缺乏真正共识，缺乏有效的应对之策，尽管做了各种尝试，但终究收效甚微，另一方面，也反映出财税改革的确已经进入“深水区”“风险区”，稍有不慎，可能引致各类风险危机，使改革失败，前功尽弃。原因在于财政、预算、税收体制的任何改革都会影响到各方切身利益，是各种利益矛盾的“交汇点”，所以财税改革具有牵一发而动全身的综合效应，这也是十几年来部门预算改革进展缓慢、难得要领的主要原因之一。那么，通过以上简要文献梳理与评析，造成财政支出固化的成因及其传导机制究竟是什么？

(一)对财政支出固化问题的展开分析：“三因素”观点

财科院“研讨会”认为，导致财政支出结构固化的原因有治理性、制度性和技术性“三个因素”，其根本原因是政府治理机制不健全，其实质上是“人”和“事”的固化。政府治理机制不健全又包括政府与市场、政府与社会的治理关系不完善和政府部门间治理机制不完善。政府与市场、政府与社会之间存在“越位”“缺位”问题，由于缺乏治理机制，机构人员膨胀没有相应机制约束，利益格局难以打破，反映在财政支出结构上就是基本支出结构固化，并使财政收入增量在相当程度上也固化了；同时，过度福利化政策也使社会福利水平持续上涨、支出固化。而政府部门间治理机制不完善，存在于部门的“二次分配权”使预算分配权不统一也会导致部门支出规模固化。政府内部财政部门、各级发展和改革委员、各级科技、教育部门都有权掌握着某些资金分配权，特别是作为核心预算部门的财政部门地位并不高于其他部门，所以被某些部委掌控的具有自由裁量权的“口袋预算”、“切块资金”就直接肢解了预算管理权，动摇了财政部门的核心地位，致使部门之间财政资金的统筹受阻。应该认为，治理性、制度性和技术性“三因素”原因分析法的确从宏观上静态上把握了问题的核心与关键，但缺乏对该问题全面、系统、动态的、微观上(包括社会心理和个体心理上)的把握。事实上，只有探索问题形成的各方原因，尤其是其形成路径、传导机制、作用机理，才能统筹兼顾，对症下药，分而治之，形成合力，取得实效，减少改革阻力，确保改革成功。

(二)对财政支出固化问题的展开分析：“多因素”观点

从第一部分历史文献所反映的问题及其初步述评分析可知，中国财政支出固化问题实际上是随改革开放及其深入而逐步累积形成的。首先是改革初期，急需解放传统计划经济体制下所形成的僵化思想(姓“社”姓“资”问题，“计划”与“市场”对立还是统一问题)，解放桎梏生产力的生产关系，调动人民积极性，国家首先从认可安徽凤阳小岗村18位农民为了生存而“违法”实行“大包干”所立下的“生死状”——在土地承包责任书上按下了红手印——的“合法性”开始，中国农村改革大幕自此拉开。“敢闯、敢试、敢为天下先的小岗精神”传遍中国大江南北，中国人开始对自身权利——生存权——自身利益开始觉醒并开始主动追求。国家也从法律上政策上一再认可(《宪法》第十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯”)，允许让一部分人先富起来，并要求中共党员带头致富。这种由下而上所引发的改革并及时得到了官方、体制的认可(包括对小岗村“大包干”“生死状”的合法性追认)与理论、舆论的正面宣传及实践的激励，中国农村改革迅速取得成功。这一历程表明，僵化思想、僵化体制并非不能动摇、改变。问题是，必须得到最广大农民(人民)发自内心的认可，这是一种强大的内驱力量：具有一种“没有条件创造条件也要上”的大无畏英雄气概(十八位小岗农民敢“违法”立下的 “土地大包干”“生死状”)。当然，这里提出了一个两难问题：对小岗农民这种“违法”行为，若放在西方法治国家，只要法律不废就属违法，必究。但在中国，不究，法律就被视为“橡皮图章”，没有威严性；究，就不会有“小岗精神”的存在，中国成功改革的故事或说“中国故事”甚至“中国方案”就有可能不存在或延迟若干年。然而，这正是决策者改革家接下来将要深入推进各项改革所遇到的难点，也包括如何打破财政支出固化、既得利益固化(收入分配格局固化、社会阶层固化等)等的难点。当前，在“四个全面”条件下，“小岗精神”还能复制吗？即使复制，还能再造中国迅速崛起的神话吗？

