基层协商民主机制建设研究综述

自 国 文茂伟

（中共重庆市委党校 公共管理教研部，重庆 九龙坡 400041）

党的十八大报告指出，要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展，积极开展基层协商民主。基层协商民主作为国家治理形式的重要组成部分，已经成为基层社会治理的必要形式。建立健全基层协商民主机制，是推进民主政治发展和实现国家治理现代化的迫切要求。本文通过梳理十八大以来国内学术界的相关研究文献，聚焦理论研究和实践研究的现状，展望未来的研究和发展趋势。

一、基层协商民主基本内涵的界定

学术界对基层协商民主基础理论的研究，主要包括概念的界定、问题的聚焦以及发展路径的探索等方面。

随着西方协商民主理论的发展和实践经验的丰富，我国学术界不断引介国外的先进研究成果，并就我国协商民主理论的发展和实践推广进行了长期的努力和探索。陈家刚、俞可平、韩福国和林尚立等知名学者，对基层协商民主理论进行了广泛而深入的研究。与此同时，越来越多的专家和学者，在基层协商民主机制建设的研究中，取得了重大的进展和突破，不断推进学术界对我国基层协商民主理论研究的深度和广度。

尽管不同学科领域的专家和学者，对基层协商民主内涵的具体界定各不相同，但差异并不大。陈丽根据我国基层协商民主理论发展进程、表现形式和内容等要素，对基层协商民主的内涵进行了比较全面的界定。认为基层协商民主是指“在我国社会基层单位，公民通过有组织地开展对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和基层社会管理的活动。”［1］同时，通过综合分析不同学者对基层协商民主概念的界定，陈丽认为：“在内涵上，基层协商民主就是我国基层组织和基层单位的各类主体，通过有组织地协商，依法参与基层公共决策和基层社会治理的民主实践；在外延上，基层协商民主的领域和范围包括城市社区协商民主、农村协商民主和企事业单位协商民主。”［2］尽管理论界对基层协商民主概念的具体界定存在一定的差异，但基本上都涵盖了协商主体、协商内容、协商形式和协商范围四个方面的内容。

笔者认为，界定和解析基层协商民主这一概念，除了要明确协商主体、协商内容、协商方式和协商范围以外，还应该抓住基层协商民主双向互动的特点，突出中国特色协商民主的基本内涵。

二、基层协商民主机制建设研究现状

随着学术界对基层协商民主机制建设研究关注度的提高，各学科领域的专家和学者，针对基层协商民主机制建设理论研究和实证研究中存在的突出问题，开展了广泛而深入的探讨和博弈；通过剖析其中的原因，提出了建立健全基层协商民主机制的一系列对策建议。

（一）关于基层协商民主机制建设的基础理论

协商民主作为政治协商制度的重要发展以及社会主义民主的重要形式，其理论已经取得了重大发展。各领域学者对协商民主理论的研究，也基本达成了重要的共识。但理论界对协商民主的理论来源和实践基础，以及选举民主和协商民主之间的关系等内容，仍存在较大的争议。

2006年，自俞可平主持编译出版国内首套《协商民主理论译丛》以来，国内学界对协商民主的关注更加聚焦，在系统借鉴西方协商民主理论和实践经验的同时，对具有中国特色的协商民主理论的研究和实践探索，也更加多元化。2015年，陈家刚、俞可平、叶明等学者出版了《协商民主研究丛书》。其中，韩福国主编的《基层协商民主》，主要探讨了学术界关于基层协商民主理论研究和实证研究的最新成果和发展趋势。作为我国基层协商民主机制建设的最新理论研究成果，《协商民主研究丛书》的内容大致包括了“协商民主的一般理论、协商民主的制度、协商民主的方法以及协商民主的实践、中西协商民主的比较等等。”［3］

韩福国等学者在《基层协商民主》中重点探讨了我国基层协商民主展现的层面结构、理论特点、行动主体、适用领域、主要议题以及参与形式等内容。第一，我国基层协商民主展现的层面结构包括：国家层面的政治协商、社会领域的协商民主、经济领域的协商合作、行政决策中的民主协商和基层社会治理中的协商民主五个层面。第二，我国基层协商民主实践具有协商高于民主、参与多于协商、从国家到基层及结果重于程序的理论特点。第三，我国基层协商民主的参与主体包括各类社会组织、基层人大、政协、基层党组织、社会自治组织以及外来人口等。第四，我国基层协商民主的领域主要在城市治理、乡村治理、公共决策、公共预算和基层选举等。第五，我国基层协商民主基本围绕环境治理的协商民主、网络空间的协商民主、性别参与的协商民主、政治文化与协商民主、协商民主的形式以及协商民主的方法程序等议题。第六，我国基层协商民主的公共参与形式，包括民主恳谈（协商民意测验）、听证会、协商会、评议会、民情沟通日、参与式预算、社区网络论坛和市民论坛等。［4］

