财政新政下高职院校内涵建设策略研究

孔德兰+周建松

摘 要：党的十八大尤其是十八届三中全会以来，在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，我国全面深化财政体制和教育体制改革。在此背景下，高职院校内涵建设必须适应新的财政投入方式的要求。本文结合新形势下的财政体制改革政策，归纳提炼“加减乘除”财政投入教育新机制的基本含义，分析其对高职教育内涵建设产生的影响，进而提出适应新的财政投入机制高职院校内涵建设若干理念和策略。

关键词：财政投入机制；高职院校；生均拨款

作者简介：孔德兰（1972-），女，贵州遵义人，浙江金融职业学院会计系教授，研究方向为财务和高等职业教育；周建松（1962-），男，浙江海宁人，浙江金融职业学院党委书记，教授，研究方向为金融和高等职业教育。

基金项目：浙江省高职高专院校优势专业建设项目“会计优势专业建设”（浙财教[2012]281号文件），主持人：孔德兰。

中图分類号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2016）33-0029-04

党的十八大尤其是十八届三中全会以来，在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，党中央、国务院对财政体制、社会保障机制，文化教育体制等都进行了空前的大力度改革。这些改革不仅直接对教育体制综合改革提出了要求，而且对支持教育投入的财政体制改革也提出了挑战，它要求高职教育内涵建设必须适应新的财政投入方式。为此，我们要适应形势，更新观念，研究对策。本文结合新形势下的财政体制改革政策，归纳提炼“加减乘除”财政投入教育新机制的基本含义，分析其对高职教育内涵建设产生的影响，进而提出适应新的财政投入机制高职院校内涵建设若干理念和策略。

一、“加减乘除”财政投入高职教育新机制的政策含义

根据《教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》等法律规定，当前，我国财政对高职教育投入的政策可以概括为“加减乘除”四项机制，其基本政策含义如下：

（一）财政投入高职教育的“加”

这里的“加”，主要是指提高保障水平，提高生均拨款标准和水平。1994年实施分税制财政体制改革时，国务院从财政支出的角度对中央与地方的事权和支出划分做了原则性规定[1]。其后，随着政府职能的调整和机构改革的推进，省以下事权责任划分陆续做了一些调整，进一步明确了各级政府的负担比例，进一步明晰了政府间事权范围。当然，不同省市支出划分存在较大的差异。就高等职业教育而言，2014年，财政部、教育部发布《关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度 加快发展现代高等职业教育的意见》（财教[2014]352号），要求各省建立生均拨款制度，提高生均拨款标准水平[2]。中央财政采取生均奖补的方式对各省进行考核和激励，即按照两部要求高职生均标准到2017年达到12000元的标准，缺少的部分由中央和地方来协商解决，通过这种奖补方式使生均拨款在2017年达到12000元的标准。

（二）财政投入高职教育的“减”

这里的“减”，即简政放权，扩大高职院校在资金投入方面的自主权，提高学校自主统筹资金的权力，减除在资金使用上的制度障碍。具体来说，采取保底、奖优、放开、搞活的财政支持政策，确保各学校自主统筹运用资金。与此相适应，中央财政一般不对地方院校直接设立专项，而是采用政策引导、省级统筹的办法。地方财政通过一般公共预算安排用于支持高职院校发展的经费，按全日制高等职业学历教育在校生人数折算的平均水平，包括基本支出和项目支出。中央财政统一以省份为单位考核，不要求对辖区内高职院校平均安排。这样，地方政府和高职院校自主统筹和安排资金的权利会相应增大，更有利于激发高职院校的办学活力，以提高高职院校对于区域经济社会发展的适应能力和自主发展能力。

（三）财政投入高职教育的“乘”

这里的“乘”，即充分利用财政项目资金的杠杆和乘数效应，撬动和引导院校通过市场调节，多渠道筹措资金，放大财政资金的功用。在现代市场经济条件下，公共财政供给主要表现为一种确定目标并进行决策与选择的过程，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用[3]。财政投入方式主要包括一般性转移支付和专项转移支付。国家将职业教育管理权限下放到地方，主要是要让地方政府承担部分责任以及更好完成中央交办的任务，这体现了财权和事权相统一的原则。财政体制改革后，中央财政仅保留了高等职业院校专业教学资源库建设项目，且采用自主先建、省级推荐、全国评定的方式，目的就是通过这个中央财政项目，引导和撬动学校和地方乃至行业企业投入更多的资金和精力，重视以专业教学资源库建设为主要内容的内涵建设。