总结历史，成就未来。综上所述，我们有理由认为变革者或改革者的内驱力再加上合适的外部条件或外驱力，就有可能打破僵化与固化。中国财政支出固化的形成路径(成因、路径、机制、机理均含于其中)应该可以作如下推导(论)：“内驱力+外驱力或激励”(心理激励)——>“承包制+放权让利改革+两权分离理论”(制度鼓励)——>“包死基数+经济性放权+产值税利绩考模式或机制”(机制成形)—>“基数法+事权财权不统一+部门利益化”(部门预算制加速固化形成)——>“宪法、预算法、部门法所确定的收支挂勾机制”(法律固化)——>“以 GDP为核心的政绩效考评体系+政府竞争(纵向与横向)”(既得利益网络式被固化)——>财政支出固化——>财政风险——>公共风险——>公共危机”，这一具有多因素、多环节、复合式、综合递进式的因素(也是“因果”)链正是既得利益固化、收入分配格局固化、财政支出固化(进而引致财政收入固化)、预算收支固化、赤字固化、负债膨胀(预算平衡难企——中外皆然)和财政风险及公共风险甚至党和国家存亡风险之根本原因。这是一种由内而外、由下而上所形成、迸发的逻辑力量，也是是一种发生在公有产权与私有产权、市场与政府、中央与地方等之间及其内部力量反复博弈的结果。以上，每一个因素、每一个环节、每一个层级的变化，都会进一步加剧了财政收支固化，既得利益固化、收入分配格局固化，贫富差距日益扩大，社会心理加速失衡，社会普遍陷入“零和博弈”的状态，社会公信力、政府公信力迅速下降，财政风险、公共风险不断加大。所以，各因素的变化会相互之间转化为交互式、网络式感染——产生“蝴蝶效应”。总而言之，“三因素”的确是重要因素甚至是核心因素但不是全部因素或者说决定因素。改革，只有为人民所需，通过尊重人民首创精神，采取“自下而上” 自发自动和“自上而下”顶层设计有机结合的方式，才有可能成功，也才有可能真正破解财政支出固化及其所带来的种种问题。

注释

① 《财税体制改革：热点焦点难点》《中国财经报》2014-12-25， http://www.dongao.com/news/hy/tax/201412/208870.shtml； 刘尚希《财政新常态：公共风险与财政风险的权衡》《光明日报》2015 年3月18日第 015 版 理论周刊·经济学； 国财政科学研究院宏观经济研究中心课题组(刘尚希 白景明 石英华 罗建钢 王志刚 王宏利张鹏),《财政风险指数框架研究》《财政科学》2016年04期.

②中新华网.关于全面深化改革若干重大问题的决定》, http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164235.htm.

③凤凰网财经网.财政部部长撰文解读财税改革：建立现代财政制度[J]. http://finance.ifeng.com/a/20131216/11278841_0.shtml.

④王国鑫.建国以来中国经济体制的变迁研究[D].2016-05, 硕士论文.

⑤ 根据“360百科”释义，承包制有两个定义，定义一：承包制又称“承包经营责任制”，是以公有制为基础，以利益制约为机制，以责任为核心，把责、权、利有机地结合起来，界定两个层次(国家与企业)的责、权、利关系，实现两权(所有权与经营权)分离，确立企业商品生产者和经营者独立法人地位的基本经营制度。定义二：承包制，即承包经营责任制的简称。它是指按照所有权与经营权相分离的原则,通过签订承包经营合同的形式,确定国有企业与国家之间的责、权、利关系,以实现企业自主经营、自负盈亏的一种管理制度。所以，核心是利益关系处理问题，即以利益制约为机制将责权利有机结合起来达到发包者与承包者之间互利共赢的问题。本质是产权问题，激励机制问题。承包制刍型始发于安徽小岗村十八位农民的“土地承包责任书”。 http://baike.so.com/doc/6922925-7145035.html.

⑥ 刘吉瑞.论行政性分权和经济性分权[J].经济社会体制比较,1988(3) ； 贾康, 梁季.配套改革取向下的全面审视:再议分税制[J].中共中央党校学报,2013(5).

⑦ 《国务院批转财政部关于在国营企业推行利改税第二步改革的报告的通知》中华会计网校,http://www.chinaacc.com/new/63/71/2006/2/zh60102724142260024200-0.htm； 《关于国营企业实行利改税和改革工商税制的说明》法律图书馆,http://www.law-lib.com/fzdt/newshtml/20/20050719205314.htm；《79年税制改革前税收曾被视为剥削人民的工具》凤凰网资讯,http://news.ifeng.com/a/20160527/48861493_0.shtml.

⑧ 《新中国成立60年：5次重大税制改革》《中国税务报》2009年09月27日,http://finance.ifeng.com/opinion/jjsh/20090927/1287758.shtml； 《财政部部长详解深化财税体制改革总体方案》中央政府门户网站, www.gov.cn 2014-07-03 20；《中共中央政治局召开会议审议〈深化财税体制改革总体方案〉等》中央政府门户网站,www.gov.cn 2014-06-30.

⑨《中华人民共和国预算法(1994年3月22日颁布,1995年1月1日施行)》, http://www.dyxtw.com/news/2011-08-19/406.html).

⑩ 财政部预算编制课题组.关于预算编制模式及运行机制的研究[J].经济研究参考,2000(27).

F812.2

A

1008-4614-(2017)04-0021-07

2017-7-26

蔡创(1987— )，男，湖南沅江人， 中国财政科学研究院博士研究生，研究方向为财政理论与政策。