通过学者对国外协商民主理论研究和实证研究经验的不断借鉴，以及对中国特色协商民主理论的长期探索，我国基层协商民主理论体系已经基本形成，研究内容更加结合中国协商民主的实践需要。

（二）关于基层协商民主机制建设实践中存在的问题

随着学术界对基层协商民主机制建设的理论和实证研究的不断深入和发展，各领域的专家和学者围绕制度建设、参与程序、行动主体、参与渠道和成果转化等方面，探讨了我国基层协商民主机制建设面临的突出问题。

1.协商民主制度建设薄弱，顶层设计不足。制度建设是基层协商民主机制建设不断进步和完善的前提和基础，合理的顶层设计是基层协商民主机制持续创新发展的不竭动力。在基层协商民主机制建设实践中，制度不健全和缺乏顶层设计的问题尤为突出。

第一，法律制度不健全，制度水平有限。陈亚东认为，“制约协商民主落实到基层区县和乡镇、村社的关键因素，是我国依然缺乏专门的法律。”［5］第二，制度安排不尽合理，规范性制度建设薄弱。余华通过分析浙江省各地基层协商民主的实践情况，认为基层协商民主“主要的制度框架已经确立，但在具体运行机制方面还存在着一定的欠缺，如制度规定过于笼统，过于宽泛，协商弹性大，缺乏具体明确的操作规则等。”［6］李小园则认为，现有的有关基层协商民主的制度安排多为粗线条的原则性规定，操作层面的规范性制度建构相对薄弱；制度文本与制度执行效果之间存在较大差距，协商制度的发展仍深受主体因素的影响；基层协商民主的制度安排与基层群众的利益关切、权益维护之间存在不对应关系。［7］第三，各地区发展差异大，顶层设计严重不足。余华在调研浙江省各地基层协商民主实践的过程中发现，在一些经济发达地区，地方领导人的民主意识、开拓意识强，基层协商民主发展得较好、卓有成效；而在一些经济相对落后的地区，党委政府对于协商民主的发展投入不足，在一定程度上存在缺位问题。［8］

2.协商民主程序不够规范，成果转化乏力。协商民主程序规范化，是促进基层协商民主机制建设向制度化、常态化和平稳化方向发展的可靠保证。研究发现，基层协商民主在具体的运行过程中，尚未形成规范化的程序机制。第一，协商内容的确定随意性大，缺乏计划性和科学性。陈亚东通过调研发现，重庆市XX区协商民主实践中，缺乏对协商内容的明确规定，部门协商缺乏计划，临时性、突击性协商多，难于保证协商质量。［9］第二，协商过程缺乏程序性，责任关系不明确。陈亚东在对重庆市XX区协商民主实践的调研中发现，协商议题的提出、协商会议的召开、协商意见的整理及报送等涉及党政的一头一尾环节，存在协商议题提出的责任不确定、计划性差等突出问题。［10］第三，协商成果执行困难，后续转化乏力。杨根乔通过进行问卷调查发现，由于缺乏责任机制和监督机制等原因，基层协商民主成果的落实缺乏资源保障，协商成果的应用和情况反馈效果不佳。［11］

3.参与主体理性认知不足，行动能力缺乏。研究基层协商民主机制问题的大多数专家和学者，都把协商民主“主体问题”放在了首位，认为协商民主主体仍然是基层协商民主机制建设中的主要问题。第一，参与主体理性认知不足，存在盲目参与。胡永保和杨宏认为，“在中国农村基层协商治理中，不同主体对协商制度的理性认知和熟悉程度存在很大差异性，直接影响着协商治理的实施。”［12］第二，基层干部的群众意识不强，导致协商进程受阻。杨根桥从基层党政机关干部和基层群众两个不同的协商主体角度进行剖析，认为一些基层党政机关干部和村（居）委会干部民主意识不强，缺乏与群众平等的互动沟通，甚至直接抵触协商民主，阻碍了基层协商民主机制建设。［13］第三，基层群众协商意识淡薄，参与协商的能力不足。王红玉认为，在基层协商民主实践中，基层群众日益增长的政治参与热情与自身民主素质和意识较低之间存在着矛盾，协商主体自身行动能力不足的问题突出，严重影响了协商质量的提高和协商成果的转化。［14］

