试论京津冀协同发展战略视阈下的教育协同发展

刘丹丹

(首都师范大学 政法学院， 北京 100089)

试论京津冀协同发展战略视阈下的教育协同发展

刘丹丹

(首都师范大学 政法学院， 北京 100089)

2015年4月30日，中共中央政治局通过《京津冀协同发展规划纲要》，将京津冀协同发展上升为重大国家战略。教育作为在社会发展中起基础性、决定性、先导性作用的因素，教育的协同发展必然成为京津冀协同发展的一项重要内容。但在战略推进过程中，京津冀教育协同发展面临着地区经济二元结构、行政壁垒障碍、体制机制缺位、资源缺乏共享等问题。对此，需要从宏观层面、中观层面、微观层面三个角度入手作出突破，以期更好地促进京津冀区域内教育的协同发展。

京津冀协同发展战略； 教育； 协同发展

教育在社会发展中起基础性、决定性作用，为社会发展提供着强大的智力支持和人才支撑。习近平总书记指出：“教育公平是社会公平的重要前提，要不断促进教育发展成果更多更公平惠及全体人民，以教育公平促进社会公平正义。”[1]李克强总理也多次强调，“要缩小城乡和区域这两个最大的差距，就必须首先要缩小教育差距、促进教育公平，这样才能使发展更均衡，社会更和谐。”[2]在全面推进京津冀协同发展战略的大背景下，教育协同发展必将成为这一重大国家战略的重要内容和鲜明特色。

一、关于推进京津冀教育协同发展的战略意义

(一)是京津冀区域协同发展战略的题中应有之义和“十三五”规划的必然要求

2010年，国务院常务会议审议通过《国家中长期教育改革和发展规划纲要2010-2020》，明确指出教育公平是社会公平的基础，要求必须合理配置教育资源，加快缩小区域教育差距，共同促进社会教育公平。2015年4月底，中共中央政治局通过的《京津冀协同发展规划纲要》中明确指出京津冀协同发展的目标，即到2020年公共服务共建共享要取得积极成效，区域内发展差距趋于缩小；到2030年公共服务水平趋于均衡。其中，教育作为社会公共服务的重要部分，教育的协同发展成为推进京津冀区域协同发展战略的题中应有之义。“十三五”规划纲要中也明确指出，要贯彻党的教育方针，坚持教育优先发展，推进教育现代化。为更好地推进京津冀协同发展战略和“十三五”发展规划，必须合理配置教育资源、促进区域间教育均衡协调发展。因此，推进京津冀教育协同发展是重大国家战略的主要内容和“十三五”规划的必然要求。

(二)是优化区域发展布局和探索新型城镇化的重要内容

改革开放以来，我国东部地区迅速崛起了沪宁杭、京津冀等城市群，有力地促进了我国经济的迅速发展，成为我国国民经济发展的重要增长极。但是在部分区域内仍然存在着各城市及地区发展不平衡的现象。就京津冀而言，北京作为首都，极大的占有资金、科技、人才等重要资源，充分促进了北京的发展，甚至出现了功能过度集中、开发过度的倾向。而处于同一区域内的河北，在实际中却存在“环京津贫困带”这一与区域整体经济发展状况不相适应的现象。促进经济发展的重要因素之一是人才，而教育与人才紧密相关。京津冀区域想要优化区域发展布局、探索新型城镇化发展道路，必须首先进行科学的城市定位，并不断促进人才资源的合理流动。为此，京津冀教育协同发展不仅要解决疏解北京非首都功能这一“近忧”，更要服务于优化区域发展布局和探索新型城镇化这一“远虑”，从而更好地服务于京津冀协同发展大局。

(三)是深化教育领域改革和构建开放的教育体系的关键环节

伴随着“四个全面”战略布局的不断深化，就教育领域的综合改革而言，改革目标不断明确，改革重点不断突出。全面深化教育领域的综合改革、全面依法治教、全面加强教育系统中党的建设、全面推进教育现代化逐渐成为教育领域改革发展的鲜明主题。全面推进教育现代化的一个关键点就是要缩小教育差距，促进教育协同发展，构建更加开放的教育体系。如何促进京津冀教育摆脱“区属教育”的束缚，加快实现向“区域教育”的转化，就成为深化教育领域改革和构建开放的教育体系的关键环节。