（四）财政投入高职教育的“除”

这里的“除”，即强调各学校建立内控体系建设，以防范财务管理风险。这其中一个核心问题就是院校治理，而院校治理最关键的就是章程建设和按章程办事，使资源配置效益最大化。在国家示范性高等职业院校建设计划实施期间，高职院校普遍加强了基础能力建设，这其中就包括财务管理能力。财政投入新机制要求学校建立规范的预算委员会，建立健全财务审批制度，重视内控体系建设，加强内部审计工作，防范可能存在的财经风险，真正使财务工作成为全员财务、责任财务、绩效财务，让财务管理部门管好自己、带好整体、管牢全校，这些对保障高职院校自主发展都是非常重要的。

二、正确把握“加减乘除”财政投入新机制对高职教育内涵建设的影响

我国高等职业教育在过去三十年经历了一个规模扩张大发展的时期。在这个过程中，高职院校普遍依靠每年在校生规模增加的优势来赢得财政投入的增加。在高职教育规模扩张阶段，尤其在高等教育由精英教育向大众化转变以至大众化向普及化推进的时期，这种财政投入机制无疑是具有积极意义的。除按在校生规模拨款这种投入形式外，项目支持和项目撬动一直是促进高职教育这些年发展的外生动力，这导致一些学校自我配置资源和管理财务的能力不强，成为人们普遍诟病的问题。“加减乘除”的财政投入新机制旨在适应国家治理体系和能力现代化的新要求，优化结构，明确职责、提高绩效、促进发展，这对高职教育发展内涵建设所产生的影响不容忽视。

（一）生均拨款制度要求高职院校以改革和绩效为导向

众所周知，过去这些年，我国高等职业教育发展经历了一个规模大扩张的时期。在这个过程中，公办高职院校采用“综合定额+专项补助”的投入方式，这些院校普遍依靠每年在校生规模增加的优势来赢得财政投入的增加。特别是2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》提出要进一步落实城市教育费附加用于职业教育的政策。从2006年起，城市教育费附加安排用于职业教育的比例，一般地区不低于20%，已经普及九年义务教育的地区不低于30%。在高职教育规模扩张阶段，尤其在高等教育大众化向普及化推进时期，这种财政投入机制无疑是具有积极意义的。建立生均经费标准，是实现职业教育效率和公平的必由之路，也是基本公共服务均等化的客观要求。职业教育生均拨款标准不等同于生均教育成本，成本是教学过程中实际消耗资源的数量和费用，并不能说明在此成本下的教學是有效率的、教学效果是最佳的，而生均经费标准则是实现教育效率下的生均耗费，在此经费标准下，职业教育的基本教学需求以及发展潜力需求都能得到充分满足，对于无法达到生均经费标准的省份，政府应通过转移支付手段补足差额，保证教育经费的充足性。

（二）专项投入的减少影响到高职院校内涵建设深化

我国当前的教育财政体制中，职业教育经费投入以地方为主，按照财权和事权一致的原则，地方政府应具备相应的财政能力。但实际情况是，由于地方、区域经济发展的不均衡，地方政府财力也相差悬殊，对职业教育的支持力度方面自然也是天壤之别，因此，区域间职业教育经费投入的充裕度也大不相同。厘清中央政府与地方政府在职业教育领域经费职责，缩小区域、城乡职业教育经费差异，实现职业教育发展的均等化，这对财政投入政策和机制提出了巨大的挑战。由于财政部门经费拨款方法的改革，也就是减少专项政策的出台，使得专门用于内涵建设的项目可能会减少，我国高校长期来形成的争取专项，学校及行业企业配套的思维，往往可能影响学校对内涵建设项目资金的安排。财税体制改革以后，要求减少专项转移支付，增加一般性转移支付，以后中央财政会严格控制专项。但项目建设不仅关乎财政专项的资金，而且也标明了项目名称和等级，对学校的品牌建设，对项目负责人和参与人的地位和发展都直接相关；自筹经费做项目与上级专项做项目具有不同的政策和社会效应，项目主持人和教师的积极性也不尽相同。正因如此，我们必须防止这些政策对学校内涵建设和项目发展的影响。