4.协商平台建设不尽完善，参与渠道单一。第一，基础设施建设不完善，缺乏固定的协商平台。杨根桥认为，有些地方协商民主实践面临着共性问题，即“基层协商民主平台搭建不够合理，协商机构和组织的覆盖面比较狭窄。”［15］第二，多重矛盾交织，基层协商平台建设阻力较大。王红玉认为，基层协商民主实践主要面临三重矛盾，即日益扩大的政治参与需求与民主协商制度保障不足之间的矛盾、日益扩大的民主要求与传统的社会治理体制之间的矛盾以及日益增长的政治参与热情与人民群众自身民主素质较低之间的矛盾。这些矛盾严重阻碍了基层协商民主平台建设的进程。［16］第三，协商平台搭建不合理，参与渠道单一。杨根乔在对安徽省的调研中发现，基层协商民主实践中面临权力格局冲突、体制障碍、制度错位等共性问题，诸如存在协商盲区，协商平台丧失了发挥作用的载体，协商渠道单一、狭窄，缺乏多元协商平台等。［17］

此外，基层协商民主机制建设还面临协商民主主体参与方式不明确、动力来源不明确、后续执行困难、关系不顺畅等问题。分析其中的原因，有体制、机制的障碍，也有传统文化和思想观念的制约。杨根桥认为，基层协商民主机制建设主要受到了民主传统缺失的影响、法治保障匮乏的制约、一些协商主体履职水平不高的限制、一些基层协商民主制度和长效机制的缺失的影响以及一些参与主体的利益驱动的阻碍。［18］而胡永保和杨宏则认为，一是中国农村基层群众自治制度还不完善。二是中国城乡经济社会发展不平衡。三是中国农村社会缺乏民主协商的政治基础和文化思想。四是中国公民社会发展尚未成熟。［19］

（三）关于推进基层协商民主机制建设的策略

作为基层社会治理的重要模式之一，推进基层协商民主机制建设，符合实现国家治理能力和治理方式现代化的总体目标要求。随着基层协商民主机制建设理论研究和具体实践的不断推进，学术界各领域的专家和学者针对制度建设、程序规范、主体理性、渠道优化和成果转化等方面存在的问题，提出了系列研究结论和观点。

1.加快完善基层协商民主制度和法规建设，加强顶层设计和总体规划。制度建设是前提和基础，顶层设计是规范运行的可靠保障。第一，要深化政治体制改革，加强法律保障。厉有国通过分析基层协商民主实践价值，认为“必须尽快在理论上思想上形成共识，从法律上明确基层协商民主的地位，建立健全基层协商民主发展的制度规范与工作机制；结合经济社会发展实际，构建人民群众参与协商的新形式；深化政治体制改革，构建人大代表与民意代表和谐协商的新机制。”［20］第二，要建立协商共治机制，推进制度设计动态更新。李勇图和罗仙慧认为，“完善党群协商沟通机制，坚持群众路线长效机制，同时要优化利益协调与矛盾处理机制，关键是要健全协商合作共治机制。”［21］第三，要加强顶层设计，完善制度保障。杨根桥认为，充分发挥基层协商民主机制在基层治理中的有效作用，关键是要加强党的领导，做好省级层面的顶层设计。［22］同时，李小园则认为，“推进基层协商民主的制度化，短期内不可能形成可以推广到各地的具体制度规范，需要各地将制度设计的重心从原则性规定转向操作过程的规范，从微观层面、技术层面对协商民主的运行程序进行具体规范，对协商主题的确立、参与者的选择、会议的议程、主持人的职责、发言时间的安排等等作出明确具体的规定。”［23］

2.完善基层协商民主运行机制，确保基层协商民主机制科学、合理、有序和规范运行。规范的基层协商程序，是推进基层协商民主向制度化、规范化和常态化方向发展的前提和关键。第一，要明确界定协商内容，提升协商质量。陈亚东认为，完善基层协商民主运行机制，就是要明确协商的内容，建立便于执行、利于监管的协商程序，进一步规范协商议题提出机制，完善协商计划制定机制、协商参与者选择机制、协商意见分类机制以及协商意见送审制度。［24］第二，要明确权责划分，建立健全问责机制和监督机制。陈亚东认为，推进基层协商民主向科学化和规范化方向发展，就是要建立健全责任追究制度、党政督察考核制度、追踪落实制度和上级视察制度等，形成有效的约束和督导机制。［25］第三，要加快资源整合，促进协商成果有效转化。杨根桥认为，加快基层协商民主成果的应用和落实，就是要建立政府购买服务机制，同时，要健全反馈通报机制，不断完善监督问责机制，关键还要建立社会资源整合机制。［26］