(四)是打造“京津冀人力资源储备库”的有效途径

据北京市统计局统计数据显示，截至2015年12月，“北京市常住人口2170.5万，其中，60岁及以上的人口占340.5万，占北京市常住人口比重15.7%；65岁及以上人口共222.8万，占北京市常住人口比重10.3%”[3]，两项占比均大大超过了国际人口老龄化标准。这就意味着北京的劳动力市场缺口较大，需要大量劳动力，特别是高质量的劳动力来促进首都的发展。河北拥有大量的剩余劳动力，成为北京人口流动和迁移的主要来源地。如何有效地提升河北地区的劳动力素质与职业技术水平，将河北地区的人口数量优势转化为人口数量和质量的双重优势，成功打造“京津冀人力资源储备带”，亟须推动京津冀教育的协同发展。

二、推进京津冀教育协同发展面临的问题与原因分析

(一)经济分化明显，二元结构障碍依然存在

京津冀三个地区，作为“两市一省”的平行行政区划，在经济发展水平上存在较大差距。据国家统计局统计数据显示，2014年京津冀三地GDP总量达到66474.5亿元，占全国的10.4%，是我国较大的经济核心区之一。虽然京津冀地区GDP总量位于全国前列，然而，三地经济发展并不平衡。“从人均GDP来看，2014年，北京、天津的人均GDP均超1.6万美元，而河北仅6500美元左右，不足京津二市的1/2；从城镇化率来看，京津冀三地城镇化率分别为86.4%、82.3%和49.3%”[4]。这两组数据直接反映出当前京津冀三地在经济发展水平上仍存在着二元结构障碍。经济的二元结构障碍将直接导致京津冀教育的二元结构问题。例如，从京津冀区域整体来看，“2014 年北京、天津和河北每百万人拥有普通高校(机构)数分别为 4.14 所、3.29 所、1.57所”[5]，表明三地教育资源占有量落差大，尤其是河北与京津二市的差异较大，教育资源布局存在不均衡问题。在京津冀区域内，三地经济分化较为明显，二元结构障碍突出，直接拉大了三地的教育水平差距，增加了京津冀教育协同发展的难度。

(二)行政壁垒突出，区域合作意识较为淡薄

京津冀区域包含着北京、天津、河北“两市一省”三个平行行政区划，各地的行政色彩较为浓厚，协调与合作的难度较大。而且北京、天津作为直辖市，三地的关系呈现出“京津冀三级阶梯式”地位等级，这又对京津冀区域的平等交流与协同在无形中增加难度。此外，北京作为首都，首先需要考虑的是北京作为首都与全国的关系，即中央与地方的关系，而后才是与其所属区域的关系，这使得在三地的协同发展中又包含着中央与地方“上下层级”的协同与发展，这使京津冀教育协同发展在整体利益协调上更加困难。京津冀三地各自为政产生的行政壁垒成为京津冀教育协同发展难以有效推进的重要原因之一。在这一背景下，即使三地存在相互合作的意愿，在实际推进过程中也难以有效达成。当今京津冀协同发展规划纲要出台已一年之久，区域内部的合作意识已经显著增强，但是在具体的实施操作环节中，仍然存在着合作理念认同感不够一致、合作目标达成动力不足等问题。如何突破行政壁垒，从思想上确立区域整体协同发展观念，成为京津冀教育协同发展面临的一个重要问题。