（三）上级政府专项引导的减少会影响地方政府相应的配套投入

省级政府在中央与省以下各级政府间起着承上启下的作用，特别是在中观层次上承担着重要的经济管理和调控职能。从财政支出责任来看，省级政府主要承担省级国家机关运转所需经费，调整全省国民经济结构、协调地区发展、实施区域调控等方面的支出以及由本级直接管理的事业发展支出。从促发展、惠民生的角度，教育是重要的事业发展支出。其实，专科层次高等教育由省级人民政府统筹的政策早已明确。但由于受计划经济体制思想的影响和行政化管理思维的影响，下级政府习惯于向上级政府“等、靠、要”，或者说与上级政府的导向和方向保持一致。因此，在实践中上级立项、下级跟进，中央设项、地方配套的做法十分普遍。特别是在2006年开始实施国家示范性高等职业教育建设计划项目以来，这一做法已经形成惯例。在高职发展政策强调省级统筹的背景下，上述状况难免会影响省级的政策设计能力，影响省级教育行政主管部门向同级财政部门争取项目资金的理由，从而在一定上影响到地方财政对高职教育的投入，导致高职院校在推动内涵发展中也会受到较大的资金制约。

三、适应财政投入新机制的高职院校内涵建设理念和策略

作为新时期、新阶段的财政投入教育新政策，“加减乘除”四项机制也是一套改革组合拳，既是四个全面战略布局在财经领域的具体体现，也是推进国家治理体系和治理能力现代化建设的必然要求，其总框架和总思路代表着方向和未来，随着一般性转移支付的实行，省级地方政府资金分配权利相应增大，其在整个职业教育的管理当中的作用将更加明显、地位将更加突出重要。高职院校必须加强学习、加深理解并适应这种变革和要求，并在此基础上，积极推进实施高职院校内涵建设。

（一）要按内涵发展思维统筹学校工作

高等职业教育发展到今天，规模扩张、征地造房子、设专业铺摊子的任务已经基本完成，高等职业教育应该也必须进入内涵发展阶段，它要求学校管理理念的变化、管理重心的变化、领导人思维方式的变化，要求学校必须继续加强专业建设、课程改革、加快推进教学和管理信息化、加大对师资队伍的投入，加快培育学校的优势与特色，形成系统先进的办学理念，探索学校品牌发展之路[4]。特别是在深化教育教学改革、创新人才培养模式、建设高水平专兼结合专业教学团队、提高社会服务能力和创建办学特色等方面取得明显进展。在这一前提下，要特别重视人才培养是学校第一的根本任务，坚持立德树人，努力培养中国特色社会主义合格建设者和可靠接班人。

（二）要遵循创新发展高等职业教育的理念

高等职业教育作为我国高等教育的一个新的类型，其发展史就是创新史，它因创新而生、创新而存、创新而兴、创新而大、创新而强，在新的历史条件下，要推动和实现高等职业教育可持续发展，必须贯彻好五大发展理念，尤其是要把创新发展摆到突出位置，对此，教育部正式发布了《高等职业教育创新发展行动计划（2015-2018年）》（教职成﹝2015﹞9号）就此进行了指导性引导，明确22项任务和65个项目。这些所列的任务和项目全都是由省里来自主申请的，在执行方式也更加突出地方政府作用的发挥，因此，地方政府的积极性和高职院校自主性对高职教育的发展将起到越来越重要的作用。高职院校完全可以以此为理念确定内涵发展和改革创新的理念，切实把高等职业教育中富有特色和创新的方面做得更优更特，以真正实现其类型和特色的不可替代性。

（三）要牢牢把握提高人才培养质量这一核心主题

关于职业教育的发展，习近平总书记有过重要指示，这就是服务“四个全面”战略布局和创新驱动发展战略，以立德树人为根本，以服务发展为宗旨，以促进就业为导向，坚持适应需求、面向人人，坚持产教融合、校企合作、工学结合、知行合一，推动高等职业教育与经济社会同步发展，加强技术技能积累，提升人才培养质量，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供人才保障。这就意味着，高职院校要把提高人才培养质量作为第一要务，培养能够适应区域经济发展和产业转型升级需求的高技术技能型人才。职业高专院校必须创新办学体制机制，创新人才培养模式，推进合作办学、合作育人、合作就业、合作发展，建立和健全校行政企全方位、立体化合作发展機制，增强高职院校服务区域经济社会发展的能力，实现行业企业与高职院校相互促进，区域经济社会与高等职业教育和谐发展，在合作中实现人才培养质量的提升，打造高等职业教育的特色和生命，并使其成为内涵建设的重点。