3.维护协商主体的平等地位，增强主体理性和参与意识，提高主体行动能力。协商主体作为基层协商民主机制的建设者、践行者和维护者，其主体意识、参与意识和自身行动能力，直接影响着基层协商民主机制建设的进程以及协商成果的转化。第一，要增强参与主体行动的能力，提高理性认知水平。胡永保和杨宏把基层协商民主与基层社会治理结合起来进行探讨，认为培育乡村治理主体民主理念和民主素养，既要加强村民的民主知识和公民能力的教育和培养，又要加强乡村政治精英尤其是乡村干部的民主理念和民主素质的培养，使他们养成平等观念、民主意识、合作精神、尊重他者、包容异见等民主协商过程中所应遵循的理念和要求。［27］第二，要增强基层干部的群众意识，建立平等、多元的协商关系。陈家刚认为，“社会主义协商民主是以权利为基础、以平等为前提的人民民主的重要形式，在现实实践中，民主、共识、平等和参与，以及关注公共利益是完全能够实现的政治目标。”［28］王红玉也认为，要提高基层领导干部对协商民主的认识，拓宽协商空间，扩大协商民主参与者范围，夯实协商民主群众基础，推动协商民主的制度化、规范化和法制化。［29］第三，要培育民主政治文化，提升协商民主意识。宁有才和王彩云认为，民主政治文化是以平等、参与、公益、法治、责任等价值理念为核心的政治文化，培育民主政治文化，就是要提升协商民主意识，使协商民主成为基层政府及其官员的一种职业素养和行政责任，并使协商民主成为社会公众的一种生活方式。［30］建设、践行和维护基层协商民主机制，需要基层党政干部转变行政理念和思想。同时，也需要群众不断提高自身的积极性和行动能力。

4.拓宽多元主体参与平台，构建多元协商网络，创新协商参与方式。实现基层社会的多元协商共治，不仅需要多元的参与主体，同时，也需要多元的参与平台和参与渠道，更需要不断创新协商参与方式。第一，要加快基础设施建设，构建多元协商平台。胡永保和杨宏从基层社会治理的视角着手，认为要大力推进以网络信息技术和大众传媒为核心的农村基层协商治理的基础设施建设，推进农村互联网、广播、电视、电话等大众传媒工具的使用和普及，加快信息公开、信息传递和反馈等服务设施建设，提高我国农村基层协商治理的时效性。［31］第二，要构建多元协商网络，加强互动协调，化解多元矛盾和利益冲突。李勇图和罗仙慧认为，优化基层协商民主机制建设，构建多元协商，就是要完善党群协商沟通机制、优化利益协调与矛盾处理机制、健全协同合作治理机制。［32］第三，创新参与方式，降低协商成本。王乐乐认为，加快推进基层协商民主机制建设，需要进一步丰富协商民主形式，拓宽群众意愿表达渠道，不断完善基层协商民主建设的参与途径。［33］王红玉则认为，要不断完善已有的听证会、恳谈日、民意调查、专题讨论等参与平台，并引入现代信息技术，将互联网技术运用到政治参与中。［34］加快推进基层协商民主机制建设，不仅需要加强基础设施建设，也需要借助新的技术手段和传播媒介，以提高协商成果转化能力和效率，降低协商成本。

基层协商民主机制建设，是一个长期的、循序渐进的过程。为了逐步解决基层协商民主机制建设过程中面临的突出问题，各领域的专家和学者，开展了长期的理论研究和实践探索，提出的学术观点和研究结论聚焦于制度建设、法律保障、主体界定、程序规范、方式创新等多个层面。与此同时，也有不少学者提出要完善协商内容、培育协商民主政治文化土壤、充分发挥统一战线的作用等一系列的观点。诸如：陈亚东认为，推进基层协商民主机制建设“需要各级党委根据中央的原则，对本级本地的政治协商内容作具体的规定，进一步细化和分解。”［35］宁有才和王彩云则从基层协商民主发展的动力来源视角出发，认为“必须培育民主政治文化，提升协商民主意识，形成促进基层协商民主可持续发展的原动力。”［36］于小英则认为，要充分发挥统一战线在基层协商民主中的引导和牵头协调作用，“将基层协商民主的实践创新与社会治理创新相结合，在社会治理中贯彻党的群众路线，突出群众的主体作用，建立联系群众的长效机制。”［37］随着学术界对基层协商民主机制建设的理论研究和实证研究的不断深入，我国基层协商民主实践将更加突出中国特色协商民主的特点，始终围绕实现国家治理能力和治理方式现代化的总体目标要求。