(三)体制机制缺位，三地行动缺乏有效统筹

京津冀区域涉及两个直辖市和一个省，尤其是在北京直辖市范围内还有中央部委及其下属的若干单位。在这样一个多元主体、较高规格的环境下推进教育协同发展，需要健全的体制机制作为保障。首先，京津冀教育协同发展缺乏高效的领导体制。京津冀地区教育资源的合理流动与整合、教育目标的科学设计与实现都需要政府强有力的宏观调控与完善的领导体制保障。而目前就京津冀地区发展现状而言，并没有形成一个主管教育协同发展的领导部门或协调组织，这使得三地的教育协同发展难以顺利推进。其次，京津冀教育协同发展缺少完善的协调与合作机制。当前，北京部分高校在天津、河北建立分校或校区，促进了京津冀三地教育资源的流动与配置。但是就政策体制方面而言，仍然缺乏完善的协调与合作机制为京津冀教育的深入协同发展提供有力助推。最后，京津冀教育协同发展缺乏统一的监督与评价机制。在京津冀教育协同发展推进的过程中，不可避免地会出现各种各样的问题。如何防范教育协同发展过程中出现偏倚不公的问题，如何评价三地教育协同发展推进成效等，都需要统一的监督与评价机制。诸如此类体制机制的缺位，导致京津冀教育协同发展的实践难以向前推进。

(四)资源缺乏共享，人才培养特色不够明显

就全国而言，京津冀地区是我国的科技中心、人才中心、文化中心，具有浓厚的教育资源与优越的教育政策优势。就京津冀区域内部而言，教育资源配置差异较大。从形式上看，京津冀区域有各种形式的教育资源分享平台、各种类型的教育资源共享模式。但是在实际运作过程中，各种资源互不兼容的问题仍然突出。从内容上看，京津冀区域内各学校、教育机构的课程等资源较为封闭，先进的教育理念、教学方法等资源的整合难度大，且由于客观条件制约也难以实现资源共享。此外，京津冀教育协同发展并不是增加学校数量与教育项目的增量改革，而是存量改革，即合理整合京津冀区域内现有教育资源，在京津冀区域内更好地配置教育资源，促进区域协同发展，这就涉及一个如何保证区域发展特色及人才培养特色的问题。京津冀教育协同发展不是同质化发展，而是实现京津冀三地人才培养各具特色，以更好地促进京津冀携手发展、互补发展、共赢发展，这也成为京津冀教育协同发展中的一个难点。

三、推进京津冀教育协同发展的对策与建议

(一)宏观层面着手是前提

1.破除行政壁垒，形成“三地一盘棋”意识。在京津冀协同发展上升为重大国家战略的背景下，要想实现京津冀教育协同发展，必须打破“一亩三分地”的地区导向思维，不断淡化地区行政色彩，消除行政壁垒，树立大局意识和整体观念，将京津冀三地作为一盘休戚相关的棋局，把区域内的教育视为一个整体，以长远的目光、整体的观念在三地平等对话的基础上，统筹配置京津冀区域内的教育资源，以实现教育资源的优势互补、高效共享。

2.加强顶层设计，明确各自定位与权责。由于京津冀教育协同发展涉及“两市一省”的行政区划及各自内部诸多部门的沟通与合作，具有全局性、先导性、战略性的顶层设计与规划极为重要。科学合理的顶层设计与规划将为京津冀教育协同发展有序推进提供重要指针。这一方面需要立足京津冀三地经济、文化、教育等发展现状，在科学制定各个城市的发展目标及未来发展方向的基础上，合理制定京津冀三地教育发展目标及发展方向；另一方面需要着眼于教育发展的自身规律与京津冀区域整体，注意提升京津冀区域整体的教育现代化水平与竞争力，制定出适合区域教育发展的整体规划及相应的各城市教育发展规划细则，力求把京津冀教育协同发展打造成为我国教育体制改革和完善的先行示范区域。

(二)中观层面推进是关键

1.深化体制机制改革，有效统筹区域教育发展。当前，京津冀教育协同发展仍处于非制度化的阶段，这使得三地在教育领域的协同发展缺乏组织制度保障。这就需要：第一，成立京津冀教育协同发展领导与协调委员会，负责京津冀教育领域相关问题的总体规划、经费投入、政策落实、监督评价等，防止合作中出现由于三地各自追求自身利益最大化而忽视整体协同发展的问题。第二，完善京津冀教育协同发展的法律法规体系。京津冀教育协同发展现正处于起步阶段，需要结合国家法律及区域发展规划尽早制定出适合京津冀教育协同发展的法律法规，将各项方针、政策以法律形式确定下来，更好地使京津冀教育协同发展的推进有法可依、有章可循。