（四）要积极谋划和自主设计内涵建设项目

作为新旧治理体制衔接的一个重要机制，项目是高职院校内涵建设重要的载体和平台。依托项目所具有的信息交换、资源配置和利益分享等功能，政府政策意图与高职院校发展意愿得以聚合。项目制反映出政府行政方式和高职院校办学模式的调整，其作用发挥远远超越了作为一项技术性管理手段的价值，更涉及到政府和高职院校围绕项目的运作机制和治理逻辑等关键性议题。高职院校要克服长期以来存在的内涵建设项目靠上级主管部门引导的做法，调整为学校根据高等职业教育发展和运行规律，根据学校发展阶段，尊重教师和基层的首创精神，不断完善学校内部治理结构，完善教授治学和学术委员会等建设，着力在专业人才培养模式改革，校企合作体制机制建设，课程开发与课程组织体系建设，双师结构队伍建设，高水平专业（学术）带头人建设等方面多设计项目；在校内实践条件建设，信息化教育教学环境营造和设施改善，校外实训基地建设等方面增强投入，从而推动学校实现新的内涵式发展。

（五）要以绩效体现学校内涵建设的成效

当前，随着高考生源的逐年下降，部分地区已开始出现大规模萎缩，尤其是受社会普遍存在本科情结的影响，高等职业院校招生开始受到一定冲击。在这样的情形下，如果继续沿有单一的生均拨款办法，不仅会助涨高职院校的规模扩张思维，使院校难以静下心来抓内涵建设，而且规模的萎缩可能还会影响财政对高职教育的投入，从而影响学校的建设和发展。从外延发展到内涵建设，这也是学校建设发展的一个质的飞跃。高职院校在争取生均拨款标准和具体项目方面可以再谋划，同时作为资金使用方，必须要有绩效观念。作为学校管理者，必须把理财能力作为治校理政的重要内容，要按照“花钱必有责，用钱必有绩”的要求研究资金使用的规模、结构、投向和绩效，切实提高财政资金的使用绩效，提高治校理政水平[5]。

（六）要提高院校财务预算和资金统筹水平

在新的财政投入体制下，省级的财政责任会更大，财政部门更多地“给总量、看绩效”将是财政投入教育新政的重要内容，因此，争取总量、增加绩效，虽还将是高职院校重要的工作内容之一，但更多更新的工作在于资金在结构上的切分、用款进度的统筹等。绩效奖补包括省里财政的投入的总体程度，但是更大一部分的指标是根据高职院校事业发展的质量来核定的，比方说生均仪器设备、“双师型”教师所占的比例、就业率、不同产业相关专业在校生的结构等等。俗话说，凡事预则立，不预则废。因此，高职院校一定要把预算工作当作大事来抓，除了每年科学制定好年度财务预算外，在制订学院中长期发展规划时，应一并研究学院财务的中长期规划，并使之与上级主管部门的要求相互配套，提前谋划。这里需要特别强调的是，预算能力也将成为校系（处）两级干部重要的能力，不仅要高度重视财务预算的编制工作，更要高度重视财务预算的执行、调整、分析与考核工作，以投入的效益来测量和彰显预算的成效。

参考文献：

[1]崔运政.财政分权与完善地方财政体制研究[M].北京：中国社会科学出版社，2012.

[2]财政部，教育部.关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度 加快发展现代高等职业教育的意见（财教[2014]352号）[Z].2014.

[3]王敬尧.地方财政与治理能力[M].北京：商务印书馆，2010：170.

[4]周建松.以“三低”谋“三高”：高等职业教育发展政策和机制创新的研究与实践[J].中国高教研究，2010（7）：75-77.

[5]辛斐斐.全覆盖战略下职业教育财政政策研究[M].北京：人民出版社，2015：161.

责任编辑 蔡久评