三、基层协商民主机制建设研究述评及展望

随着学术界对国外协商民主理论研究成果和实践经验的借鉴不断增多，以及对中国特色基层协商民主机制建设的深入探索，我国基层协商民主理论研究和实践探索取得了诸多成就，但仍存在一些研究的不足之处，还需要各领域的专家和学者付诸长期的努力。

（一）研究取得的成果

1.注重借鉴国外协商民主理论，基础理论研究日益丰富。通过对国外协商民主理论的借鉴和转化，学者对具有中国特色的协商民主概念及其内涵的界定也日益清晰，并且已经在学术界基本达成共识。

2.协商民主理论框架基本形成，更具可操作性和实用性。经过长期的努力，学术界围绕协商民主制度安排、行动主体界定、程序规范、参与方式创新等内容，形成了基本的理论研究和实践框架，理论研究和实践探索的联系更加紧密。

3.研究视域和方法更加多元化，研究内容更加切合实际。自党的十八大报告将完善社会主义协商民主制度确定为中国民主建设的核心议题以来，学术界围绕城市治理、乡村治理、公共决策、公共预算、基层选举等领域，采取了多种研究方法，展开了深入的研究。

（二）研究中存在的缺陷

1.重复性研究较多，且多为总体性描述。从研究内容看，重复性研究居多，且多为概括性描述，缺乏针对某一内容的深入系统研究。

2.研究视角相对狭窄，创新性研究较少。从研究视域看，主要局限于城市治理、乡村治理、公共决策、公共预算、基层选举等视域，研究视角相对狭窄。

3.与实践联系不够紧密，成果转化乏力。基层协商民主机制建设研究存在理论研究与实践需要相脱节的现象，导致研究成果转化乏力，难以成为指导实践。

（三）未来研究的着力点

随着基层协商民主机制建设理论研究和实践探索的持续深入，应更加突出中国特色协商民主理论特色。同时，应该紧密结合中国特色协商民主实践的现实需要。基于此，我国基层协商机制建设的未来研究，应着眼于协商民主理论的“中国化”，构建具有中国特色的协商民主理论体系，不断拓宽研究视域，创新研究方法和理论分析框架，加强具有地域特色的个案研究，加快研究成果转化。

总之，作为国家治理现代化的具体实践模式之一，中国特色协商民主将始终围绕民主政治发展的主旋律，坚持协商共治的理念。同时，理论研究和实践探索也将继续吸收国外的有益经验，注重理论联系实际，充分把握基层社会治理的现实和长远需要。此外，将更加突出社会主义协商民主的内在要求和本质特色，不断拓宽研究视域、创新实践模式，并持续丰富理论内涵。

［1］［2］陈丽.基层协商民主：概念的界定及其解读［J］.科学社会主义，2014（05）.

［3］［4］韩福国.基层协商民主［M］.北京：中央文献出版社，2015：1.

［5］［9］［10］［24］［25］［35］陈亚东.优化基层协商民主运行机制研究［J］.中共云南省委党校学报，2015（04）.

［6］［8］余华.基层协商民主的现状与发展对策——以浙江省为例［J］.观察与思考，2015（03）.

［7］［23］李小园.基于制度化的基层协商民主可持续发展路径［J］.政治与社会，2015（10）.

［11］［13］［14］［15］［17］［18］［22］［26］杨根乔.关于基层协商民主建设的调查与思考［J］.中州学刊，2016（01）.

［12］［19］［27］［31］胡永保，杨宏.中国农村基层协商民主治理的现实困境与优化策略［J］.理论探讨，2013（06）.

［16］［29］［34］王红玉.关于积极推进基层民主协商的思考［J］.中央社会主义学院学报，2014（04）.

［20］厉有国.中国基层协商民主实践：价值、问题与路径［J］.吉首大学学报（社会科学版），2015（03）.

［21］［32］李勇图，罗仙慧.当前我国基层协商民主机制的运行现状与优化进路［J］.中共济南市委党校学报，2015（03）.

［28］陈家刚.当代中国的协商民主：实践探索与理论思考［J］.马克思主义与现实，2014（04）.

［30］［36］宁有才，王彩云.推进基层协商民主的动力分析［J］.山东社会科学，2013（10）.

［33］王乐乐.农村基层协商民主制度建设研究综述［J］.南京工程学院学报（社会科学版），2015（09）.

［37］于小英.论统一战线在基层协商民主中的作用［J］.中央社会主义学院学报，2014（12）.