2.合理配置资源，实现资源全方位共享。教育资源的有效共享是推进京津冀教育协同发展的一个关键点，这就需要建立京津冀教育资源信息网和教育资源共享平台。教育资源信息网借助于网络信息技术和其他相关科技手段搜集、整合京津冀教育信息及资源，不断将其数字化、信息化、系统化，通过教育资源共享平台为京津冀各地区提供形式多样、内容丰富的教育资源。此外，需要建立政府与市场的双驱动模式，一方面需要政府这只“看得见的手”对京津冀三地的教育资源进行必要的配置，为教育资源的合理流动提供政策支持、制度保障；另一方面需要市场这只“看不见的手”进行调节，充分调动各地政府、机构、社会组织发挥自身优势，积极争取配置资源并不断提高资源利用效率，实现教育资源的全方位共享。

(三)微观层面突破是重点

通常认为，教育可以分为基础教育、高等教育、职业教育三个种类。京津冀教育协同发展在推进的过程中，面对不同的教育种类，会有不同的工作重点。

就基础教育而言，京津冀三地诸多学校的教育理念不尽相同，在教育属地管理的制度方面也存在差异。如北京市多数中小学校比较注重学生的个性发展与综合素质提升，而不是应试能力，这与河北地区许多学校的教育理念和目标存在冲突，也遭遇了许多学生家长的不满。教育经费的属地化管理也使得北京、天津、河北三个地区的教育资金投入呈现出“三级阶梯状”的差异问题，进而使得三地基础教育质量存在差异。这就需要形成基础教育资源共享的长效合作机制，不断拓展京津冀三地在基础教育教师培训、教育设施建设等方面的合作；需要开展基础教育专项督导，合理配置三地财政投入，必要时允许民办教育进入基础教育领域，借助政府提供的有利条件促进京津冀基础教育的协同发展。

就高等教育而言，积极促进京津冀三地高校通过建立分校、校际合作办学等方式，形成京津冀高校人才培养新模式；积极开展产学研创新协同研究，三地高校在充分发挥各自优势的基础上，积极寻找契合点，共同参与重大课题项目的攻关，并适时将研究成果付诸实践，将课题或项目成果转化为现实意义上的生产力，不断提升京津冀区域整体的科研水平与创新能力；加快京津冀联合智库建设，凝聚三地优秀人才，组建高质量研究机构，建设重大项目研究智库，形成跨区域合作与创新的示范。

就职业教育而言，需要优化职业教育布局，努力实现职业人才培养与用人单位在地域上的分离。这需要明确京津冀产业发展所提出的人才需求，并根据这一需求建设职业教育体系，在响应疏解北京非首都功能政策的号召下，积极调整区域职业教育布局，充分利用河北的土地资源，积极促进京津冀区域职业教育的发展，进而更好地促进京津冀整个教育领域的协同发展。

[1] 习近平.全面贯彻落实党的教育方针，努力把我国基础教育越办越好[N].人民日报，2016-09-10(1).

[2] 李克强向1270万中小学教师发出大礼包[EB/OL]. http://politics.people.com.cn/n/2015/0906/c1001-27549122.html.2015-09-06.

[3] 北京市统计局.全市年末常住人口[EB/OL].http://www.bjstats.gov.cn/tjsj/yjdsj/rk/2015/201603/t20160317_339143.html.2015-10-12.

[4] 北京官方首发京津冀三地数据：处于人口红利期[EB/OL]. http://www.chinanews.com/cj/2015/07-09/7395737.shtml.2015-07-09.

[5] 鲁继通.京津冀基本公共服务均等化：症结障碍与对策措施[J].地方财政研究.2015.(9)：70-75.

编辑：杨桂芳

2016-11-10

2016年度首都新农村社会与文化建设研究中心项目“推进京津冀基本公共服务共建共享研究”

刘丹丹(1992—),女，首都师范大学政法学院硕士研究生。研究方向：马克思主义中国化与当代中国政治。